Éolien : pas d’urgence à suspendre l’exécution du refus d’une commune de consentir des servitudes sur son domaine privé pour la construction et l’exploitation d’un parc éolien (CE, 9 octobre 2026, n° 510886)

Par une décision n°510886 et 515585 du 9 octobre 2026, le Conseil d’État a statué sur la demande de suspension du refus opposé par le maire d’une commune à la conclusion d’une convention instituant des servitudes sur des chemins de son domaine privé pour les besoins de la construction et de l’exploitation d’un parc éolien. La conclusion de cette convention était recherchée par une société titulaire d’une autorisation environnementale pour ce parc éolien. Le Conseil d’État a annulé, pour erreur de droit dans l’appréciation de l’urgence, l’ordonnance de la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux. Réglant l’affaire en référé, il a admis la compétence de la juridiction administrative, puis rejeté la demande, faute d’urgence. On notera notamment que, dans cette affaire, l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables ne peut pas, à lui seul, démontrer l’urgence à suspendre le refus du maire de la commune d’instituer des servitudes sur le domaine privé de sa commune. Par Arnaud Gossement, avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Résumé

La décision rendue ce 9 octobre par le Conseil d’Etat présente les principaux intérêts suivants.

Sur la compétence du juge administratif pour contrôler la légalité d’une décision de refus de conclure une convention relative à la gestion du domaine privé d’une personne publique : le Conseil d’Etat a ici rappelé que la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec une personne privée une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé.

Sur la condition d’urgence. L’appréciation de l’urgence ne doit pas dépendre du calendrier de la procédure pendante devant le juge judiciaire dans le même dossier. Toutefois, au cas d’espèce, la condition d’urgence n’était en tout état de cause pas remplie pour deux motifs.

• d’une part, la société requérante n’a pas apporté pas d’éléments sur sa situation économique et financière de nature à établir que l’exécution de la décision du maire de la commune serait de nature à l’affecter de manière suffisamment grave et immédiate.
• d’autre part, l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables ne peut pas, à lui seul, démontrer l’urgence à suspendre l’exécution de cette décision.

I. Les faits et la procédure

23 juin 2016 : la société X a conclu avec la commune Y une « promesse de bail et de servitude ». Cette promesse devait notamment permettre à cette société d’utiliser plusieurs chemins privés appartenant à la commune pour les besoins de la construction et de l’exploitation du parc éolien.

18 octobre 2019 : le préfet a délivré à la société X une autorisation environnementale pour la construction d’un parc éolien sur le territoire de trois communes, dont la commune Y.

5 février 2021 : la société X. A adressé à la commune Y. un projet d’acte authentique de constitution de servitudes sur des chemins ruraux.

26 mars 2024 : la commune Y a indiqué qu’elle n’entendait pas signer cette convention de servitude.

29 juillet 2024 : la société a mis la commune en demeure d’autoriser cette signature.

26 novembre 2024 : la société a transmis à la commune un projet de « convention d’autorisation d’utilisation de chemins », resté sans suite.

8 janvier 2025 : la société X. propose à la commune de conclure un accord transactionnel. La commune rejette cette demande par un courrier du 18 janvier 2025 (cf. décision commentée, point 2).

13 mars 2025 : la société X. a engagé devant le tribunal judiciaire une action en désenclavement, fondée sur les articles 682 et suivants du code civil (cf. article 682 du code civil), afin d’« obtenir l’institution de servitudes légales ». Par une ordonnance de ce jour, le président du tribunal l’autorise à assigner à jour fixe la commune Y, une association foncière de remembrement et 51 propriétaires privés, pour une audience prévue le 16 mai 2025.

16 mai 2025 : à l’audience, l’affaire a été renvoyée devant le juge de la mise en état, en raison du décès de trois défendeurs, à une autre audience fixée au 15 octobre 2025. Cette audience est ensuite renvoyée au 21 janvier 2026.

1er septembre 2025 : La société X. a une nouvelle fois demandé, à la commune Y de conclure une convention ayant pour objet l’institution, sur des chemins ruraux et d’exploitation appartenant au domaine privé de la commune, de servitudes nécessaires à la réalisation de son projet.

29 septembre 2025 : le maire de la commune Y. a opposé un nouveau refus à cette demande.

4 décembre 2025 : saisie sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative (cf. article L. 521-1 du code de justice administrative), la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté la demande de la société tendant à la suspension de l’exécution de la décision de refus précitée du 29 septembre 2025 et à ce qu’il soit enjoint à la commune de signer la convention dans un délai de 15 jours, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

10 mars 2026 : la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté le recours en rectification d’erreur matérielle formé contre cette ordonnance.

9 octobre 2026 : le Conseil d’État a statué sur les deux pourvois de la société, enregistrés sous les numéros 510886 (contre l’ordonnance) et 515585 (contre l’arrêt), qu’il joint. Le Conseil d’État s’est prononcé en deux temps. Il a d’abord annulé l’ordonnance de la juge des référés (I). Il règle ensuite l’affaire en référé : il admet la compétence de la juridiction administrative, puis écarte la condition d’urgence (II).

II. La solution retenue

Aux termes de sa décision ici commentée, le juge des référés du Conseil d’Etat a

jugé que le juge administratif est compétent pour contrôler la légalité de la décision par laquelle une personne publique refuse d’engager une relation contractuelle sur la gestion de son domaine privé, avec une personne privée (2.1.).

jugé que le juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit en considérant que

jugé que la conditon d’urgence n’était pas remplie mais pour d’autre motifs (2.2.)

2.1. Sur la compétence du juge administratif

Dans cette affaire, la commune a contesté la compétence de la juridiction administrative. Il convient de rappeler que la question de la compétence juridictionnelle pour juger de la légalité de la décision d’une personne publique relative à la gestion de son domaine privé, a été traitée par le Tribunal des conflits.

En 2010, le Tribunal des conflits a jugé que les actes relatifs aux relations contractuelles de gestion de ce domaine relèvent, en principe, du juge judiciaire : « Considérant que la contestation par une personne privée de l’acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu’il en va de même de la contestation concernant des actes s’inscrivant dans un rapport de voisinage » (cf. TC, 22 novembre 2010, SARL Brasserie du Théâtre c/ Commune de Reims, n° C3764).

En 2012, le Tribunal des conflits a jugé que le refus d’engager une telle relation contractuelle relève, en revanche, de la juridiction administrative : Considérant que la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu’en revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet » (cf. TC, 5 mars 2012, M. A. c/ Centre communal d’action sociale de Caumont, n°C3833).

Au cas d’espèce, pour écarter l’exception d’incompétence soulevée par la commune Y, le Conseil d’État a jugé que la décision par laquelle la commune a refuser d’engager une relation contractuelle avec le juge administratif relève bien de la compétence du juge administratif : « En premier lieu, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressée de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec elle une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé. Dès lors, la demande de la société [X] tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 29 septembre 2025 par laquelle le maire de [Y] a refusé de conclure avec elle une convention portant sur l’institution de servitudes sur des chemins ruraux et des chemins d’exploitation relevant de son domaine privé ressortit à la compétence de la juridiction administrative. L’exception d’incompétence opposée par la commune de [Y] ne peut, par suite, qu’être écartée. »

2.2. Sur l’absence d’urgence à suspendre

Aux termes de sa décision ici commentée, le Conseil d’Etat a jugé :

• que l’appréciation de la condition d’urgence par la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux témoigne d’une erreur de droit ;
• qu’au cas d’espèce, il ne résulte pas de l’instruction qu’il y aurait urgence à suspendre l’exécution de la décision par laquelle la commune a refusé d’engager une relation contractuelle avec la société Y.

Rappel : les conditions de la suspension, par le juge administratif des référés, de l’exécution d’une décision administrative. Par application de l’article L.521-1 du code de justice administrative, le juge administratif – ici le Conseil d’Etat – peut suspendre l’exécution d’une décision administrative qui a préalablement fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation. Pour être accueillie, une demande de suspension en référé présentée devant le juge administratif doit répondre aux deux conditions de fond suivantes :

• condition d’urgence : la demande de suspension doit présenter un caractère d’urgence (« lorsque l’urgence le justifie »)
• condition relative à la légalité de la décision litigieuse : la demande de suspension doit comporter un moyen (argument juridique) propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

L’article L.521-1 du code de justice administrative dispose en effet : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. »

Il est important de souligner :

• que la décision (ordonnance de référé) rendue par le juge administratif des référés sur la demande de suspension présente un caractère provisoire puisqu’elle ne produira d’effets que jusqu’à ce qu’il soit statué sur la demande d’annulation par le juge du fond ;
• que cette ordonnance peut être réformée à tout moment par le Conseil d’Etat ;
• que cette décision n’est pas une « décision de forme » qui n’aurait porté que sur la légalité externe de la décision litigieuse (vice de forme, vice de procédure..) mais celle d’un juge des référés qui ne peut pas « préjudicier au principal ». Ce qui signifie – de manière simplifiée et résumée – que la décision du juge des référés ne peut pas avoir pour effet d’empêcher le juge du fond de statuer dans un sens comme dans un autre.
• que cette décision prise par le juge des référés sur la demande de suspension sera suivie d’une procédure d’instruction de la demande d’annulation au cours de laquelle les parties pourront échanger (produire) de nouvelles pièces (productions) et arguments (moyens). Ces nouvelles productions pourront avoir pour effet de modifier ou non l’analyse de la formation de jugement au fond.

2.2.1 L’urgence à suspendre ne dépend pas du calendrier de la procédure pendante devant le juge judiciaire

Pour le Conseil d’Etat, la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré que la condition d’urgence n’était pas remplie dans le présent dossier au motif que le juge judiciaire allait se prononcer prochainement sur l’institution de servitudes légales sur le domaine de plusieurs personnes et notamment de la commune de Y : « La juge des référés de la cour administrative d’appel a déduit de ces éléments que le juge judiciaire allait statuer à brève échéance sur le litige dont l’avait saisi la société [X] et considéré que la condition d’urgence n’était, pour ce motif, pas remplie. »

Or, pour le Conseil d’Etat, cette appréciation témoigne d’une erreur de droit:

« En statuant ainsi, alors d’une part que la seule circonstance que le juge judiciaire fût appelé à se prononcer prochainement sur ces questions ne permettait pas, par elle-même, de regarder la condition d’atteinte suffisamment grave et immédiate à la situation de la société requérante comme n’étant pas remplie, et qu’en outre, le renvoi de l’affaire devant le juge de la mise en l’état avait eu pour effet de mettre un terme à la procédure à jour fixe initialement suivie devant le tribunal judiciaire de Saintes, la juge des référés de la cour a commis une erreur de droit. »

Ainsi, cette erreur de droit procède de deux motifs.

• En premier lieu, l’urgence à suspendre ne dépend pas du calendrier de décision du juge judiciaire.
• En second lieu et en outre, la procédure devant le juge judiciaire n’est plus une procédure d’urgence : « le renvoi de l’affaire devant le juge de la mise en l’état avait eu pour effet de mettre un terme à la procédure à jour fixe initialement suivie devant le tribunal judiciaire de Saintes »

Il serait imprudent d’en déduire de cette seule décision que, de manière générale, l’urgence à suspendre l’exécution d’une décision administrative ne peut jamais être jamais appréciée au regard du calendrier d’une procédure pendante devant le juge judiciaire dans le même dossier.

Après cette annulation, le Conseil d’État a décidé de statuer lui-même sur la demande de suspension, sur le fondement de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

2.2. L’absence d’urgence à suspendre le refus de la commune

Le Conseil d’Etat est parvenu à la même conclusion que la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux mais au terme d’un raisonnement différent. Au cas d’espèce, l’urgence à suspendre la décision litigieuse n’est pas démontrée pour les deux motifs suivants :

d’une part, faute d’éléments sur sa situation économique et financière

L’absence d’éléments sur la situation économique et financière de la société. La société invoquait d’abord un préjudice financier. La décision écarte cet argument, faute d’éléments sur sa situation économique et financière : « Si la requérante fait valoir que le refus de la commune de [Y] de lui consentir des servitudes sur son domaine privé lui cause un important préjudice financier en retardant la mise en œuvre de son projet de parc éolien alors qu’elle a déjà engagé des dépenses importantes, elle n’apporte pas d’éléments sur sa situation économique et financière de nature à établir que l’exécution de la décision du maire de [Y] du 29 septembre 2025 serait de nature à l’affecter de manière suffisamment grave et immédiate. »

L’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables. Pour démontrer l’urgence à suspendre, la société X. a invoqué l’atteinte à l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables.

La décision écarte cet argument et relève que d’autres servitudes restent nécessaires à la réalisation du parc : « Si elle soutient également que la décision de la commune porterait atteinte à l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables, cette seule circonstance ne saurait suffire à caractériser une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative alors, par ailleurs, qu’il résulte de l’instruction que la réalisation du parc éolien nécessite également l’obtention de servitudes auprès de l’association foncière de remembrement […] et de propriétaires riverains aux terrains d’assiette du projet. Par suite, il ne résulte pas de l’instruction que serait caractérisée une situation d’urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision attaquée soit suspendue. » (nous soulignons)

Il s’agit sans doute du point de la décision rendue qui sera le plus commenté. Il est important de souligner que l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables ne peut pas, seul, démontrer l’urgence à suspendre. Il doit en être tenu compte parmi d’autres circonstances. Au cas présent, la maîtrise foncière du site ne dépend pas que de l’accord de la commune. Elle dépend aussi de l’accord d’une autre personne, une association foncière de remembrement. Aussi, à supposer même que le juge des référés suspende le refus de la commune : la maîtrise de l’entier foncier ne sera pas encore acquise. Le raisonnement est toutefois susceptible d’être critiqué car la suspension du refus de la commune aurait évidemment permis de faire progresser la maîtrise foncière de l’exploitant.

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