Zéro artificialisation nette des sols (ZAN) : pendant que le législateur recule, le juge administratif avance dans la lutte contre l’artificialisation des sols et accroît l’importance de la procédure du « sursis à statuer ZAN » (TA Rennes, 2 avril 2026, n°2405783)

Alors que le législateur pourrait prochainement affaiblir la mise en œuvre de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols (cf. notre commentaire de la loi de simplification de la vie économique), le juge administratif vient de donner, à l’inverse, une importance inédite à l’un des instruments de prévention de cette artificialisation des sols qui constitue, un risque écologique majeur. Par un jugement n°2405783 rendu le 2 avril 2026, le tribunal administratif de Rennes a en effet accru l’importance de la procédure dite « sursis à statuer ZAN » qui a précisément pour objet d’assurer la mise en œuvre de l’objectif « zéro artificialisation nette des sols » (ZAN). Une procédure que tous les porteurs de projets doivent connaître et intégrer à l’analyse de la faisabilité juridique de leurs projets.

NB : le jugement n°2405783 rendu le 2 avril 2026 par le tribunal administratif de Rennes peut encore faire l’objet d’un appel à la date de rédaction du présent commentaire. Il convient donc de rester prudent quant à l’avenir de la solution retenue par le tribunal administratif de Rennes. Toutefois, il est important de procéder sans attendre à son analyse dans le cadre de l’examen de la faisabilité juridique des projets de construction à venir. 

Résumé

1. Aux termes de l’article 194 IV 14° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, l’autorité administrative compétente pour surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme :

• entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers
• qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification,
• durant la période 2021-2031 de mise en oeuvre de l’objectif « zéro artificialisation nette des sols ».

2. Aux termes du jugement n°2405783 rendu le 2 avril 2026 par le tribunal administratif de Rennes a apporté les précisions suivantes :

• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme.
• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée même avant l’entrée en vigueur du SRADDET ou du SCOT.
• L’autorité compétente peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT.
• Seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

I. Les faits et la procédure

20 décembre 2023 : M. B… a déposé une demande de permis d’aménager un lotissement en quarante-neuf lots, dont deux lots sociaux

17 juin 2024 : arrêté par lequel le maire de H. a retiré le permis d’aménager tacitement délivré sur sa demande, et a sursis à statuer sur cette demande jusqu’à l’intervention de l’acte approuvant la révision du plan local d’urbanisme communal.

30 septembre 2024 : requête par laquelle M. B… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 17 juin 2024 du maire de H. a retiré le permis d’aménager, de lui enjoindre de réexaminer sa demande et de lui délivrer un certificat de permis d’aménager tacite.

2 avril 2026  : jugement n°2405783 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la requête de M. B…

II. Le cadre juridique de la procédure du « sursis à statuer ZAN »

La procédure du « sursis à statuer ZAN » est définie à l’article 194 IV 14° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

En voici les caractéristiques principales.

1. Cette procédure dite ‘sursis à statuer ZAN » a pour objet la mise en œuvre des objectifs mentionnés à l’article 191 de la loi n°2021-1104 précitée : « Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. / Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi. »

2. Cette procédure prévoit que l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme :

• entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers
• qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification,
• durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III de l’article 194 précité

3. La décision de surseoir à statuer est motivée en considération

• soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet faisant l’objet de la demande d’autorisation,
• soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction mentionnés au premier alinéa du 14° du IV de l’article 194 précité.

4. La décision de surseoir à statuer ne peut pas être opposée à une demande pour laquelle la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers résultant de la réalisation du projet est compensée par la renaturation, au sens du 5° du III, d’une surface au moins équivalente à l’emprise du projet.

5. Le sursis à statuer ne peut être ni prononcé, ni prolongé après l’approbation du document d’urbanisme modifié en application du IV de l’article 194 précité.

6. A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer mentionné au quatrième alinéa du présent 14°,

• l’autorité mentionnée au premier alinéa du présent 14° statue sur la demande d’autorisation d’urbanisme dans un délai de deux mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire de cette demande
• à défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme ayant été accordée dans les termes dans lesquels elle avait été demandée.

7. Lorsqu’une décision de sursis à statuer est intervenue, le propriétaire du terrain à qui elle a été opposée peut mettre en demeure la collectivité de procéder à l’acquisition de son terrain, dans les conditions et le délai mentionnés aux articles L.230-1 à L.230-6 du code de l’urbanisme.

III. La solution retenue

Aux termes du jugement rendu ce 2 avril 2026, le tribunal administratif de Rennes a jugé :

• d’une part, que le maire de la commune de H. a légalement retiré, par arrêté du 17 juin 2024, le permis d’aménager tacitement délivré, sur sa demande, à M. B…
• d’autre part, que ce maire a, par ce même arrêté, légalement sursis à statuer sur cette demande jusqu’à l’intervention de l’acte approuvant la révision du plan local d’urbanisme communal.

3.1. Sur la légalité de l’arrêté du 17 juin 2024 par lequel le maire de H. a retiré le permis d’aménager tacitement délivré, sur sa demande, à M. B…

Aux termes du jugement rendu ce 2 avril 2026 par le tribunal administratif de Rennes, cette décision de retrait est légale pour les motifs suivants.

En premier lieu, le maire de la commune de H. n’a pas commis d’erreur de droit en décidant d’un sursis à statuer sur la demande de permis d’aménager de M. B… alors que le le PLU était en cours de révision et non de modification (point 5).

• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme

En deuxième lieu, le maire de la commune de H. n’a pas commis d’erreur de droit en tenant notamment compte, des orientations et objectifs prévus dans le document d’orientation et d’objectifs du projet de schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc arrêté le 16 février 2024. (points 6 à 8).

• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée même avant l’entrée en vigueur du SRADDET ou du SCOT
• L’autorité compétente peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT

3.1.1. La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme

Le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 précitée dispose que l’autorité compétente pour
délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III de ce même article.

Ce sont ici les termes « élaboration » et « modification » qui sont employés.

Aux termes du jugement rendu ce 2 avril 2026, le tribunal administratif a jugé que l’autorité compétente peut aussi engager la procédure du sursis à statuer ZAN pour préserver la réalisation d’objectifs fixés dans un document d’urbanisme en cours de révision et pas uniquement en cours de modification.

En effet, pour le tribunal administratif de Rennes, il ne résulte pas des travaux parlementaires : « que le législateur aurait entendu limiter la faculté de sursis à statuer prévue au nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 en ne l’étendant pas aux cas dans lesquels les plans locaux d’urbanisme sont en cours de révision

Le point 5 du jugement ici commenté est ainsi rédigé :

« 5. Alors notamment qu’il résulte de l’article L. 153-33 du code de l’urbanisme que la procédure de révision d’un plan local d’urbanisme correspond, sauf quelques règles particulières, à sa procédure d’élaboration, il ne résulte pas des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux que le législateur aurait entendu limiter la faculté de sursis à statuer prévue au nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 en ne l’étendant pas aux cas dans lesquels les plans locaux d’urbanisme sont en cours de révision, tandis qu’il l’aurait autorisé pour des procédures à la fois plus et moins contraignantes que celle de la révision. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que le maire d’H. aurait commis une erreur de droit pour avoir considéré que le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 était opposable à la date à laquelle il avait tacitement obtenu son permis d’aménager à raison de l’engagement d’une procédure de révision du plan local d’urbanisme communal.« 

3.1.2. La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée même avant l’entrée en vigueur du SRADDET ou du SCOT

Le droit positif. Le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 précitée dispose que l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III de ce même article.

Pour le tribunal administratif de Rennes, le législateur n’a pas soumis la faculté de sursis à statuer prévue par le nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021,

• à l’entrée en vigueur préalable du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale modifiés pour intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie antérieure
• ou, d’autre part, à l’entrée en vigueur de ces mêmes documents réglementaires avant que n’expirent les échéances respectivement fixées aux 1° et 6° du IV du même article.

Le point 6 du jugement ici commenté est ainsi rédigé :

« 6. Il résulte également des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 20 juillet 2023, notamment des différentes versions successivement abandonnées du texte de l’article 12 de la proposition de loi, que le législateur n’a pas soumis la faculté de sursis à statuer prévue par le nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, d’une part, à l’entrée en vigueur préalable du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale modifiés pour intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie antérieure ou, d’autre part, à l’entrée en vigueur de ces mêmes documents réglementaires avant que n’expirent les échéances respectivement fixées aux 1° et 6° du IV du même article.« 

3.1.3. L’autorité compétente peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT

Aux termes du jugement ici commenté, le tribunal administratif de Rennes a :

• d’une part, rappelé que l’autorité qui décide de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme doit motiver sa décision par le « risque de non satisfaction des objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers« .
• d’autre part, jugé que cette autorité peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT

Le point 7 du jugement ici commenté est ainsi rédigé :

« 7. Si les dispositions du 14° de ce IV imposent de motiver le risque de non-satisfaction des objectifs de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers susceptibles d’être fixés dans le document d’urbanisme local au regard, soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet faisant l’objet de la demande d’autorisation, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard de ces objectifs, et que l’entrée en vigueur du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale, modifiés pour la déclinaison de l’objectif de réduction de consommation foncière fixé par la loi, contribue à l’appréciation d’un tel risque, ces mêmes dispositions n’interdisent pas pour autant à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme, pour former son appréciation, de tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale, dès lors que ces documents préparatoires existent à la date de sa décision. »

3.1.4. « seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers

Aux termes de son jugement rendu ce 2 avril 2026, le tribunal administratif de Rennes a jugé que le maire de la commune de H. a estimé à bon droit qu’il aurait commis une erreur manifeste d’appréciation s’il n’avait pas sursis à statuer sur la demande de permis d’aménager de M. B…

En premier lieu, le point 10 de ce jugement indique

« 10. Par ailleurs, il résulte des termes mêmes du 5° du III de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 que le législateur a entendu définir la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés. Il suit de là, et notamment du critère d’effectivité prévu par le législateur, que seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au sens du III de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, pour l’application du 14° du IV du même article.« 

Le communiqué de presse qui accompagne ce jugement indique que le tribunal administratif de Rennes a entendu, ici, faire application de la décision n°492005 « Commune de Cambrai » rendue le 24 juillet 2025 par le Conseil d’Etat :

« Le tribunal fait également une application notable de la jurisprudence dégagée par la décision du Conseil d’État du 24 juillet 2025, Commune de Cambrai, n° 492005, à paraître aux tables, selon laquelle seules les transformations concrètes de l’occupation des sols sont prises en compte au titre de la loi ZAN, en jugeant que le simple classement d’un terrain en zone à urbaniser 1AU ne suffit pas à considérer que ce terrain n’est pas un espace naturel, agricole ou forestier.« 

Au cas d’espèce, aux termes des points 11 à 15 du jugement, le tribunal administratif de Rennes a jugé que le projet de M.B… aurait pour conséquence une consommation excessive consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers sur le territoire de la commune, peu importe le classement du terrain concerné en classement en zone à urbaniser.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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