Agrivoltaïsme : les députés poursuivent l’examen de la proposition de loi « visant à assurer le développement raisonné et juste de l’agrivoltaïsme »

Une proposition de loi visant « un développement raisonné de l’agrivoltaïsme« , déposée le 13 février 2025 par le député Pascal Lecamp vient d’être modifiée et adoptée en commission à l’Assemblée nationale, en première lecture. Elle sera examinée en séance publique par les députés, ce mardi 1er avril 2025. Ce texte procède notamment à : la création de deux plafonds limitant l’implantation des installations agrivoltaïques (une puissance installée maximale de 10 MWc par exploitation agricole et une occupation maximale de 30% de la surface agricole utile de cette exploitation) ; le renforcement du rôle de la CDPENAF qui se voit attribuer un pouvoir d’octroi de dérogations aux deux plafonds précités ; la création du régime juridique de la convention cadre tripartite pour les installations agrivoltaïques. Une proposition de loi qui, si elle était adoptée, contribuerait à la création de nouvelles contraintes et à la complexification et d’un cadre juridique de l’agrivoltaïsme qui se caractérise déjà par sa lourdeur et son instabilité.

Résumé

1. Le 13 février 2025, M Philippe Lecamp et plusieurs autres députés de plusieurs groupes politiques différents ont déposé une de loi dont le projet est corriger les défauts actuels du cadre juridique de l’agrivoltaïsme. Ce texte est composé des mesures suivantes (cf. notre commentaire) :

• création d’une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique (article 1er)
• création d’un seuil de puissance installée maximale de cinq mégawatts crête par exploitation agricole (article 2)
• création du régime juridique de la convention -cadre relative à l’articulation agrivoltaïque et des baux ruraux (article 3)
• création d’un droit de préemption au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme et souhaitant exercer une compétence optionnelle en matière de production d’énergies renouvelables, afin d’acquérir des parcelles pour des projets d’installations agrivoltaïques (article 4)

2. Le 26 mars 2025, la commission des affaires économiques a modifié et adopté le texte de cette proposition de loi. Le texte de la commission peut être consulté ici.

3. Cette proposition de loi, à ce stade de sa discussion parlementaire, est composée des dispositions suivantes.

Titre I : partage territorial de la valeur agrivoltaïque

• article 1er A : création d’une nouvelle attribution de la CDPENAF  : veiller à la répartition territoriale des centrales solaires dans les espaces naturels, agricoles et forestiers
• article 1er : création d’une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique
• article 2 : création de deux plafonds  : une puissance installée maximale de 10 MWc par exploitation agricole et une occupation maximale de 30% de la surface agricole utile de cette exploitation (article 2)
• articles 2 et 2 bis : attribution à la CDPENAF du pouvoir d’accorder une dérogation aux plafonds de puissance installée et d’occupation de la surface agricole utile
• articles 2 ter et 2 quater : remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur le partage de la valeur (article 2 ter) et d’un rapport sur l’évolution du prix du foncier agricole sous l’effet du développement de l’agrivoltaïsme (article 2 quater)

Titre II : sécurisation juridique

• article 3 : création d’une convention-cadre entre le propriétaire de la parcelle l’exploitant agricole preneur de cette parcelle et l’exploitant des installations agrivoltaïques
• article 4 : remise par le Gouvernement au Parlement d’un rapport visant à connaître le partage de la valeur ajoutée entre l’ensemble des parties prenantes de la production agrivoltaïque.

Commentaire général

Les principales dispositions de cette proposition de loi sont les suivantes :

• La création de deux plafonds limitant l’implantation des installations agrivoltaïques : une puissance installée maximale de 10 MWc par exploitation agricole et une occupation maximale de 30% de la surface agricole utile de cette exploitation
• Le renforcement du rôle de la CDPENAF qui se voit attribuer un pouvoir d’octroi de dérogations aux deux plafonds précités
• La création du régime juridique de la convention cadre tripartite pour les installations agrivoltaïques.

En premier lieu, cette loi – si elle était votée – comporterait plusieurs seuils (plafonds) qui seront sans doute d’interprétation délicate (risques de fractionnement etc..) et dont l’efficacité n’est pas démontrée.

En deuxième lieu, cette loi comporterait une mesure très surprenante qui revient à créer un nouveau pouvoir de décision administrative qui semble aller au delà de l’avis conforme, au bénéfice de la CDPENAF. Laquelle pourrait moduler les plafonds précités sans, a priori, obligation préalable de fixer des critères d’appréciation puis de motiver sa décision. Un pouvoir de décision administrative qui s’apparente à une forme de délégation de la part de l’administration dont la légalité est discutable. Outre la grande incertitude qui affectera les projets de leur conception à leur présentation en CDPENAF, des positions différentes pourront être adoptées d’une CDPENAF.

En troisième lieu, cette loi créé malheureusement une nouveau régime de bail sur terres agricoles qui va considérablement réduire l’autonomie contractuelle des parties et complexifier leurs relations lesquelles supposeront, outre la rédaction de cette convention, celle d’un bail et celle d’un cahier des charges.

Commentaire article par article

I. La création d’une nouvelle attribution de la CDPENAF  : veiller à la répartition territoriale des centrales solaires dans les espaces naturels, agricoles et forestiers (article 1er A)

Les députés ont adopté un amendement insérant un nouvel article 1er A au sein de la proposition de loi. Cet article 1er A prévoit d’insérer un nouvel article L. 111‑31‑1 au sein du code de l’urbanisme. Aux termes de ce nouvel article, la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (cf. article L.112-1-1 du code rural et de la pêche maritime) aurait pour nouvelle attribution de veiller à la répartition des ouvrages de production d’électricité solaire agrivoltaïque, dans les espaces NAF.

Ce nouvel article L.111‑31‑1 du code de l’urbanisme serait ainsi rédigé :

« La commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers veille à la répartition territoriale des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111‑27 à L. 111‑29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers. »

Cet article 1er A de cette proposition de loi doit être rapproché de l’article 2 et 2 bis de la proposition, lesquels octroient une attribution trés importante à la CDPENAF pour accorder des dérogations à deux plafonds limitant l’implantation d’installations agrivoltaïques.

Aux termes de ces deux articles 2 et 2 bis de la proposition de loi, l’article L.314-36 du code de l’énergie sera enrichi de paragraphes III et la CDPENAF se voit doter du pouvoir d’accorder une dérogation :

• nouveau III bis de l’article L.314-36 du code de l’énergie : pouvoir de dérogation de la CDPENAF pour le plafond de puissance installée de 10MWc par exploitation agricole ;
• nouveau III ter de l’article L. 314‑36 du code de l’énergie : pouvoir de dérogation de la CDPENAF aux deux plafonds : puissance installée maximale de 10MWc par exploitation agricoleet occupation maximale de la surface agricole (30%).

II. La création d’une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique (article 1er)

Aux termes de l’exposé des motifs de la proposition de loi, cet article 1er prévoit de créer un nouvel article L.314-42 au sein du code de l’énergie afin « d’adjoindre à la contribution territoriale et à la contribution à des projets en faveur de la biodiversité une contribution en faveur des projets visant à la structuration économique des filières agricoles, à l’adaptation de l’agriculture aux changements climatiques ou à la transition agroécologique sis sur le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale où sont implantées les installations agrivoltaïques ».

A titre liminaire, on rappellera que les candidats retenus à l’issue d’une procédure de mise en concurrence doivent s’acquitter d’une contribution au partage territorial de la valeur (article L.314-41 du code de l’énergie). La proposition de loi prévoit de créer un nouvel article L.314-42 du code de l’énergie de manière à créer, de manière distincte une contribution par les installations agrivoltaïques.

En premier lieu, la liste des projets que cette nouvelle contribution a pour but de financer a été remaniée et réduite. Il s’agit : des projets visant à la structuration économique des filières agricoles mentionnées au 1° du I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime ou à la transition agroécologique ou s’inscrivant dans un projet alimentaire territorial.

Le premier alinéa du futur nouvel article L. 314‑42 du code de l’énergie est en effet ainsi rédigé :

« Par dérogation à l’article L. 314‑41 les candidats retenus à l’issue d’un appel à projets mentionné à l’article L. 314‑29 concernant des installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314‑36, ou à l’issue de la procédure de mise en concurrence mentionnée à l’article L. 314‑37 sont tenus de financer, sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale où sont implantées les installations agrivoltaïques, des projets visant à la structuration économique des filières agricoles mentionnées au 1° du I de l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime ou à la transition agroécologique ou s’inscrivant dans un projet alimentaire territorial. »

En deuxième lieu, s’agissant du montant de cette contribution, le texte ne comporte plus de chiffres et de seuils. Il précise en outre que cette contribution se substitue à d’autres versements : aux mesures de compensation collective agricole prévues à l’article L.112‑1‑3 du code rural »  ou « ou à toute autre contribution également liée à cette installation » :

« Le montant total de la contribution à ces projets est exprimé en fonction de la puissance installée et ne peut être inférieur à un seuil fixé par le décret mentionné au dernier alinéa du présent article. Cette contribution se substitue aux mesures de compensation collective agricole prévues à l’article L. 112‑1‑3 du code rural et de la pêche maritime liées à l’installation agrivoltaïque ou à toute autre contribution également liée à cette installation et non prévue par la relation contractuelle entre le porteur du projet agrivoltaïque et le ou les exploitants agricoles concernés, sans préjudice des taxes et contributions prévues par le code général des impôts. »

En troisième lieu, la proposition de loi prévoit que seul la chambre d’agriculture territorialement compétente pourra être destinataire du montant de cette contribution. Cette rédaction diffère sensiblement de celle de la proposition de loi initiale qui mentionnait plusieurs bénéficiaires possibles du versement de cette contribution, dont l’Office français de la biodiversité. La rédaction retenue en commission est désormais la suivante :

« Cette contribution est versée, avant l’activation des contrats afférents à l’obligation d’achat ou au complément de rémunération appliqués à l’électricité produite, à un fonds géré par la chambre d’agriculture territorialement compétente, selon des modalités précisées par le décret mentionné au dernier alinéa du présent article. La gouvernance de ce fonds associe des représentants du monde agricole ainsi que du département, des communes et des intercommunalités, qui statuent ensemble sur l’utilisation des contributions.

Les chambres d’agriculture rendent compte annuellement du montant de la contribution versée au titre de chaque installation agrivoltaïque de leur département et de son utilisation pour le financement des projets mentionnés au premier alinéa, jusqu’à sa consommation totale, au moyen de données accessibles dans un format ouvert et librement réutilisable.« 

En dernier lieu, le dernier alinéa du futur article article L. 314‑42 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue de l’article 1er de la proposition de loi, renvoie à un décret, pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie, le soin de déterminer les modalités d’application du présent article.

III. La création de deux plafonds  : une puissance installée maximale de 10 MWc par exploitation agricole et une occupation maximale de 30% de la surface agricole utile de cette exploitation (article 2)

L’article 2 de la proposition de loi prévoit de compléter l’article L.314-36 du code de l’énergie, lequel comporte les critères de définition d’une installation agrivoltaïque.

Après le III de l’article L. 314‑36 du code de l’énergie, il serait inséré un III bis ainsi rédigé :

« III bis. – Une installation agrivoltaïque ne peut dépasser une puissance installée de dix mégawatts crête par exploitation agricole et la parcelle agricole délimitée par l’installation agrivoltaïque ne peut excéder 30 % de la surface agricole utile de cette exploitation. Les parcelles agricoles exploitées en viticulture ou en arboriculture ne sont pas soumises au second plafond. La commission mentionnée à l’article L. 112‑1-1 du code rural et de la pêche maritime peut fixer des plafonds inférieurs pour les installations agrivoltaïques de son département en fonction du mode de culture ou d’élevage, du procédé technique photovoltaïque utilisé et de l’implantation géographique. »

Ce nouvel alinéa de l’article L.314-36 aurait pour effet de créer deux plafonds et d’interdire l’exploitation d’une installation agrivoltaïque :

• d’une puissance installée supérieure à dix mégawatts crête par exploitation agricole
• située sur une parcelle agricole délimitée par l’installation agrivoltaïque qui excèderait 30 % de la surface agricole utile de cette exploitation agricole. Une exception est prévue pour ce second plafond pour les parcelles agricoles exploitées en viticulture ou en arboriculture

IV. L’attribution à la CDPENAF du pouvoir d’accorder une dérogation aux plafonds de puissance installée et d’occupation de la surface agricole utile (articles 2 et 2 bis)

La CDPENAF se voit doter du pouvoir d’accorder une dérogation

• soit au seul plafond de puissance installée (nouveau III bis de l’article L.314-36 du code de l’énergie dans sa rédaction issue de l’article 2 de la proposition de loi)
• soit aux deux plafonds : puissance installée maximale et occupation maximale de la surface agricole (nouveau III ter de de l’article L. 314‑36 du code de l’énergie dans sa rédaction issue de l’article 2 bis de la proposition de loi)

En premier lieu, la CDPENAF sera compétente pour accorder une dérogation au seul plafond de puissance installée « lorsque les caractéristiques des terres concernées le justifient« .

Après le III de l’article L. 314‑36 du code de l’énergie, il est prévu d’insérer un III ter ainsi rédigé :

« III ter. – Par dérogation au plafond de puissance installée prévu au III bis, la commission mentionnée aux articles L. 112‑1‑1, L. 112‑1‑2 et L. 181‑10 du code rural et de la pêche maritime peut, après analyse de la situation locale et en concertation avec les parties prenantes, fixer un plafond inférieur lorsque les caractéristiques des terres concernées le justifient, notamment en raison de leur valeur agronomique, de leur rôle en matière de biodiversité ou de leur contribution aux équilibres territoriaux. »

En deuxième lieu, la CDPENAF sera compétente pour accorder une dérogation aux deux plafonds définis au III bis de l’article L.314‑36 du code de l’énergie.

Le nouveau III bis de l’article L.314-36 du code de l’énergie dans sa rédaction issue de l’article 2 de la proposition de loi prévoit en effet que la CDPENAF pourra « fixer des plafonds inférieurs pour les installations agrivoltaïques de son département en fonction du mode de culture ou d’élevage, du procédé technique photovoltaïque utilisé et de l’implantation géographique. »

V. Les rapports (article 2 ter, 2 quater et 4)

La proposition de loi comporte de très évitables demandes de rapports au Gouvernenement au Parlement.

• Remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur le partage de la valeur (article 2 ter). L’article 2 ter de la proposition de loi est ainsi rédigé : « Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport formulant des préconisations permettant de redistribuer dans le monde agricole la valeur créée par l’agrivoltaïsme. Ce rapport expose notamment des propositions pour rendre la fiscalité des revenus générés par la présence d’installations agrivoltaïques redistributive et progressive en fonction de la puissance électrique de ces installations. »

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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