Dérogation espèces protégées : un projet de logements sociaux répond-il à une raison impérative d’intérêt public majeur au seul motif que la commune n’a pas atteint ses objectifs de construction ? (Conseil d’Etat)

Par une décision datée du 29 janvier 2025, le Conseil d’Etat a jugé que la cour administrative d’appel de Nancy a inexactement qualifié les faits en estimant qu’un projet de logements sociaux ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur au motif principal que celui-ci n’était pas nécessaire pour permettre à la commune d’atteindre ses objectifs d’intérêt public d’aménagement durable et de politique du logement social. L’affaire est donc renvoyée devant la cour administrative d’appel de Nancy. Il ne peut pas être déduit de cette seule décision du 29 janvier 2025 qu’un projet de logements sociaux répond à une raison impérative d’intérêt public majeur au seul motif que la commune n’a pas atteint ses objectifs de construction en ce domaine. (cf. CE, 29 janvier 2025, n°489718).

I. Rappel des faits

24 février 2017 : le maire de X.délivre plusieurs permis de construire à deux sociétés pour la construction de logements sociaux

16 novembre 2018 : par deux arrêtés, le préfet de X a autorisé ces sociétés à déroger à l’interdiction de capture temporaire avec relâché et de destruction des spécimens de salamandres tachetées.

30 octobre 2020 : jugement du tribunal administratif de Nancy a annulé, à la demande d’une association, les deux arrêtés « dérogation espèces protégées » du préfet de X du 16 novembre 2018.

28 septembre 2023 : arrêté par lequel la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté leur appel formé par l’association contre le jugement rendu le 30 octobre 2020 par le tribunal administratif de Nancy.

29 janvier 2025 : le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy et renvoie l’affaire devant elle.

II. Un projet de logement sociaux n’est pas dépourvu d’utilité publique majeure au seul motif – non démontré – qu’il ne serait pas « nécessaire » pour permettre à une commune d’atteindre ses objectifs de construction de tels logements

Il convient, d’une part de rappeler succinctement les conditions de délivrance d’une dérogation espèces protégées (A), d’autre part de vérifier pour quel motif exact l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy a été annulé par le Conseil d’Etat (B).

A. Rappel : la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées

L’interdiction de perturbation de l’état de conservation des espèces protégées est de principe. La délivrance d’une autorisation de déroger à cette interdiction de principe est soumise à plusieurs conditions.

Le principe d’interdiction de perturbation d’espèces protégées. Pour mémoire, le principe d’interdiction de destruction du patrimoine naturel protégé est inscrit à l’article L.411-1 du code de l’environnement. Aux termes de ces dispositions, les destinataires de ce principe d’interdiction de destruction sont : les sites d’intérêt géologique ; les habitats naturels ; les espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ; leurs habitats. Il importe de souligner que le terme « destruction » doit être compris, dans une acception large, comme comprenant aussi, « altération » ou « dégradation ».

• l’absence de « solution alternative satisfaisante » ;
• l’absence de nuisance pour le « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle » ;
  
• la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs énumérés au nombre desquels figure « c) (…) l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou (pour) d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et (pour) des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ».

Par un avis n°463563 du 9 décembre 2022, le Conseil d’Etat a précisé, à la demande de la cour administrative d’appel de Douai, son interprétation des dispositions du droit positif relatives aux conditions (cf. notre commentaire de cet avis) d’une part, de déclenchement de l’obligation de dépôt d’une demande de dérogation à l’interdiction d’espèces protégées, d’autre part, de délivrance de cette dérogation, une fois demandée.

La création d’un régime de présomption de la « raison impérative d’intérêt public majeur ». En 2023, le législateur est intervenu pour tenter de simplifier la preuve de l’une des trois conditions à satisfaire pour obtenir une dérogation espèces protégées  : celle selon laquelle le projet concerné répond à une « raison impérative d’intérêt public majeur. Le nouvel article L.411-2-1 du code de l’environnement dispose que certains projets sont, par avance, présumés répondre à cette « raison impérative d’intérêt public majeur ». Il s’agit :

• des projets d’installations de production d’énergies renouvelables
• des projets de stockage d’énergie dans le système électrique satisfaisant aux conditions prévues à l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie.
• des projets d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale

B. Sur la solution retenue par le Conseil d’Etat

Aux termes du point 4 de la décision commentée, le Conseil d’Etat a jugé que la cour administrative de Nancy a inexactement qualifié les faits de l’espèce en estimant que le projet litigieux ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public majeur aux motif :

• que celui-ci n’était pas nécessaire, à la date des arrêtés litigieux, pour permettre à la commune d’atteindre ses objectifs d’intérêt public d’aménagement durable et de politique du logement social
• qu’il n’était pas démontré que le secteur auquel appartient la commune de X connaîtrait une situation de tension particulière dans ce domaine alors, d’une part que la construction de ces logements est destinée soit à permettre à une population modeste d’accéder à la propriété, soit à assurer le logement des populations les plus fragiles, et, d’autre part, que le taux de logements sociaux de la commune, observé sur une période significative de dix ans, était structurellement inférieur à l’objectif de 20 % fixé par le législateur et l’un des plus faibles de la métropole de X
• que les objectif fixés par la loi en termes de logements locatifs sociaux constituaient des seuils à atteindre et non des plafonds

Il est important de souligner que le Conseil d’Etat :

• n’a pas jugé que le projet litigieux répondrait à une raison impérative d’intérêt public majeur
• mais a, précisément, jugé que la cour administrative d’appel de Nancy a inexactement qualifié les faits

Le Conseil d’Etat, juge de cassation, a « simplement » identifié une erreur dans le qualification des faits mais n’a pas procédé lui-même à cette qualification. En aucun cas il ne peut être déduit de cette décision du 29 janvier 2025 qu’un projet de logements sociaux répondrait à une raison impérative d’intérêt public majeur au seul motif que la commune n’a pas atteint ses objectifs de construction en ce domaine.

Très précisément, le Conseil d’Etat a souligné une certaine contradiction dans le raisonnement de la cour qui a estimé que le projet de logements sociaux en cause ne serait pas « nécessaire » alors que la commune d’implantation n’a pas réalisé ses objectifs de construction de logements sociaux.

En conséquence, l’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Nancy. Sans préjuger de ce que sera l’analyse de la cour à la suite de cette décision de renvoi, il est important de souligner que la cour administrative d’appel de Nancy :

• aura la possibilité de confirmer que le projet répond ou ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public au terme d’un autre raisonnement que celui qui vient d’être invalidé par le Conseil d’Etat ;
• pourra aussi examiner les autres conditions de délivrance d’une dérogation espèces protégées pour vérifier si les dérogations délivrées au cas d’espèces sont ou non légales.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne