Contentieux : le Gouvernement souhaite accélérer le traitement des recours en justice dirigés contre certaines installations agricoles (décret n°2024-423 du 10 mai 2024)

Résumé

• attribution d’une compétence de premier et dernier ressort du tribunal administratif de Paris pour statuer sur les recours dirigés les décisions d’autorisation ou de refus d’autorisation en matière d’ouvrages hydrauliques agricoles (nouvel article R. 811-1-3 du code de justice administrative). .
• attribution d’une compétence de premier et dernier ressort à tous les tribunaux administratifs pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions d’autorisation ou de refus d’autorisation d’installations classées pour la protection de l’environnement relatives à l’élevage de bovins, de porcs, de lapins, de volailles et de gibiers à plumes, ainsi qu’à la pisciculture, aux couvoirs et à l’élevage intensif de volailles ou de porcs(nouvel article R. 811-1-4 du code de justice administrative). 

• réduction du délai de recours de 4 à 2 mois
• suppression d’un « échelon de juridiction pour arrêter les allers retours devant le juge »

2. Le décret n°2024-835 du 10 mai 2024 comporte plusieurs mesures destinées à réduire le délai de traitement des recours par les juridictions administratives. Il n’est toutefois pas certain que ces mesures permettent de réaliser cet objectif. 

• Création d’un nouveau cas de cristallisation des moyens devant le juge administratif saisi (article 1er). L’intérêt de cette mesure est limité. Elle amène surtout les parties à développer le plus grand nombre de moyens dés leur requête introductive d’instance. Ce qui encourage la rédaction de requêtes fort longues qui, à l’inverse du but recherché, contribuent à allonger les délais d’instruction des recours. 
• Création d’une nouvelle obligation de notification du recours (article 2). Cette mesure, qui existe depuis 1994 dans le contentieux de l’urbanisme (Loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction) a surtout pour effet d’amener les parties et les juges à consacrer trop de temps à cette formalité au préjudice du fond. 
• Définition d’une durée maximale de traitement des recours par les tribunaux administratifs, fixée à 10 mois (article 2). Le non respect de ce délai n’emportera aucune conséquence. Les parties peuvent avoir intérêt à ce que la procédure soit, parfois, plus longue, notamment pour permettre une régularisation de la décision attaquée ou l’organisation d’une expertise, d’une médiation. 
• Suppression du double degré de juridiction pour le contentieux de certaines installations et activités agricoles (article 3). Il serait utile de vérifier, par une étude d’impact rigoureuse, si une telle mesure a réellement un impact sur la durée totale d’un contentieux. Il est, à l’inverse certain, que le bénéficiaire d’une autorisation annulée en premier et dernier ressort, pourra lui-même regretter de ne pas disposer d’un double degré de juridiction. 
• Réduction du délai de recours contentieux de 4 à 2 mois (article 4). A notre connaissance, aucune étude ne démontre qu’une réduction du délai de recours de quatre à deux mois aurait pour effet de réduire le nombre des recours. Le seul effet certain de cette mesure tient à ce que les recours seront introduits plus rapidement. Toutefois, même si cela n’était pas le but recherché, une harmonisation à deux mois du délai de recours devant le juge administratif peut avoir pour un intérêt en termes de simplification d’une procédure juridictionnelle qui est, par ailleurs, considérablement compliquée.

• une liste des décisions relevant de la compétence de premier et dernier ressort du tribunal administratif de Paris (nouvel article R. 811-1-3 du code de justice administrative). Il s’agit, principalement, des décisions d’autorisation ou de refus d’autorisation en matière d’ouvrages hydrauliques agricoles.
  
• une liste des décisions relevant de la compétence de premier et dernier ressort tous les tribunaux administratifs (nouvel article R. 811-1-4 du code de justice administrative). Il s’agit, principalement,  des décisions d’autorisation ou de refus d’autorisation d’installations classées pour la protection de l’environnement
  relatives à l’élevage de bovins, de porcs, de lapins, de volailles et de
  gibiers à plumes, ainsi qu’à la pisciculture, aux couvoirs et à
  l’élevage intensif de volailles ou de porcs

• Rubrique 1120 : « Prélèvements permanents ou temporaires issus d’un forage, puits ou ouvrage souterrain dans un système aquifère, à l’exclusion de nappes d’accompagnement de cours d’eau, par pompage, drainage, dérivation ou tout autre procédé« 
• Rubrique 1210  : « A l’exception des prélèvements faisant l’objet d’une convention avec l’attributaire du débit affecté prévu par l’article L. 214-9, prélèvements et installations et ouvrages permettant le prélèvement, y compris par dérivation, dans un cours d’eau, dans sa nappe d’accompagnement ou dans un plan d’eau ou canal alimenté par ce cours d’eau ou cette nappe »
• Rubrique 1310 : « A l’exception des prélèvements faisant l’objet d’une convention avec l’attributaire du débit affecté prévu par l’article L. 214-9, ouvrages, installations, travaux permettant un prélèvement total d’eau dans une zone où des mesures permanentes de répartition quantitative instituées, notamment au titre de l’article L. 211-2, ont prévu l’abaissement des seuils« 
• Rubrique 3230 : « Plans d’eau, permanents ou non« 
• Rubrique 3250 : « Barrage de retenue et ouvrages assimilés relevant des critères de classement prévus par l’article R. 214-112. Les modalités de vidange de ces ouvrages sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de la présente rubrique.« 
  

2° L’absence d’opposition aux installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés au II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, ou l’arrêté de prescriptions particulières applicable à l’installation, l’ouvrage, les travaux ou l’activité objet de la déclaration ;
3° La dérogation prévue au 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ;
4° L’absence d’opposition au titre du régime d’évaluation des incidences Natura 2000 en application du VI de l’article L. 414-4 du code de l’environnement ;
5° Le récépissé de déclaration ou l’enregistrement d’installations mentionnées aux articles L. 512-7 ou L. 512-8 du code de l’environnement ;
6° L’autorisation de défrichement prévue aux articles L. 214-13, L. 341-3, L. 372-4, L. 374-1 et L. 375-4 du code forestier ;
7° Les autorisations prévues aux articles L. 621-32 ou L. 632-1 du code du patrimoine ;
8° Les prescriptions archéologiques prises en application du 1° de l’article L. 522-1 du code du patrimoine ;
9° La décision de non-opposition à déclaration préalable ou le permis de construire, d’aménager ou de démolir prévus au livre IV du code de l’urbanisme ;
10° Les décisions relatives à la prorogation ou au transfert à un autre pétitionnaire ou exploitant d’une décision mentionnée au présent article ;
11° Les décisions modifiant ou complétant les prescriptions des décisions mentionnées au présent article.

B. La compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs, en général

1° L’autorisation environnementale prévue à l’article L. 181-1 du code de l’environnement
2° L’absence d’opposition aux installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés au II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, ou l’arrêté de prescriptions particulières applicable à l’installation, l’ouvrage, les travaux ou l’activité objet de la déclaration ;
3° La dérogation prévue au 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ;
4° L’absence d’opposition au titre du régime d’évaluation des incidences Natura 2000 en application du VI de l’article L. 414-4 du code de l’environnement ;
5° Le récépissé de déclaration ou l’enregistrement d’installations mentionnées aux articles L. 512-7 ou L. 512-8 du code de l’environnement ;
6° L’autorisation de défrichement prévue aux articles L. 214-13, L. 341-3, L. 372-4, L. 374-1 et L. 375-4 du code forestier ;
7° Les autorisations prévues aux articles L. 621-32 ou L. 632-1 du code du patrimoine ;
8° Les prescriptions archéologiques prises en application du 1° de l’article L. 522-1 du code du patrimoine ;
9° La décision de non-opposition à déclaration préalable ou le permis de construire, d’aménager ou de démolir prévus au livre IV du code de l’urbanisme ;
10° Les décisions relatives à la prorogation ou au transfert à un autre pétitionnaire ou exploitant d’une décision mentionnée au présent article ;
11° Les décisions modifiant ou complétant les prescriptions des décisions mentionnées au présent article.

II. La définition d’une durée maximale de traitement des recours par les tribunaux administratifs, fixée à 10 mois (article 2)

• Ce décret intéresse le régime des recours dirigés contre les autorisations administratives délivrées pour les installations de production d’énergie renouvelable, autres que l’éolien en mer ou terrestre.
• Il a créé un délai de recours – non prorogeable – de deux mois pour demander l’annulation de ces décisions devant le juge administratif
• Il a imposé un délai d’instruction maximal des recours de dix mois. Passé ce délai, chaque juridiction est dessaisie au profit de la juridiction de rang supérieur.

En deuxième lieu, il peut arriver que les parties au procès administratif – et parfois le bénéficiaire de l’autorisation lui-même – aient intérêt à ce que la procédure d’instruction du recours soit plus longue. Cela est notamment le cas lorsqu’il est possible de procéder à la régularisation de l’autorisation litigieuse ou lorsque les parties souhaitent recourir à la médiation.

En troisième lieu, ce décret pourrait avoir une portée assez réduite quant au délai réel d’instruction des recours. S’il créé un délai d’instruction maximal des recours de dix mois, il convient de rappeler que, aux termes du rapport d’activité du Conseil d’Etat pour l’année 2021, le délai moyen de jugement des affaires est de de 9 mois et 16 jours devant les tribunaux administratifs (-10 % entre 2011 et 2021). Il s’agit, certes, d’un délai moyen, toutes affaires confondues et devant tous les tribunaux administratifs. Il est donc possible que la définition d’un délai maximal de 10 mois ait pour effet un léger raccourcissement de ce délai, notamment devant certains tribunaux administratifs dotés d’un stock conséquent de dossiers. Il faut aussi avoir présent à l’esprit que le traitement prioritaire de certains dossiers peut avoir pour effet d’allonger celui des autres.

• L’obligation de notification du déféré du préfet ou du recours contentieux à l’encontre d’un certificat d’urbanisme, ou d’une décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le code de l’urbanisme, définie à l’article R.600-1 du code de l’urbanisme.
• L’obligation de notification du recours dirigé contre une décision relative à l’autorisation environnementale des projets, définie à l’article R.181-50 du code de l’environnement.

Les recours concernés par l’obligation de notification. Cette obligation de notification du recours à l’auteur et au bénéficiaire de la décision contestée intéresse :

• le recours administratif préalable à peine de non prorogation du délai de recours contentieux ;
• le recours contentieux, à peine d’irrecevabilité de la requête ;
• le recours tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un tel litige, à peine d’irrecevabilité de la requête.

L’alinéa 1er du nouvel article R. 77-15-1 du code de justice administrative dispose en effet :

« I. – Sans préjudice des articles R. 600-1 du code de l’urbanisme et R. 181-51 du code de l’environnement, en cas de recours contentieux des tiers intéressés se rapportant aux litiges régis par les articles R. 811-1-3 ou R. 811-1-4, l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision. Cette notification doit être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un tel litige. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier au bénéficiaire de la décision à peine de non prorogation du délai de recours contentieux.« 

Les modalités de notification. Les alinéas 2 et 3 du nouvel article R.77-15-1 du code de justice administrative précisent quelles sont les modalités d’exécution de l’obligation de notification des recours :

• La notification du recours doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours contentieux ou de la date d’envoi du recours administratif (alinéa 2 du nouvel article R.77-15-1 du code de justice administrative)
• La notification du recours à l’auteur de la décision et, s’il y a lieu, au bénéficiaire de la décision est réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec avis de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux (alinéa 3 du nouvel article R.77-15-1 du code de justice administrative)

L’obligation de publicité de l’obligation de notification. Le II du nouvel article R.77-15-1 du code de justice administrative dispose que l’affichage ou la publication des décisions administratives à l’endroit desquelles le recours doit répondre à une obligation de notification doivent mentionner cette obligation de notification :

« II. – Pour les décisions mentionnées aux articles R. 811-1-3 et R. 811-1-4, lorsqu’elles sont afférentes aux projets mentionnés par ces mêmes articles, l’affichage ou la publication mentionnent l’obligation de notifier tout recours administratif ou contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision, à peine, selon le cas, de non prorogation du délai de recours contentieux ou d’irrecevabilité du recours contentieux.« 

Le III du nouvel article R.77-15-1 du code de justice administrative précise que cette obligation de publicité de l’obligation de notification vaut également pour les décisions de refus de retrait ou d’abrogation des décisions relevant de cette obligation de notification :

« III. – Les dispositions du présent article sont applicables à une décision refusant de retirer ou d’abroger une décision mentionnée aux articles R. 811-1-3 ou R. 811-1-4. Cette décision de refus mentionne l’obligation de notifier tout recours administratif ou contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision, à peine, selon le cas, de non prorogation du délai de recours contentieux ou d’irrecevabilité du recours contentieux.« 

IV. La cristallisation des moyens (article 1er)

L’article 1er du décret n°2024-423 du 10 mai 2024 étend la portée de l’article R. 611-7-2 du code de justice administrative relatif à la « cristallisation des moyens » Cette expression désigne l’interdiction pour les parties au procès administratif d’invoquer de nouveaux moyens (arguments) passé un délai de deux mois à compter de la communication à ces parties du premier mémoire en défense.

Cette procédure dite de la « cristallisation des moyens » a été créée pour tenter de réduire les délais d’instruction des recours devant les juridictions administratives en mettant un terme à la stratégie – de certaines parties – consistant à égrener de nouveaux moyens à la veille des dates de clôture d’instruction et ce, afin d’obtenir leurs reports.

• L’article R.811-1-3 est relatif aux décisions pour lesquelles le tribunal administratif de Paris est compétent en premier et dernier ressort
• L’article R.811-1-4 est relatif aux décisions pour lesquelles les autres tribunaux administratifs sont compétents en premier et dernier ressort.

• peuvent être précédés d’un recours administratif dont l’exercice interrompt le cours du délai de recours, conformément à l’article L.411-2 du code des relations entre le public et l’administration.
• doivent être introduits dans un délai de recours réduit de 4 à 2 mois. Il n’est pas certain que cette réduction du délai de recours contentieux ait un effet sur le nombre total des recours déposés.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également :

Note du 31 octobre 2022 – Energies renouvelables : création d’un troisième régime de recours devant le juge administratif (Décret n°2022-1379 du 29 octobre 2022 relatif au régime juridique applicable au contentieux des décisions afférentes aux installations de production d’énergie à partir de sources renouvelables (hors énergie éolienne) et aux ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité)