Solaire / Dérogation espèces protégées : la présomption irréfragable de la raison impérative d’intérêt public majeur ne dispense pas de la preuve de l’absence de solution alternative satisfaisante (Tribunal administratif d’Orléans)

Par un jugement n°2402086 du 13 février 2025, le tribunal administratif d’Orléans a annulé l’arrêté par lequel un préfet a délivré, au porteur d’un projet de centrale solaire, une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Ce jugement démontre que, si la condition relative à une raison impérative d’intérêt public majeur est parfois plus facile à démontrer – en raison d’un régime de présomption irréfragable dont peuvent bénéficier certains projets – il en va différemment de la condition relative à l’absence de solution alternative satisfaisante. Commentaire.

I. Rappel des faits et de la procédure

19 juillet 2023 : la société X a déposé une demande d’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées, au titre de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, pour la réalisation d’une centrale photovoltaïque au sol.

8 mars 2024 : arrêté par lequel le préfet de Y a délivré à la société X une dérogation à l’interdiction de
capture ou de perturbation intentionnelle de cinq espèces animales et végétales protégées.

8 mai 2024 : requête par laquelle association Z a demandé au tribunal administratif d’Orléans d’annuler l’arrêté préfectoral du 8 mars 2024

13 février 2025 : jugement par lequel le tribunal administratif d’Orléans a annulé l’arrêté préfectoral du 8 mars 2024

II. Sur la solution retenue par le tribunal administratif d’Orléans

Au cas d’espèce, le projet de centrale solaire :

• est réputé répondre à une raison impérative d’intérêt public majeure au bénéfice d’une présomption irréfragable ;
• ne peut cependant pas bénéficier d’une dérogation espèces protégées, la condition relative à la preuve de l’absence de solutions alternatives satisfaisantes n’étant pas remplie.

Il convient tout d’abord de rappeler brièvement les conditions générales de délivrance d’une dérogation espèces protégées.

A. Rappel : la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées

L’interdiction de perturbation de l’état de conservation des espèces protégées est de principe. La délivrance d’une autorisation de déroger à cette interdiction de principe est soumise à plusieurs conditions.

Le principe d’interdiction de perturbation d’espèces protégées. Pour mémoire, le principe d’interdiction de destruction du patrimoine naturel protégé est inscrit à l’article L.411-1 du code de l’environnement. Aux termes de ces dispositions, les destinataires de ce principe d’interdiction de destruction sont : les sites d’intérêt géologique ; les habitats naturels ; les espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ; leurs habitats. Il importe de souligner que le terme « destruction » doit être compris, dans une acception large, comme comprenant aussi, « altération » ou « dégradation ».

Les conditions de dérogation à l’interdiction de principe. En droit interne, la possibilité de déroger à ce principe d’interdiction de destruction d’espèces protégées est prévue au 4° de l’article L.411-2 du code de l’environnement. Aux termes de ces dispositions, les conditions de fond suivantes doivent être réunies pour qu’une dérogation – si elle a été demandée – puisse être délivrée par l’administration :

• l’absence de « solution alternative satisfaisante » ;
• l’absence de nuisance pour le « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle » ;
  
• la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs énumérés au nombre desquels figure « c) (…) l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou (pour) d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et (pour) des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ».

La création d’un régime de présomption de la « raison impérative d’intérêt public majeur ». En 2023, le législateur est intervenu pour tenter de simplifier la preuve de l’une des trois conditions à satisfaire pour obtenir une dérogation espèces protégées  : celle selon laquelle le projet concerné répond à une « raison impérative d’intérêt public majeur. Le nouvel article L.411-2-1 du code de l’environnement dispose que certains projets sont, par avance, présumés répondre à cette « raison impérative d’intérêt public majeur ». Il s’agit :

• des projets d’installations de production d’énergies renouvelables
• des projets de stockage d’énergie dans le système électrique satisfaisant aux conditions prévues à l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie.
• des projets d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale

Ainsi, les projets de production d’énergie renouvelable sont au nombre de ceux qui peuvent bénéficier de cette présomption (cf. article L211-2-1 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue de l’article 19 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 d’accélération de la production d’énergies renouvelables).

Le Gouvernement a publié, au journal officiel du 30 décembre 2023, le décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023 pris pour l’application, sur le territoire métropolitain continental, de l’article L.211-2-1 du code de l’énergie et de l’article 12 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 (cf. notre commentaire). Ce décret précise les conditions qu’un projet de production d’énergie renouvelable doit remplir pour être réputé répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur

Pour chaque catégorie de projets de production d’énergie renouvelable, le décret prévoit deux critères à remplir pour bénéficier de la présomption relative à la première des trois conditions à réunir pour obtenir une dérogation espèces protégées :

a) le projet considéré doit dépasser un seuil plancher de puissance installée prévisionnelle.

b) l’objectif plafond de développement de cette source d’énergie, tel que défini par le décret de programmation pluriannuelle de l’énergie ne doit pas avoir été dépassé.

Les seuils planchers pour chaque type de source d’énergie renouvelable (sur le territoire métropolitain continental) sont les suivants :

• production d’énergie solaire photovoltaïque : la puissance prévisionnelle de l’installation est supérieure ou égale à 2,5 MWc.
  
• production d’énergie solaire thermique : la puissance prévisionnelle de l’installation est supérieure ou égale à 2,5 MW.
• production d’énergie éolienne terrestre : la puissance prévisionnelle de l’installation est supérieure ou égale à 9 MW.
  
• production de biogaz issu de méthanisation : la production annuelle prévisionnelle de l’installation est supérieure ou égale à 12 GWh PCS/an.
• production hydroélectrique : la puissance prévisionnelle de l’installation est supérieure à 1 (et non 3 MW)

Par une décision du 20 décembre 2024, le Conseil d’Etat a jugé qu’une fois remplis les critères définis par le décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023 , la présomption instituée à l’article L.211-2-1 du code de l’énergie revêt un caractère irréfragable :

« 13. La présomption instituée, quant à la reconnaissance d’une telle raison impérative d’intérêt public majeur, par les dispositions de l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie, mises en œuvre par le décret attaqué, présente, pour cette reconnaissance, un caractère irréfragable pour les projets d’installations auxquels elle s’applique qui satisfont aux critères édictés. Elle ne dispense toutefois pas ces projets du respect des autres conditions prévues pour la délivrance de la dérogation par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, l’autorité administrative compétente devant s’assurer, sous le contrôle du juge, qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. » (nous soulignons)

1. Sur la condition relative à la raison impérative d’intérêt public majeur  : la présomption est irréfragable

Le jugement ici commenté du tribunal administratif d’Orléans confirme qu’un projet de production d’électricité solaire photovoltaïque est réputé répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur s’il satisfait à plusieurs critères, désormais énoncé à l’article R. 211-1 du code de l’énergie, à savoir :

• La puissance prévisionnelle totale de l’installation est supérieure ou égale à 2,5 mégawatts crête ;
• La puissance totale du parc de production photovoltaïque raccordé à ce territoire, à la date de la demande de dérogation aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1 du code de l’environnement, est inférieure à l’objectif maximal de puissance du parc de production photovoltaïque sur ce territoire, défini par le décret relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie ».

Le jugement confirme qu’un projet répondant à ces critères est réputé répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur. Comme l’a jugé le Conseil d’Etat par sa décision précitée du 20 décembre 2024, cette présomption est irréfragable. Ce qui signifie qu’elle ne peut pas être combattue :

« 6. La présomption instituée, quant à la reconnaissance d’une telle raison impérative d’intérêt public majeur, par les dispositions de l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie, mises en œuvre par l’arrêté attaqué, présente, pour cette reconnaissance, un caractère irréfragable pour les projets d’installations auxquels elle s’applique qui satisfont aux critères édictés.

Reste cependant à démontrer que les autres conditions de délivrance de la dérogation espèces protégées sont bien remplies :

Elle ne dispense toutefois pas ces projets du respect des autres conditions prévues pour la délivrance de la dérogation par l’article L. 411-2 du code de l’environnement, l’autorité administrative compétente devant s’assurer, sous le contrôle du juge, qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.« 

Au cas d’espèce, le projet répond aux critères d’appréciation de la condition relative à la raison impérative d’intérêt public majeur. Ces critères étant remplis, le demandeur peut donc bénéficier du régime de présomption irréfragable.

Le jugement fait tout d’abord état de l’objectif de développement national de la production d’énergie solaire :

« 7. D’autre part, l’article 3 du décret du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) pour la période 2021-2028 fixe un objectif de développement de la la production d’énergie radiative du soleil à 20,1 GW en 2023 et de 33,2 GW à 44 GW en 2028. »

Le jugement précise ensuite que le projet en cause répond à chacun des deux critères précités : sa puissance prévisionnelle est supérieure à la valeur minimale de 2,5 MWc et il contribuera à la réalisation de l’objectif de développement défini dans la programmation pluriannuelle de l’énergie :

« 8. En l’espèce, d’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet d’installation photovoltaïque en litige disposera d’une puissance prévisionnelle de 18 MWc, soit une puissance supérieure à la valeur minimale de 2,5 MWc prévue par les dispositions précitées. Par suite, l’association requérante, qui ne peut utilement prétendre que l’unité de mesure préconisée par le Schéma régional d’aménagement et de développement durable des territoires (SRADDET) n’aurait pas été respectée par le projet, n’est pas fondée à soutenir qu’il ne ressort pas des termes
de la demande que la puissance de l’installation photovoltaïque lui permet de bénéficier de la présomption législative d’intérêt public majeur. D’autre part, la société X fait valoir, sans être contestée, que la puissance totale du parc de production photovoltaïque raccordé au territoire national métropolitain, à la date de la demande de dérogation, atteignait 20,0 GW, soit une valeur inférieure à l’objectif fixé par la PPE pour 2023 et a fortiori, à l’objectif 2028. »

En conséquence, la société qui demande l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées bénéficie d’une présomption irréfragable qui ne peut pas être combattue par l’association requérante :

« 9. Il résulte de ce qui précède que la société X établit que les conditions prévues à l’article R. 211-1 du code de l’énergie sont remplies. Dès lors, le projet est réputé répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur conformément à l’article L. 211-2-1 du même code. Cette présomption étant irréfragable, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir de la faible contribution du projet pour l’atteinte des objectifs de production d’énergies renouvelables fixés au niveau régional ou national« .

1. Sur la condition relative à l’absence d’autre solution satisfaisante

Le jugement rendu ce 13 février 2025 par le tribunal administratif d’Orléans est particulièrement intéressant en ce qu’il comporte des indications méthodologiques sur la manière de renseigner cette condition tirée de l’absence de solutions alternatives satisfaisantes :

• le demandeur de la dérogation ne peut pas se borner à la seule affirmation selon laquelle il n’existe pas d’autre solution satisfaisante ;
• le juge doit s’assurer qu’il n’existe pas une solution alternative permettant d’atteindre les objectifs invoqués à l’appui de la demande de dérogation en cause, tout en portant de moindres atteintes aux espèces protégées.

En premier lieu, le jugement précise que le rédacteur de la demande de dérogation ne peut pas se borner à la seule affirmation selon laquelle il n’existe pas d’autre solution satisfaisante :

« 10. Il résulte de l’article L. 411-2 du code de l’environnement qu’une « dérogation espèces protégées » ne peut être octroyée qu’en l’absence d’une solution alternative permettant d’atteindre l’objectif poursuivi par le projet de manière satisfaisante. En vertu de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne, et notamment des arrêts C-674/17 du 10 octobre 2019 (points 49 et 50) et C-900/19 du 17 mars 2021 (point 32), il incombe à l’autorité administrative ou au pétitionnaire de la dérogation, de fournir une motivation précise et adéquate relative à l’absence d’une autre solution satisfaisante permettant d’atteindre les objectifs invoqués à l’appui de la dérogation en cause. Cette exigence n’est pas remplie lorsqu’elle contient la seule indication selon laquelle il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, sans que cette indication soit étayée par une motivation circonstanciée, fondée sur les meilleures connaissances scientifiques pertinentes et exposant les motifs ayant conduit l’autorité compétente à la conclusion que l’ensemble des conditions susceptibles de permettre une dérogation, parmi lesquelles celle relative à l’inexistence d’une autre solution satisfaisante, étaient réunies. » (nous soulignons)

En deuxième lieu, le juge doit s’assurer qu’il n’existe pas une solution alternative permettant d’atteindre les objectifs invoqués à l’appui de la demande de dérogation en cause, tout en portant de moindres atteintes aux espèces protégées :

« 11. Pour apprécier l’existence d’autres solutions satisfaisantes au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, il appartient au juge administratif d’examiner les alternatives possibles, notamment celles envisagées par le pétitionnaire, et les motifs pour lesquels elles ont été écartées, en tenant compte, d’une part, des contraintes objectives de toute nature dont il est fait état qui rendraient impossible ou excessivement difficile la réalisation du projet au regard des objectifs qu’il poursuit et, d’autre part, des effets induits par le projet sur les espèces protégées des différents sites, compte tenu des mesures d’évitement, de réduction et de compensation possibles. Dans le cadre de ce contrôle, il lui revient notamment d’apprécier le caractère suffisant des justifications apportées par l’autorité administrative et le pétitionnaire, sur lesquels pèse la charge de la preuve de l’absence d’autre solution satisfaisante. Lorsqu’à l’issue d’un tel examen, il apparaît qu’une solution alternative permet d’atteindre les objectifs invoqués à l’appui de la demande de dérogation en cause, tout en portant de moindres atteintes aux espèces protégées, la condition tenant à l’inexistence d’autre solution satisfaisante est considérée comme n’étant pas remplie. » (nous soulignons)

Au cas d’espèce, au terme d’une analyse très détaillée des contraintes et enjeux des sites alternatifs envisagés par le porteur du projet, le jugement commenté précise que le demandeur de la dérogation n’a pas suffisamment justifié que les sites alternatifs envisagés ne constitueraient pas des solutions alternatives satisfaisantes :

« Il s’ensuit qu’en l’état des pièces du dossier, il n’est pas justifié que les sites de X et X pris isolément ou, le cas échéant, cumulativement dans l’hypothèse d’un fractionnement du projet ne constitueraient pas des solutions alternatives satisfaisantes moins dommageables pour la faune et la flore protégées, pour répondre à la raison impérative d’intérêt public majeur de production d’énergie renouvelable poursuivi par le pétitionnaire au regard tant des besoins qu’il a initialement exprimés que de la surface du parc effectivement projeté, par rapport au site retenu à X« .

En conséquence, l’arrêté du 8 mars 2024 par lequel le préfet de Y a délivré à la société X une dérogation à l’interdiction de capture ou de perturbation intentionnelle de cinq espèces animales et végétales protégées est annulé.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne