Déchets / Responsabilité élargie du producteur : l’Etat peut exclure l’activité de compostage des activités de recyclage éligibles au soutien financier des collectivités territoriales par les éco-organismes emballages et papiers (Conseil d’Etat)

Dans cette affaire, les requérants, dont la Fédération nationale des collectivités de compostage demandait au Conseil d’Etat d’annuler partiellement : 1. l’arrêté interministériel du 2 novembre 2016 relatif à la procédure d’agrément et portant cahier des charges des éco-organismes de la filière des papiers graphiques 2. l’arrêté interministériel du 29 novembre 2016 relatif à la procédure d’agrément et portant cahier des charges des éco-organismes de la filière des déchets d’emballages ménagers.

Il était reproché à ces deux cahiers des charges d’exclure l’activité de compostage des activités de recyclage éligibles au soutien financier dont peuvent bénéficier les collectivités territoriales de la part des éco-organismes agréés.

Par arrêt n°406667 du 30 mai 2018 le Conseil d’Etat a rejeté ces recours. La décision comporte plusieurs éléments intéressants dont les suivants.

Régularité de l’avis émis par la commission des filières de responsabilité élargie des producteurs (CFREP)

Le Conseil d’Etat juge que les arrêtés litigieux ont été adoptés à la suite d’une procédure régulière de consultation de la commission des filières de responsabilité élargie des producteurs. Le fait qu’un représentant de l’éco-organisme ait pu siéger dans cette commission ne rend pas pour autant irrégulier l’avis émis :

« 19. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, conformément à l’article D. 541-6-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté attaqué, la commission des filières de responsabilité élargie des producteurs, dans sa formation transversale, a été consultée pour avis par le ministre chargé de l’environnement sur le projet d’arrêté litigieux ; que si l’association A et autres font valoir que parmi les membres de la commission figurait alors un représentant de l’association Eco-emballages une telle circonstance n’a pas été de nature à affecter la régularité de l’avis rendu ;« 

Absence de violation des principes de hiérarchie dans l’utilisation des ressources et de hiérarchie des modes de traitement des déchets

Le Conseil d’Etat juge que le cahier des charger peut prévoir que le soutien financier verser par les éco-organismes aux collectivités territoriales sera déterminée en fonction de ceux de ces déchets qui, issus du tri et de la collecte sélectifs, sont orientés vers la filière de recyclage en vue de leur retraitement « aux fins de leur fonction initiale« .

Ainsi, pour le Conseil d’Etat, l’Etat peut, au travers des cahiers des charges d’agrément des éco-organismes, encourager telle organisation de l’activité de recyclage de manière à privilégier le retraitement des produits concernés « aux fins de leur fonction initiale« .

Absence de violation du principe de non régression

Le Conseil d’Etat écarte le moyen tiré de la violation du principe de non régression au motif que la nouvelle organisation du soutien financier du recyclage par les éco-organismes n’empêche pas la réalisation des objectifs de développement du recyclage des déchets :

L’arrêt précise : « (…) il ressort des pièces du dossier que l’arrêté attaqué prévoit de concentrer le soutien financier des éco-organismes à l’appui d’un service de collecte et de tri optimisé permettant un recyclage dans la filière papetière ; que cette évolution, destinée à accroître le taux de recyclage en incitant financièrement les gestionnaires du service public de gestion des déchets à améliorer le tri et la collecte, et en leur apportant alors un soutien financier plus important, ne conduit pas, contrairement à ce qui est soutenu, à empêcher la réalisation des objectifs de développement du recyclage des déchets énoncés par les dispositions, citées au point 6, de l’article L. 541-1 du code de l’environnement et ne méconnaît pas, par suite, le principe de non régression énoncé au 9° du II de l’article L. 110-1 du même code ;

Légalité du recours au procédé du « contrat type ».

Les éco-organismes concluent des contrats, notamment avec les collectivités territoriales, qui ont ceci de particulier qu’ils doivent souvent correspondre à des « contrats types » présentés à l’appui des demandes d’agrément. Dans le présent contentieux, les requérants critiquaient l’obligation de recours au contrat type. Toutefois, pour le Conseil d’Etat cette exigence de contrat type est conforme aux dispositions législatives et réglementaires de référence et « découle de l’économie générale du dispositif de responsabilité élargie du producteur :

« 21. Considérant, en deuxième lieu, que l’article IV.1.a du cahier des charges annexé à l’arrêté attaqué dispose que  » Le titulaire conclut un contrat, sur la base d’un contrat type précisé ci-dessous, avec toute collectivité territoriale compétente en matière de collecte et/ou de traitement de déchets ménagers qui lui en fait la demande, dans les 30 jours qui suivent la réception de cette demande complète « , le contrat type prévoyant que le titulaire verse des soutiens financiers à la collectivité territoriale contractante selon les modalités du barème F prévues au IV.2 ; que l’exigence de passer un contrat afin de bénéficier des soutiens financiers d’un éco-organisme agréé prévu par le II de l’article L. 541-10 du code de l’environnement, découle de l’économie générale du dispositif de responsabilité élargie du producteur et, s’agissant de la filière ici en cause, résulte des dispositions des articles R. 543-58-1 et R. 543-59 du même code ; que s’il est soutenu, par la voie de l’exception, que l’article R. 543-58-1 serait entaché d’illégalité, cette allégation n’est pas assortie des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ; que, par suite, l’association Amorce et autres ne peuvent soutenir que les dispositions de l’article IV.1.a du cahier des charges méconnaissent le principe de libre administration des collectivités territoriales ; »

Absence d’obligation de couverture intégrales des coûts de collecte, de tri et de traitement des déchets à la charge des producteurs

Le Conseil d’Etat rappelle que les producteurs n’ont pas obligation de couvrir l’intégralité de ces coûts. La loi « Grenelle I » du 3 août 2009 fixe à 80% le taux de leur couverture :

« 22. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions du II de l’article L. 541-10 du code de l’environnement citées au point 1 n’imposent pas que l’intégralité des coûts de collecte, de tri et de traitement des déchets soit à la charge des producteurs, lesquels sont seulement tenus d’y  » contribuer  » ; que l’article 46 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement, cité au point 5, fixe d’ailleurs l’objectif que la couverture des coûts de collecte, de tri et de traitement des déchets d’emballages ménagers soit portée à 80 % des coûts nets de référence d’un service de collecte et de tri optimisé ; que, par suite, en prévoyant que le taux de couverture par les éco-organismes de la filière  » emballages ménagers « , qui agissent pour le compte des producteurs de ces déchets, des coûts de collecte, de tri et de traitement des emballages ménagers supportés par les collectivités territoriales doit être de 80 %, le cahier des charges annexé à l’arrêté attaqué n’a méconnu ni les dispositions précitées, ni le principe  » pollueur-payeur  » énoncé à l’article L. 110-1 du code de l’environnement ; »

Arnaud Gossement

Avocat associé – Cabinet Gossement Avocats