Pollution de l’air et covid-19 : rejet de la demande de réglementation des épandages agricoles (Conseil d’Etat)

Résumé

Par une ordonnance n°440005 en date du 20 avril 2020, le juge des référés du Conseil d’Etat a

• refusé de constater que l’Etat ferait preuve d’une carence dans la réglementation des activités agricoles polluantes susceptibles ;
• refusé de modifier les conditions d’application
• en conséquence : rejeté la requête en toutes ses demandes

Rappel des faits et de la procédure

L’association requérante a introduit une requête en référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) pour demander au juge des référés du Conseil d’Etat

• d’une part, de constater la carence de l’Etat à réduire les épandages agricoles et les autres activités agricoles polluante et,
• d’autre part, d’enjoindre au Premier ministre, au ministre des solidarités et de la santé et, le cas échéant, au ministre de l’agriculture et de l’alimentation de modifier les conditions d’application de l’arrêté du 7 avril 2016 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d’épisodes de pollution de l’air ambiant pour rendre obligatoire et d’application immédiate jusqu’à la cessation de l’état d’urgence sanitaire, les recommandations et dispositions réglementaires fixées dans son annexe.

Par une ordonnance n°440005 en date du 20 avril 2020, le juge des référés du Conseil d’Etat a rejeté la requête en toutes ses demandes.

Sur la demande de modification des conditions d’application de l’arrêté du 7 avril 2016

La demande principale de l’association requérante tenait à la modification des conditions d’application de l’arrêté du 7 avril 2016 relatif au déclenchement des procédures préfectorales en cas d’épisodes de pollution de l’air ambiant.

Cette demande de modification était justifiée par le constat selon lequel la pollution de l’air par les particules PM10 et PM2,5 constitue « un facteur aggravant de la propagation du covid 19 ». Pour la requérante « cela devrait conduire l’Etat à prendre des mesures visant à réduire la pollution par les particules PM10 et PM2,5 issue de l’activité agricole pendant la période d’état d’urgence sanitaire au-delà du dispositif prévu par l’arrêté du 7 avril 2016 qui limite ces mesures aux épisodes de dépassement des seuils, conformément aux principes de précaution et de prévention« 

Le juge des référés du Conseil d’Etat va cependant,

• refuser de constater la carence de l’Etat a réduire les activités agricoles polluantes susceptibles de contribuer à la propagation du virus ;
• refuser, en conséquence, d’enjoindre l’Etat de modifier les conditions d’application de l’arrêté du 7 avril 2016

Dans le détail, le raisonnement du juge des référés est le suivant :

1. Les études scientifiques produites ne démontrent pas l’insuffisance du dispositif réglementaire français (point 10 de l’ordonnance)

2. Ce dispositif impose à l’administration une « vigilance particulière » (point 11).

3. L’abstention de l’Etat à prendre, sur le fondement de l’arrêté du 7 avril 2016, des mesures de réduction des activités agricoles susceptibles d’émettre des particules PM10 et PM2,5 ne constitue pas une atteinte grave et manifestement illégale aux droits au respect à la vie et à la protection de la santé (point 12)

La conclusion de l’ordonnance est formulée en ces termes au point 12 :

« 12. Il résulte de tout ce qui précède que, sous réserve que l’Etat assure strictement les obligations, y compris préventives, rappelées au point 11, il n’apparaît pas que son abstention à prendre, hors des hypothèses prévues par l’arrêté du 7 avril 2016, des mesures de réduction des activités agricoles susceptibles d’émettre des particules PM10 et PM2,5 constitue, en l’état de l’instruction et des éléments produits par l’association requérante, une atteinte grave et manifestement illégale aux droits au respect à la vie et à la protection de la santé. Par suite, la requête de l’association RESPIRE doit être rejetée.« 

Certains commentaires de cette ordonnance ont pu interpréter le point 11 de cette ordonnance comme comportant une demande que le juge des référés aurait adressé à l’Etat.

Il convient de rappeler qu’une décision de justice est composée de motifs (raisonnement) et d’un dispositif qui comporte la décision elle-même. Le dispositif de la présente ordonnance ne comporte qu’une décision de rejet de la requête et aucune demande ni injonction n’est adressée à l’Etat. Au cas présent, le point 11 « rappelle » (et non demande) que l’Etat a une obligation de vigilance particulière en période d’urgence sanitaire pour prévenir et réduire les effets de l’épidémie.

La présente ordonnance, qui ne porte pas sur la légalité d’un acte administratif ne comporte pas davantage une réserve d’interprétation comme le Conseil constitutionnel peut en rédiger dans ses propres décisions. Au demeurant, la requérante ne critiquait pas la légalité de l’arrêté du 7 avril 2016 mais demandait une modification de son application par l’administration.

Sur l’office du juge du référé-liberté

Si la solution retenue par le juge des référés du Conseil d’Etat n’est pas surprenante, cette ordonnance est intéressante pour l’étude du rôle du juge du référé-liberté, très sollicité en cette période d’urgence sanitaire.

• d’une part, il est en effet assez rare que le juge des référés soit saisi d’une demande de modification du droit et/ou de l’application du droit, ici l’arrêté du 7 avril 2016 ;
• d’autre part, il faut souligner la phrase suivante, au point 2 de l’ordonnance : « Le caractère manifestement illégal de l’atteinte doit s’apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l’autorité administrative compétente et des mesures qu’elle a déjà prises.« 

Ce rappel prend un sens particulier en cette période d’urgence sanitaire. Elle a manifestement pu surprendre certains auteurs de recours ou de commentaires qui exigent parfois que le Conseil d’Etat enjoigne l’Etat de prendre des mesures que, matériellement, il ne peut pas prendre.

Pourtant, cette précision n’est pas nouvelle dans les ordonnances du Conseil d’Etat. Par exemple : cette ordonnance du 11 janvier 2019. Cette précision n’est pas intervenue avec le début de l’actuelle période d’urgence sanitaire. 

Arnaud Gossement

Avocat associé 

Cabinet Gossement Avocats