Encadrement du refus d’autorisation d’urbanisme pour le motif lié à l’extension du réseau public (Conseil d’Etat)

Le Conseil d’Etat est venu apporter des précisions sur l’application des articles L. 111-11 et L. 332-8 du code de l’urbanisme. La solution retenue vient encadrer les décisions de refus d’autorisation lorsque le pétitionnaire s’engage à prendre en charge les coûts liés aux travaux sur le réseau public.

L’affaire jugée concerne une décision d’opposition à une déclaration préalable portant sur la réalisation d’une antenne relai, fondée sur les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme relatifs aux réseaux. Le contentieux concerne donc l’accès aux réseaux de certaines constructions, en l’occurrence une antenne relai, qui ont pour effet d’engendrer des travaux sur le réseau public, ici d’électricité.

Encadrement des refus fondés sur l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme

Aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, l’autorisation d’urbanisme demandée ne peut être accordée si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés.

Comme cela est rappelé régulièrement par le juge, ces dispositions poursuivent le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics, sans prise en compte des perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité, et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement.

Il s’agit d’une disposition qui peut être appliquée de manière large par les collectivités au sein de certaines décisions de refus d’autorisation d’urbanisme.

L’article L. 332-8 du code de l’urbanisme prévoit quant à lui une participation spécifique par le pétitionnaire pour la réalisation d’équipements publics exceptionnels :

« Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels.

Lorsque la réalisation des équipements publics exceptionnels n’est pas de la compétence de l’autorité qui délivre le permis de construire, celle-ci détermine le montant de la contribution correspondante, après accord de la collectivité publique à laquelle incombent ces équipements ou de son concessionnaire (…). »

La commune peut donc demander une participation au bénéficiaire d’une autorisation portant sur un projet qui a pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels.

En l’occurrence, dans l’affaire dont était saisie le Conseil d’Etat, il était question de l’implantation d’une antenne relai impliquant des travaux sur le réseau public d’électricité. Le pétitionnaire s’était engagé à prendre en charge les coûts de ces travaux.

Dans sa décision du 18 décembre 2024, le Conseil d’Etat a précisé que, lorsqu’un pétitionnaire s’est engagé à prendre en charge le coût de travaux d’extension ou de renforcement du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires par un projet d’implantation d’antennes relais et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, l’autorisation de construire l’infrastructure ne peut pas être refusée, sur le fondement de l’article L. 111-11, sauf à ce qu’un motif autre que financier ne le permette.

Partant, il considère que l’autorité compétente ne peut pas, de manière discrétionnaire, s’opposer à une extension de réseau. Elle est tenue de prendre en compte l’engagement du pétitionnaire sur la prise en charge de ces coûts.

Comme l’indique le rapporteur public dans ses conclusions, suivies, dans cette affaire, « Dès lors, si le seul obstacle invoqué par la collectivité est d’ordre financier, l’engagement du pétitionnaire de financer les travaux serait susceptible de faire échec à l’invocation de l’article L. 111-11 pour refuser l’autorisation sollicitée ».

La demande pourrait être seulement si les autres conditions de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme ne sont pas réunies. La personne publique ne peut donc pas refuser le projet uniquement parce qu’elle n’avait pas programmé ou projeté l’extension du réseau public en question. Tel sera le cas en revanche si la construction ne correspond pas aux destinations mentionnées par cet article.

Il importe de relever, et cela n’est pas anodin, que l’engagement du pétitionnaire de financer les travaux n’était pas compris dans la déclaration préalable, mais a été indiqué au sein du recours gracieux formé contre l’arrêté d’opposition. L’arrêt de la Cour administrative d’appel mettait en évidence cette circonstance pour justifier la légalité de l’opposition. Le Conseil d’Etat ne traite pas explicitement ce point dans sa décision mais valide finalement implicitement la démarche.

Le raccordement d’une antenne relai : un équipement public exceptionnel

En outre, le Conseil d’Etat retient dans sa décision que l’extension ou le renforcement du réseau de distribution d’électricité pour l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile est susceptible d’être regardé comme ayant le caractère d’un équipement public exceptionnel.

Cela est justifié par la nature de l’opération qui répond à l’intérêt public s’attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et à sa situation d’éloignement des zones desservies en électricité. L’appréciation du Conseil d’Etat sur ce point est différente de celle de la Cour administrative d’appel. D’autres juridictions avaient pu rendre des appréciations similaires à celle du Conseil d’Etat sur le raccordement d’une antenne relai.

L’opposition à la déclaration préalable est donc jugée illégale. Aucune autre condition que celle financière, non opposable en raison de la prise en charge des coûts par le pétitionnaire, n’a été considérée par le Conseil d’Etat comme étant de nature à fonder la décision d’opposition.

Financement du réseau d’électricité : des questions en suspend

Comme le relève le rapporteur public dans cette affaire, la question du financement par le pétitionnaire de l’extension des réseaux publics d’électricité pourrait se poser différemment à l’avenir. Historiquement à la charge des collectivités, la loi du 10 mars 2024 d’accélération de la production des énergies renouvelables a supprimé le deuxième alinéa de l’article L. 342-11 du code de l’énergie qui prévoyait que « la part de contribution correspondant à l’extension située hors du terrain d’assiette de l’opération reste due par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent pour la perception des participations d’urbanisme »

Toutefois, l’article L. 332-15 du code de l’urbanisme et qui est toujours en vigueur, prévoit que, de manière contradictoire, au-delà de 100 mètres, le coût de l’extension du réseau d’eau ou d’électricité est à la charge de la collectivité.

En tout état de cause, dans l’attente de l’issue législative de la contradiction entre ces dispositions, si la décision du Conseil d’Etat apporte des éléments précieux, des questions juridiques quant à leur application dans le secteur de la construction persistent. Il sera rappelé que ce sujet représente un enjeu financier important pour le développement des projets.

Florian Ferjoux
Avocat – Gossement Avocats