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Energies renouvelables : consultation publique sur le projet de décret relatif à la nouvelle obligation pour les porteurs de projets de réunir un « comité de projet »

Sep 6, 2023 | Environnement

Le Gouvernement a ouvert une consultation publique – du 28 août 2023 au 17 septembre 2023 – sur le projet de décret relatif aux comités de projet. Ce projet apporte des précisions importantes sur le contenu de la nouvelle obligation, pour les porteurs de projets d’énergies renouvelables, de réunir, au moins deux fois, un comité de projet. Une obligation créée par la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, qui entrera en vigueur à compter du 10 septembre 2023. Une nouvelle réforme dont l’objet exact n’est pas précisé en droit positif et qui ne contribue sans doute pas à la simplification du droit. 

L’entrée en vigueur de cette nouvelle obligation procédurale. Ce projet de décret est élaboré pour l’application de l’article L.211-9 du code de l’énergie. Pour mémoire, l’article L211-9 du code de l’énergie a été créé par l’article 16 de la loi « APER » n°2023-175 du 10 mars 2023. Cet article créé une nouvelle procédure à la charge des porteurs de projets de production d’énergie renouvelable : ils doivent réunir un « comité de projet », avant toute demande d’autorisation administrative, si ledit projet n’est pas situé dans une « zone d’accélération ». Pour l’heure, aucune zone d’accélération n’a encore été créée.

Conformément au II de l’article 16 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023, ces dispositions relatives au comité de projet sont applicables aux projets dont la demande d’autorisation est déposée plus de six mois après la promulgation de ladite loi. L’obligation de réunir un comité de projet en amont du dépôt de toute demande d’autorisation administrative requise pour la construction et l’exploitation d’une installation de production d’énergie renouvelable entre donc en vigueur le 10 septembre 2023. Reste que le décret qui organise la réunion de ce comité de projet est encore à l’état de projet et ne sera pas publié avant le 10 septembre 2023 puisque la consultation publique sur ce texte est prévue pour durer jusqu’au 17 septembre 2023.

L’article 2 du projet de décret actuellement en consultation publique pourrait apporter les précisions suivantes : 

« L’article R. 212-4 du code de l’énergie est applicable aux projets dont la première procédure administrative est engagée deux mois après la publication du présent décret.
Pour les projets dont cette première procédure administrative est engagée avant la date intervenant deux mois à compter de la publication du présent décret et dont la demande d’autorisation est déposée après le 10 septembre 2023, le porteur de projet est tenu de réunir le comité de projet dans les trois mois qui suivent la date de publication du présent décret et selon les modalités prévues à l’article R. 212-3. Dans le cas d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent, le porteur de projet présente, le cas échéant, la réponse aux observations formulées par le maire de la commune d’implantation du projet en application de l’article L. 181-28-2 du code de l’Environnement.« 

Il convient de retenir, pour l’heure et sous réserve d’une modification de ce projet de décret, que les projets pour lesquels une demande d’autorisation a été ou doit être déposée après le 10 septembre 2023, doivent respecter rapidement cette obligation de réunion d’un comité de projet. 

Les dérogations à l’obligation de convocation d’un comité de projet. Le projet de décret prévoit deux dérogations, au bénéfice des projets d’hydroélectricité et pour les projets situés Dans les départements ou des instances de concertation existent ». Le contenu exact de cette deuxième dérogation mériterait d’être précisé : 

  • « art. R. 212-6. –Par dérogation aux articles R. 212-3 à R. 212-5, pour les projets d’installation de production d’énergie hydroélectrique soumis au régime de la concession en application de l’article L.511-5, les consultations et concertations mentionnées à l’article R. 521-4 et, le cas échéant, le débat public mentionné à l’article R. 521-5 tiennent lieu de comité de projet.
  • « art. R. 212-7. – Dans les départements ou des instances de concertation existent incluant les participants listés aux 1° à 5° de l’article R. 212-3, ces instances de concertation peuvent tenir lieu de comité de projet, pour les deux réunions devant avoir lieu en amont du dépôt du dossier de demande d’autorisation. »

I. La création des comités de projet

L’obligation de réunir un comité de projet a été inscrite à l’article L.211-9 du code de l’énergie, lequel est ainsi rédigé :

« Sans préjudice de l’article L. 181-28-2 du code de l’environnement, le porteur d’un projet d’énergies renouvelables d’une puissance installée supérieure ou égale à un seuil, dépendant du type d’énergie utilisée, et situé en dehors d’une zone d’accélération définie en application de l’article L. 141-5-3 du présent code organise un comité de projet, à ses frais. Ce comité de projet inclut les différentes parties prenantes concernées par le projet, notamment les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres, ainsi que les représentants des communes limitrophes.

Les modalités d’application du présent article sont précisées par décret en Conseil d’Etat, notamment pour ce qui concerne les seuils de puissance installée mentionnés au premier alinéa.« 

Le projet de décret ici commenté prévoit d’insérer, dans le code de l’énergie, un article R.212-1 précisant, qu’en application de l’article L.211-9 du code de l’énergie, « un comité de projet est organisé, par les porteurs de projet et à leur frais, pour les projets de production d’énergies renouvelables terrestres listés à l’article R. 212-2.« 

II. L’objet du comité de projet

L’article L.211-9 précité du code de l’énergie ne précise pas l’objet exact du comité de projet. La lecture des travaux parlementaires préalables au vote de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 ne permet pas davantage d’identifier les motifs exacts pour lesquels le Parlement a jugé nécessaire de créer cette nouvelle procédure de consultation qui vient compliquer encore la procédure d’autorisation des projets de production d’énergie renouvelable 

Le projet de décret comporte les précisions suivantes qui seront donc inscrites dans le futur article R.212-1 du code de l’énergie : « Il a pour objectif d’ouvrir un espace de dialogue entre les porteurs de projets et les différentes parties prenantes concernées par le projet, notamment les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres, ainsi que les représentants des communes limitrophes, pour échanger sur les projets en cours de définition. »

En l’état des informations dont nous disposons, ce comité de projet pourrait avoir pour objet – non précisé en droit positif – de permettre au porteur de projet d’améliorer son projet pour en accroître l’acceptabilité. Reste que cette nouvelle obligation procédurale ne contribue pas à la simplification du droit des énergies renouvelables et comporte sa part de nouveaux risques juridiques.

III. Les projets concernés par l’obligation de réunir un comité de projet

L’article L.211-9 du code de l’énergie donne peu de précisions quant aux installations concernées par cette nouvelle obligation procédurale. Le projet de décret prévoit d’inscrire la liste suivante à l’article R.212-2 du code de l’énergie
« Sont concernés par la mise en place d’un comité de projet, les projets d’énergie renouvelables suivants, lorsqu’ils sont situés en dehors d’une zone d’accélération définie en application de l’article L. 141-5-3 :
1° les installations terrestres de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent, regroupant un ou plusieurs aérogénérateurs, soumises à autorisation au titre de la rubrique 2980 de la nomenclature des installations classées définie à l’annexe de l’article R. 511-9 du code de l’environnement ;
2° les installations solaires photovoltaïques et thermiques d’une puissance supérieure à 3.5 MWc ;
3° les installations hydrauliques dont la puissance maximale brute définie à l’article L. 511-5 est supérieure à 4,5 MW ;
4° les installations de combustion de biomasse soumises à autorisation au titre de la rubrique 2910 ou de la rubrique 3110 de la nomenclature des installations classées définie à l’annexe de l’article R. 511-9 du code de l’environnement ;
5° les installations de méthanisation soumises à autorisation au titre de la rubrique 2781 ou de la rubrique 3532 de la nomenclature des installations classées définie à l’annexe de l’article R. 511-9 du code de l’environnement ;
6° les installations de géothermie définies au 1er alinéa de l’article L. 112-1 du code minier qui relèvent du régime de l’autorisation prévue par l’article L. 162-3 du même code. »
Il convient de souligner que, pour l’heure, aucune zone d’accélération n’a encore été identifiée. Tous les porteurs de projets doivent donc s’assurer du respect de cette obligation procédurale. Les projets de production d’énergies renouvelables marines sont également concernés : « Art. R. 212-8. –Pour les projets d’installation de production d’énergie renouvelable en mer faisant l’objet d’une procédure de mise en concurrence prévue à l’article L. 311-10, les modalités de mise en place du comité de projet sont précisées dans le cahier des charges de la procédure.« 
IV. La composition du comité de projet
Le comité de projet est composé de trois catégories de personnes :
  • Les membres de droit qui doivent être obligatoirement conviés.
  • Les membres qui figurent sur une liste pré établie et qui peuvent être conviés par les collectivités territoriales membres de droit.
  • Les membres qui peuvent être invités par certains membres de droit.
A noter : le projet de décret ne prévoit pas un nombre maximun de membres et ne précise pas non plus si l’invitation de certaines personnes peut ou non être contestée par d’autres participants.
A. Les membres de droit
Aux termes du futur article R.212-3 du code de l’énergie, le comité de projet est composé des personnes suivantes : 
1° un représentant ou de plusieurs représentants de la ou des commune(s) d’implantation du projet d’énergie renouvelable ;
2° un représentant de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur lequel est implanté le projet d’énergie renouvelable ;
3° lorsque l’installation relève de l’article L. 511-1 du code de l’environnement, d’un représentant des communes dont une partie du territoire est située à une distance, prise à partir du périmètre de l’installation, inférieure au rayon d’affichage fixé dans la nomenclature, annexée à l’article R. 511-9 du code de l’environnement, des installations classées pour la rubrique dont l’installation relève ;
4° lorsque l’installation ne relève pas de l’article L. 511-1 du code de l’environnement, d’un représentant de chaque commune limitrophe de la ou des commune(s) d’installation du projet
5° un représentant pour chaque porteur de projet.

Il convient de souligner que le 5° du futur article R.212-3 du code de l’énergie peut laisser penser qu’un même comité de projet pourrait être organisé pour l’autorisation de plusieurs installations composant un même « projet ». Ce point mériterait cependant d’être précisé.

B. Les membres figurant sur une liste qui peuvent être invités par les collectivités membres 

Le projet de décret prévoit qu’à la demande des collectivités membres du comité de projet et du porteur de projet, peuvent également être invités à participer au comité de projet :
  • Le référent préfectoral à l’instruction des projets d’énergies renouvelables et des projets industriels nécessaires à la transition énergétique nommé en application de l’article L. 181-28-10 du code de l’environnement.
  • Un représentant des gestionnaires de réseaux publics de distribution concernés.
  • Un représentant des gestionnaires de réseaux publics de transport d’énergie concernés.
C. Les membres qui peuvent être invités à la demande de certains membres de droit
Le projet de décret prévoit qu’en fonction des caractéristiques des projets, d’autres parties intéressées peuvent être invitées à participer à ce comité par les membres listés aux 1°, 2° et 5° du présent article.
Ces membres de droit qui peuvent inviter d’autres « parties intéressées » sont donc les suivants : 
1° Un représentant ou de plusieurs représentants de la ou des commune(s) d’implantation du projet d’énergie renouvelable.
2° Un représentant de chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur lequel est implanté le projet d’énergie renouvelable.

5° Un représentant pour chaque porteur de projet.

Il convient de nouveau de souligner que le projet ne précise pas comment ces invitations sont réalisées et acceptées. Le texte n’indique pas ce qui peut se passer si la qualité de « partie intéressée » est contestée par une autre partie.

V. Les réunions du comité de projet
Le projet de décret précise que le comité de projet devra être réuni à « au moins » deux reprises (futur article R.212-4 du code de l’énergie : « Le comité de projet est réuni au moins à deux reprises en amont du dépôt du dossier du projet.« ). Le texte fait en réalité de trois réunions. La troisième étant qualifiée de « dernière » réunion, il semble que le comité de projet puisse se réunir deux ou trois fois : 
  • une première réunion a pour objet une présentation, par le porteur de projet, d’une liste d’éléments caractéristiques de ce dernier
  • une deuxième réunion a pour objet de permettre au porteur de projet de « répondre aux recommandations et points de vigilance formulés par le comité de projet »
  • une troisième et dernière réunion est possible, dans l’année qui suit la mise en exploitation de l’installation. 

Les caractéristiques communes des deux premières réunions. Les deux premières réunions présentent des caractéristiques communes suivantes (futur article R.212-4 du code de l’énergie) :

  • Elles doivent être organisées aux frais du porteur de projet.
  • Elles doivent être convoquées avant tout engagement du porteur de projet dans des procédures administratives.
  • Le porteur de projet adresse les invitations dans un délai ne pouvant être inférieur à deux mois avant la date prévue pour la réunion par courrier recommandé aux collectivités concernées, qui disposent d’un mois pour répondre. »
  • La réunion peut se tenir valablement sans la présence des membres listés au 1° à 4° de l’article R. 212-3 ou en l’absence de réponses de ces derniers, dès lors qu’ils ont été dûment destinataires de l’invitation.

A. La première réunion du comité de projet

Le futur article R.212-4 du code de l’énergie devrait préciser qu’une « première réunion est réalisée avant tout engagement du porteur de projet dans des procédures administratives.

Les éléments présentés par le porteur de projet. Le porteur de projet présente les éléments précisés à l’article R. 211-9. » (Il s’agit plutôt de l’article R.211-5 à notre sens).

Les éléments précisés à l’article R.211-5 sont les suivants :
1° une note synthétique de présentation du projet qui comprend notamment les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que des équipements qui sont créés ou aménagés en vue de sa desserte. Elle présente également ses enjeux socio-économiques, son coût estimatif, la puissance projetée, ou, concernant les installations de production de biométhane, de la production annuelle prévisionnelle et l’identification des impacts significatifs potentiels sur l’environnement, et l’aménagement du territoire ;
2° la ou les localisation(s) envisagée(s), avec un plan parcellaire et des références cadastrales ainsi qu’une justification du choix des sites ;
3° un extrait du zonage des documents d’urbanisme applicables précisant la ou les localisations envisagées du projet ;

4° les options envisagées de raccordement.

Par ailleurs, le futur article R.211-5 dispose : « Le porteur de projet peut en outre présenter à cette occasion tout autre élément qu’il juge pertinent. »

Force est de constater que, même si le comité de projet est réuni en amont de tout engagement d’une procédure d’autorisation administrative, le projet doit être suffisamment avancé pour pouvoir être ainsi présenté de manière détaillée.

Le débouché de la réunion. S’agissant du débouché de cette première réunion, le futur article R.212-4 du code de l’énergie devrait disposer : « Le comité de projet peut émettre des recommandations et points de vigilance concernant le projet. » Le projet de décret demeure discret sur les conditions exactes de rédaction de ces « recommandations et points de vigilance ». Il est donc possible que la réunion du comité de projet aboutisse à un simple compte rendu des débats. 
Une dernière réunion peut être organisée dans l’année qui suit la mise en exploitation de l’installation. Cette réunion se tient dans les conditions similaires aux précédentes afin de présenter l’installation aux membres du comité de projet.

B. La deuxième réunion du comité de projet
Le futur article R.212-4 du code de l’énergie devrait disposer que, si le porteur de projet souhaite poursuivre son projet, il organise une deuxième réunion pour répondre aux recommandations et points de vigilance formulés par le comité de projet.
Ce même article précise : « Dans le cas d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent, le porteur de projet présente, à l’occasion de cette deuxième réunion, le cas échéant, la réponse aux observations formulées par le maire de la commune d’implantation du projet en application de l’article L. 181-28-2 du code de l’environnement.« 

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I

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