éolien : rejet du recours en annulation de l’instruction aux préfets du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens (Conseil d’Etat, 29 novembre 2022, n°453340)

Par une décision du 29 novembre 2022 le Conseil d’Etat a rejeté le recours en annulation de l’instruction du 26 mai 2021 par laquelle la ministre de la transition écologique a demandé aux préfets d’accélérer l’autorisation des projets éoliens. Par cette décision, le Conseil d’Etat a rappelé les conditions de recevabilité auxquelles doit satisfaire un recours en annulation des documents administratifs de portée générale. Une décision qui permet aussi de rappeler que l’objet et la valeur juridique sont trop souvent exagérés par le Gouvernement lui-même.

Résumé

Le Gouvernement publie régulièrement des circulaires ou instructions à l’attention des préfets pour leur demander d’accélérer l’instruction des demandes d’autorisation d’exploiter des installations de production d’énergies renouvelables en générale, de parcs éoliens en particulier.

La ministre de la transition écologique a notamment publié une instruction du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens. Cette instruction a fait l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’Etat

Par une décision du 26 novembre 2022, le Conseil d’Etat a rejeté ce recours comme étant irrecevable. Il a rappelé à quelles conditions, des documents de portée générale tels des instructions ou des circulaires peuvent faire l’objet d’un recours en annulation.

Aux termes de cette décision, le Conseil d’Etat an effet souligné que l’instruction attaquée a un objet et une valeur juridique très limités. Elle « se borne à prescrire aux préfets de région différentes tâches en lien avec l’action administrative en matière d’énergie éolienne terrestre, et n’est pas de nature à avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les préfets de région chargés de la mettre en œuvre. »

Cette décision rappelle que, malgré les déclarations politiques enthousiastes qui accompagnent généralement la publication de ce type de circulaires ou instructions, leur objet et leur valeur juridique – sinon leur intérêt – demeurent particulièrement réduits.

Sur le recours aux circulaires et instructions aux préfets pour accélérer la production d’énergies renouvelables

Pour mémoire, depuis 2009, le Gouvernement publie régulièrement des circulaires ou instructions à l’attention des préfets pour leur demander d’accélérer l’instruction des demandes d’autorisation d’exploiter des parcs éoliens.
Ainsi, la circulaire du 26 février 2009 relative à la planification du développement de l’énergie éolienne terrestre, dite « circulaire Borloo », prévoyait déjà que l’Etat doit identifier, à l’échelle régionale, les zones dans lesquelles les parcs éoliens doivent être préférentiellement construits.
Récemment, le Gouvernement a publié une instruction du 16 septembre 2022 relative à l’organisation de la répartition et du délestage de la consommation de gaz naturel et de l’électricité dans la perspective du passage de l’hiver 2022-2023 et à l’accélération du développement des projets d’énergie renouvelable.

Sur le contenu de l’instruction aux préfets du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens
Entre temps, la ministre de la transition écologique a publié une instruction du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens. Cette instruction peut être consultée le site circulaires.gouv.fr. Ce texte ne modifie pas immédiatement l’état du droit mais annonce de possibles modifications à venir de celui-ci.
Plus précisément cette instruction a pour objet de développer la filière éolienne afin d’atteindre les objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). Elle comporte les éléments suivants :

• Une cartographie non contraignante des zones favorables au développement éolien ;
• Une charte nationale de bonnes pratiques susceptible d’être déclinée au niveau local ;
• Une systématisation des pôles éoliens régionaux et départementaux ;
• Le renforcement des informations relatives aux éléments à fournir dans l’étude d’impact ;
• Le renforcement de l’appropriation des projets éoliens dits « citoyens » ;
• La création d’un portail en ligne permettant le suivi national des projets éolien.

Cette instruction encourage le développement de la filière éolienne et ne comporte pas de disposition modifiant l’état du droit.Elle a toutefois fait l’objet d’un recours en annulation, rejeté par le Conseil d’Etat, aux termes d’une décision du 29 novembre 2022.

Sur le rejet par le Conseil d’Etat du recours en annulation de l’instruction du 26 mai 2021

Cette décision du 29 novembre 2022 rappelle tout d’abord le contenu de l’instruction dont l’annulation est ainsi demandée.
« 1. Par une instruction du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens, la ministre de la transition écologique, après avoir indiqué que l’importance du développement de l’énergie éolienne terrestre est une priorité pour le gouvernement, invite les préfets de région à réaliser une cartographie non contraignante des zones favorables au développement de l’éolien, selon les éléments précisés en annexe, les informe de la prochaine mise en place d’une charte nationale de bonnes pratiques concertée avec la filière, en les invitant à informer les collectivités de l’existence de cette charte et de la possibilité de la décliner localement, les invite à encourager les projets d’installation à gouvernance locale et citoyenne, les invite à mettre en place un pôle éolien départemental ou régional afin de favoriser l’accompagnement des projets par les services de l’Etat dès leur phase amont et d’identifier les freins et bonnes pratiques sur chaque territoire, et leur demande d’adresser chaque année aux directions d’administration centrale compétentes un compte rendu du volume d’autorisations en cours d’instruction, délivrées, rejetées et refusées, par département et par région. Elle invite également les préfets de région à rappeler aux élus et acteurs économiques que l’accélération du déploiement des énergies renouvelables est une priorité du gouvernement. L’instruction rappelle enfin l’importance qui s’attache à l’appropriation locale des projets.« 

Le rappel de principe de la valeur juridique des documents de portée générale. La décision ici commentée comporte le rappel de principe de valeur juridique des documents de portée générale tels que les circulaires ou instructions :

« 2. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. »

Ainsi, un document administratif de portée générale, telle une instruction, peut faire l’objet d’un recours en annulation « lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre.« 

La valeur juridique de l’instruction du 26 mai 2021. Au cas présent, l’instruction aux préfets du 26 mai 2021 a un objet très limité. Aux termes de sa décision du 29 novembre 2021, le Conseil d’Etat souligne que ce texte « se borne » à prescrire des tâches aux seuls préfets. L’instruction « n’est pas de nature à avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes« 

« 3. L’instruction attaquée se borne à prescrire aux préfets de région différentes tâches en lien avec l’action administrative en matière d’énergie éolienne terrestre, et n’est pas de nature à avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les préfets de région chargés de la mettre en œuvre. Par suite, cette instruction ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.« 

Cette instruction, dont la portée intéresse uniquement l’organisation interne du travail au sein de l’administration ne peut pas faire l’objet d’une demande d’annulation. Le recours en annulation dirigé contre elle est irrecevable :

« 4. Il s’ensuit que les associations requérantes ne sont pas recevables à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’instruction litigieuse. Par suite, leur requête doit être rejetée, y compris leurs conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.« 

Cette décision du Conseil d’Etat rappelle, certes qu’il est inutile de former un recours contre des documents de portée si générale qu’ils ne produisent aucun effet de droit pour des tiers extérieurs à l’administration mais, aussi, que la valeur juridique ou politique de ces documents ne doit pas être exagérée.

Arnaud Gossement

Avocat, professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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Note du 2 juin 2021 – Eolien : Instruction du Gouvernement du 26 mai 2021 relative à la planification territoriale et l’instruction des projets éoliens

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