Agrivoltaïsme : une proposition de loi pour limiter à 5MWc par exploitation agricole, la puissance installée des centrales solaires

Une proposition de loi visant « un développement raisonné de l’agrivoltaïsme » devrait être prochainement déposée à l’Assemblée nationale par le député Pascal Lecamp. Ce texte comporte quatre mesures qui suscitent déjà de nombreux commentaires : la création d’une nouvelle contribution (article 1er); la définition d’un seuil de puissance installée maximale de cinq mégawatts crête par exploitation agricole (article 2); l’organisation du régime juridique de la convention -cadre relative à l’articulation agrivoltaïque et des baux ruraux (article 3) ; la création d’un droit de préemption au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale afin d’acquérir des parcelles pour des projets d’installations agrivoltaïques (article 4).

Résumé

Les auteurs de cette proposition entendent corriger les défauts actuels du cadre juridique de l’agrivoltaïsme, laquelle est composée des mesures suivantes :

• création d’une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique (article 1er)
• création d’un seuil de puissance installée maximale de cinq mégawatts crête par exploitation agricole (article 2)
• création du régime juridique de la convention -cadre relative à l’articulation agrivoltaïque et des baux ruraux (article 3)
• création d’un droit de préemption au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme et souhaitant exercer une compétence optionnelle en matière de production d’énergies renouvelables, afin d’acquérir des parcelles pour des projets d’installations agrivoltaïques (article 4)

Le contenu de la proposition de loi

La proposition de loi est composée de deux titres et de cinq articles

Titre Ier Partage territorial de la valeur agrivoltaïque

Article 1er : création d’une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique

Aux termes de l’exposé des motifs de la proposition de loi, cet article 1er prévoit de créer un nouvel article L.314-42 au sein du code de l’énergie afin « d’adjoindre à la contribution territoriale et à la contribution à des projets en faveur de la biodiversité une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique sis sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale où sont implantées les installations agrivoltaïques« .

A titre liminaire, on rappellera que les candidats retenus à l’issue d’une procédure de mise en concurrence doivent s’acquitter d’une contribution au partage territorial de la valeur (article L.314-41 du code de l’énergie). La proposition de loi prévoit de créer un nouvel article L.314-42 du code de l’énergie de manière à créer, de manière distincte une contribution par les installations agrivoltaïques. La rédaction de ce nouvel article L.314-42 serait la suivante :

« Par dérogation à l’article L. 314-41, les candidats retenus à l’issue de l’appel à projets mentionné à l’article L. 314-29 et qui concernent des installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36, ou de la procédure de mise en concurrence mentionnée à l’article L. 314-37, sont tenus de financer à la fois :

« 1° Des projets portés par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d’implantation de l’installation en faveur de la transition énergétique, de la sauvegarde ou de la protection de la biodiversité ou de l’adaptation au changement climatique, tels que la rénovation énergétique, l’efficacité énergétique, la mobilité la moins consommatrice et la moins polluante ou des mesures en faveur des ménages afin de lutter contre la précarité énergétique ;

« 2° Des projets de protection ou de sauvegarde de la biodiversité ;

« 3° Des projets visant à la structuration économique des filières agricoles mentionnées au 2° du I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime), à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique sis sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale où sont implantées les installations agrivoltaïques.

« Les contributions aux projets mentionnés aux 1° à 3° du présent article peuvent être réalisées par des versements à des fonds dont les modalités sont précisées par le décret mentionné au dernier alinéa. Le montant de ces contributions ou, le cas échéant, le versement à ces fonds est exprimé en fonction de la puissance installée de l’installation de production d’électricité et ne peut être inférieur à un seuil fixé par le même décret. Les sommes versées pour le financement des projets portés par la commune ou par l’établissement public de coopération communale mentionnés au 1° ne peuvent être inférieures à 35 % du montant total versé en application des 1°, 2° et 3°, au moins 25 % de ces sommes étant allouées à la commune. Les sommes versées en application du 2° et du 3° ne peuvent respectivement être inférieures à 10 % et 45 % de ce même montant total. « La contribution aux projets mentionnés au 1° peut également être réalisée par une participation en capital, prévue à l’article L. 294-1, souscrite par la commune ou par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d’implantation de l’installation, à leur demande et avec leur accord, selon des modalités précisées par le décret mentionné au dernier alinéa du présent article.

« Les contributions aux projets mentionnés aux 1° à 3° sont versées avant l’activation des contrats afférents à l’obligation d’achat ou au complément de rémunération appliqués à l’électricité produite. « Pour le financement des projets mentionnés au 1°, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre rendent compte annuellement du montant de cette contribution territoriale et de son utilisation, au moyen de données accessibles dans un format ouvert et librement réutilisable.

« Le financement des projets mentionnés au 2° peut être réalisé par des versements à l’Office français de la biodiversité mentionné à l’article L. 131-9 du code de l’environnement. Ces versements sont, le cas échéant, destinés à financer exclusivement des actions s’inscrivant dans le cadre des plans nationaux d’action opérationnels pour la conservation ou le rétablissement des espèces menacées, prévus à l’article L. 411-3 du même code. L’Office français de la biodiversité publie chaque année un rapport détaillant l’affectation des sommes perçues et rend compte de cette affectation, au moyen de données accessibles dans un format ouvert et librement réutilisable.

« Un décret, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie, détermine les modalités d’application du présent article

Article 2 : création d’un seuil de puissance installée maximale de cinq mégawatts crête par exploitation agricole

La raison pour laquelle les auteurs de cette proposition de loi ont prévu de limiter la puissance installée des installations agrivoltaïques n’est pas précisé dans l’exposé des motifs de ce texte. Tout au plus est-il écrit que l’objectif recherché est d' »assurer la répartition juste de l’agrivoltaïsme entre les exploitants agricoles sur le territoire » : Si l’article L314-36.-I du code de l’énergie donne une définition positive ainsi qu’une définition négative de l’agrivoltaïsme, il n’impose aucune limite dans les dimensions prises par les installations. Or, il apparaît utile d’en introduire une, pour assurer la répartition juste de l’agrivoltaïsme entre les exploitants agricoles sur le territoire

A notre sens, l’utilité de cette mesure n’est pas démontré.

• D’une part, il ne semble pas que cette mesure ait pour objet de limiter la consommation d’espaces agricoles mais uniquement de permettre à tous les agriculteurs de pouvoir installer des centrales solaires en zone agricole, sous réserve du respect de toutes les conditions décrites par le droit positif. Il n’est cependant pas certain qu’une limite de puissance soit une mesure efficace pour parvenir à cet objectif qui demeure lui-même très imprécis.
• D’autre part, il n’est pas non plus possible de vérifier pour quelle raison fixer cette limite à 5 MWc.
• Enfin, il convient de souligner que toute limite comporte le risque de l’effet de seuil. Le risque d’un contournement de cette limite par des fractionnements de projets existe et s’est déjà réalisé par le passé en matière d’obligation d’achat. Il sera donc sans doute nécessaire de publier d’autres textes pour prévenir ce risque et ainsi d’alourdir le cadre juridique de l’agrivoltaïsme qui est déjà dense et complexe.

Cet article 2 est rédigé ainsi :

« Après le III de l’article L. 314-36 du code de l’énergie, il est inséré un III bis ainsi rédigé :

« III bis. – Une installation agrivoltaïque ne peut dépasser une puissance installée de cinq mégawatts crête par exploitation agricole. Dans un délai de 5 ans à compter de la promulgation de la présente loi, le gouvernement remettra au Parlement un rapport évaluant les effets des mesures prévues par celle-ci. Sur la base de ce rapport, le Parlement pourra décider de modifier, prolonger ou abroger les dispositions concernées. » »

Titre II Sécurisation juridique

Article 3 : création du régime juridique de la convention -cadre relative à l’articulation agrivoltaïque et des baux ruraux

Ainsi que le précise l’exposé des motifs de la proposition de loi, cet article 3 :

• introduit ainsi un nouveau type de convention-cadre dans le code rural et de la pêche maritime. Ce contrat porte uniquement sur les volumes concernés par l’agrivoltaïsme et organise les relations entre le propriétaire foncier, l’exploitant agricole et le porteur de projet agrivoltaïque.
• dispose que la convention-cadre est établie pour une durée minimale de vingt ans, renouvelable.
• prévoit que cette convention-cadre distingue les droits portant sur le sol du fonds de terre agricole et l’espace du dessous, sur lesquelles les relations entre le propriétaire et le preneur restent régies par les dispositions relatives au bail rural, des droits portant sur l’espace du dessus. Pour l’espace du dessus, occupé par l’installation agrivoltaïque, l’article 3 prévoit que les relations entre le propriétaire et le producteur agrivoltaïque obéissent au régime du bail emphytéotique, et que le propriétaire est rémunéré par l’énergéticien, dans la limite maximale de la rémunération octroyée à l’agriculteur. Un cahier des charges et des servitudes accompagne la convention-cadre pour organiser les relations entre le producteur agrivoltaïque et le preneur relatives à l’entretien et à la conservation, les services rendus à la production agricole, les servitudes.

Cet article 3 est ainsi rédigé :

« Après le titre I du livre IV du code rural et de la pêche maritime, il est un inséré un titre I bis ainsi rédigé :

« TITRE I BIS CONVENTION-CADRE RELATIVE À L’ARTICULATION DE L’ACTIVITE AGRIVOLTAÏQUE ET DES BAUX RURAUX

« Article L. 419-1. –
« I. – Une convention-cadre régie par ce titre doit être conclue par écrit entre le propriétaire du fonds de terre agricole, dénommé ci-après « le propriétaire », l’exploitant agricole preneur à bail de ce fonds de terre, dénommé ci-après « le preneur », et l’exploitant des installations agrivoltaïques quelle que soit sa forme juridique, dénommé ci-après « le producteur agrivoltaïque », lorsqu’une installation agrivoltaïque au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie est située, ou prévoit d’être située, sur une parcelle agricole mise à disposition à titre onéreux par le propriétaire en vue de son exploitation pour y exercer une activité agricole définie à l’article L. 311-1 du présent code. Cette convention-cadre est établie pour la durée et dans les conditions mentionnées à l’article L. 111-32 du code de l’urbanisme.

« II. – La convention-cadre définie au I distingue les droits portant sur le sol du fonds de terre agricole et l’espace du dessous de ceux portant sur l’espace du dessus. L’état descriptif des volumes doit permettre que l’espace du dessus soit occupé par l’installation agrivoltaïque.

« A. – Sous réserve du présent article, pour le sol et l’espace du dessous, les relations contractuelles entre le propriétaire et le preneur sont régies par les dispositions du titre I.

« B. – Pour l’espace du dessus, les relations entre le propriétaire et le producteur agrivoltaïque sont régies par les dispositions du titre V relatif au bail emphytéotique sans déroger aux dispositions de la section 9 du chapitre I du titre I du livre I du code de l’urbanisme. Le producteur agrivoltaïque rémunère le propriétaire. La rémunération ne peut être supérieure à la rémunération octroyée au preneur mentionnée à au 1° du III du présent article.

« III. – La conclusion d’une convention-cadre prévoit l’établissement d’un cahier des charges et des servitudes afin d’organiser la relation entre le producteur agrivoltaïque et le preneur. Ce cahier des charges et des servitudes prévoit notamment :
« 1° Les charges nécessaires à l’entretien et à la conservation de l’installation agrivoltaïque supportées par le preneur. Le producteur agrivoltaïque s’engage à rémunérer le preneur pour l’exécution de ces charges ;
« 2° Les modalités selon lesquelles l’installation apporte directement à la parcelle des services
mentionnée à l’article L. 314-36 du code de l’énergie ;
« 3° Les servitudes générales qui garantissent le fonctionnement convenable de l’installation ;
« 4° Les servitudes particulières et réciproques qui garantissent l’accès à l’installation pour la
réalisation des actions nécessaires à son entretien et à son bon fonctionnement.
« IV. – Le non-respect des obligations qui découlent des II et III peut engager la responsabilité financière des contrevenants, notamment lorsqu’il est susceptible de compromettre gravement et durablement le fonctionnement de l’installation.
« Toute action du producteur agrivoltaïque susceptible de compromettre gravement et durablement l’exploitation agricole de la parcelle constitue un motif légitime de résiliation de cette convention-cadre par l’une des parties.

« V. – A. – La fin de la relation contractuelle définie au A du I oblige le propriétaire à trouver un nouveau preneur dans l’année qui suit, ou à exploiter lui-même sa parcelle, afin de maintenir une activité agricole. À l’issue de ce délai, l’installation ne peut plus être réputée remplir les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. L’application de la convention-cadre est suspendue.

« Par dérogation à ce même article L. 314-36, l’installation agrivoltaïque est réputée satisfaire les conditions qu’il établit en l’absence d’activité agricole durant trois ans, si cette absence est imputable au preneur.

« B. – La fin de la relation contractuelle définie au B du II, ou l’expiration de la convention-cadre, sont sans incidence sur la poursuite du bail rural mentionné au A du II. Le propriétaire est responsable, vis- à-vis du preneur, de l’enlèvement de l’installation et de la remise en état du terrain dans un délai raisonnable.

« VI. – La convention-cadre et les droits découlant des relations contractuelles qui le constituent, ne peuvent faire l’objet d’une cession à titre onéreux.
« VII. – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent article. »

Article 4 : création d’un droit de préemption au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme et souhaitant exercer une compétence optionnelle en
matière de production d’énergies renouvelables, afin d’acquérir des parcelles pour des projets d’installations agrivoltaïques

Ainsi que le précise l’exposé des motifs de la proposition de loi, cet article 4 « institue, au profit des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme et souhaitant exercer une compétence optionnelle en matière de production d’énergies renouvelables, un pouvoir de préemption afin d’acquérir des parcelles pour des projets d’installations agrivoltaïques. Cette   nouvelle disposition est un instrument de régulation du marché foncier pour éviter des dérives spéculatives. Elle permet par ailleurs de mutualiser, au bénéfice de la collectivité territoriale, le bénéfice du loyer affecté par l’énergéticien aux propriétaires. »

L’article 4 est ainsi rédigé :

« Le code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :

1° Le 5° de l’article L. 143-2 est complété par les mots : «, notamment en raison du développement d’installations agrivoltaïques ; ».

2° Après l’article L. 412-5, il est inséré un article L. 412-5-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 412-5-1. – Sans préjudice de l’exercice des droits de préemption reconnus en application des articles L. 143-1 et L. 412-5, il est institué au profit des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme, un droit de préemption en cas d’aliénation à titre onéreux de biens immobiliers à usage agricole et de biens mobiliers qui leur sont attachés ou de terrains nus à vocation agricole pour la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales s’agissant de projets d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie.

« En cas de préemption, l’établissement public de coopération intercommunale précité transmet au représentant de l’État dans le département un document présentant l’intérêt du terrain agricole au vu des objectifs nationaux et territoriaux en matière de développement des énergies renouvelables, de régulation du foncier agricole, de protection environnementale, et de partage de la valeur agrivoltaïque.
« Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application du présent article. ».

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne