Loi de simplification de la vie économique : le Parlement complexifie encore la mise en oeuvre de l’objectif « Zéro artificialisation nette des sols » (ZAN)

Le 14 avril 2026, l’Assemblée nationale a adopté, en dernière lecture, le projet de loi de simplification de la vie économique. Le texte, dans son état actuel de rédaction peut être consulté ici. Le vote en dernière lecture au Sénat est prévu ce 15 avril 2026. Le texte sera peut être ensuite soumis au Conseil constitutionnel. Pour l’heure, ce projet de loi comporte notamment un article 15 qui modifie assez sensiblement le cadre juridique de l’objectif de lutte contre l’artificialisation des sols. Si l’objectif ZAN lui-même demeure, ses conditions de déclinaison dans les documents de planification locaux et d’opposabilité aux demandes d’autorisations de projets sont désormais encore plus complexes. De telle sorte que le cadre juridique de la lutte contre l’artificialisation des sols devient en quelque sorte, un « canard sans pattes » : un canard qui a gardé sa tête (l’objectif ZAN) mais plus ses pattes pour réaliser cet objectif. La loi de simplification de la vie économique manque son objectif de simplification.

Résumé

1. Si l’article 15 de la loi de simplification de la vie économique est conservé et entre en vigueur, l’objectif ZAN restera inchangé : 

• L’objectif « zéro artificialisation nette des sols d’ici à 2050 » reste inchangé (articles 191 et 192 de la loi « climat et résilience » de 2021).
• La trajectoire pour atteindre cet objectif ZAN devra toujours figurer dans les documents de planification au niveau régional (SRADDET, PADDUC, SAR et SDRIF).

2. L’article 15 de la loi de simplification de la vie économique pourrait toutefois créer deux nouvelles possibilités de dérogations à l’obligation de mise en oeuvre de cet objectif ZAN.

• Le Gouvernement aura la possibilité d’attribuer la qualité de « projet d’intérêt national majeur » à des projets industriels ou d’infrastructures pour que ces projets ne soient jamais comptabilisés dans la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers, au cours de la période 2021-2031.
• Les communes pourront se dispenser de décliner dans leurs plans locaux d’urbanisme les objectifs régionaux de lutte contre l’artificialisation des sols

Commentaire général

Le projet de loi de simplification de la vie économique se caractérise surtout par sa contribution à la complexification du droit et manque son objectif de simplification du droit.

• d’une part, il ne va pas nécessairement simplifier la vie des porteurs de projets industriels ou d’infrastructures. Ces derniers devront en effet réunir et démontrer qu’ils satisfont aux conditions leur permettant d’obtenir le label « projet d’envergure nationale ou européennes ». Tous les projets ne pourront pas bénéficier de cette qualité. L’octroi ou le refus de cette qualité par le Gouvernement pourra ensuite être contestée devant le juge administratif, augmentant ainsi le contentieux. Enfin, on soulignera que cette possibilité de dérogation vaut pour la période de 2021-2031 sans que l’Etat ne précise ce qui se passera ensuite, pour la période 2031-2050.
• d’une part, il ne va sans doute pas simplifier la vie des élu(e)s locaux qui se sont déjà engagés dans une démarche de sobriété foncière. Ces élu(e)s pourront en effet être soumis à une nouvelle pression pour qu’ils engagent une procédure de modification de leurs PLU de manière à ce que les surfaces ouvertes à l’urbanisation dans le plan local d’urbanisme (ou le document en tenant lieu ou la carte communale) puissent dépasser de 20 % ou plus l’objectif local de consommation maximale d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Commentaire détaillé

I. La conservation de l’objectif ZAN lui-même est conservé

Il est important de souligner que la loi de simplification de la vie économique, dans son état actuel de rédaction, ne supprime pas l’objectif « zéro artificialisation nette des sols ». Le Gouvernement, les élu(e)s locaux et les porteurs de projets devront continuer à l’étudier et à le mettre en oeuvre.

A. La conservation de l’objectif ZAN au niveau national

Concrètement, l’article 191 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « climat et résilience », existe toujours et comporte toujours un énoncé de cet objectif :

« Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date.
Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi.« 

L’article 15 de la loi de simplification de la vie économique ne modifie pas non plus l’article 192 de la loi « climat et résilience ». Cet article 192:

• a modifié l’article L101-2 du code de l’urbanisme qui prévoit désormais que, « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (…) 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme« 
• a créé l’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme qui dispose notamment que « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.« 

B. La conservation de la trajectoire de réalisation de l’objectif ZAN, au niveau régional

La loi de simplification de la vie économique ne modifie pas non plus les règles déclinaison de l’objectif national ZAN au niveau régional.

Pour mémoire, les documents de planification au niveau régional doivent comporter une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols :

• Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) élaboré par la région fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière, notamment, (…) de gestion économe de l’espace, de lutte contre l’artificialisation des sols. En matière de lutte contre l’artificialisation des sols, les objectifs fixés sont traduits par une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional (article L.4251-1 CGCT)
• Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire de la Corse (article L.4424-9 CGCT)
• Le schéma d’aménagement régional (SAR) des régions de Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et du Département-Région de Mayotte fixe les objectifs de renouvellement urbain, de construction dans les zones déjà urbanisées, de maîtrise de l’étalement urbain et de lutte contre l’artificialisation des sols. Il fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cette trajectoire tient compte des contraintes propres aux communes littorales, au sens de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, soumises aux prescriptions particulières d’un schéma de mise en valeur de la mer, notamment en termes d’aménagement du territoire, de renouvellement urbain et d’insularité, de leurs besoins en terme de développement économique et de revitalisation des centres et des efforts déjà réalisés par ces communes (article L.4433-7 CGCT)
• Le schéma directeur de la région d’Ile-de-France (SDRIF) fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. (article L.123-1 du code de l’urbanisme)

II. L’obligation de mise en oeuvre de l’objectif ZAN fait l’objet de nouvelles dérogations

L’article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique n’abroge pas l’objectif ZAN mais créé – principalement – deux nouvelles possibilités de dérogations pour sa mise en oeuvre.

Si cet article 15 est définitivement adopté et entre en vigueur, la situation sera la suivante. En résumé, pour la période 2021-2031,

• Le Gouvernement aura la possibilité d’attribuer la qualité de « projet d’intérêt national majeur » à des projets industriels ou d’infrastructures pour que ces projets ne soient jamais comptabilisés dans la consommation.
• Les communes pourront se dispenser de décliner dans leurs plans locaux d’urbanisme les objectifs régionaux de lutte contre l’artificialisation des sols

A. La création d’une nouvelle catégorie de « projets d’envergure nationale et européenne » (PENE) qui ne seront pas comptabilisés dans la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers

L’article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique procède à l’ajout d’un 6°bis au III de l’article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Aux termes de cet article 15, pour la période 2021-2031, un espace naturel, agricole ou forestier ne sera plus comptabilisé dans la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers lorsqu’il est occupé par :

• un projet industriel d’intérêt national majeur, au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme,
• ou par un projet industriel d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ou participant directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable,
• considéré comme un projet d’envergure nationale ou européenne en application du 7° du III de l’article 194 de la loi « climat et résilience »,
• et figurant sur un arrêté (prévue au 8° du III de l’article 194 de la loi « climat et résilience »)

La liste de ces projets sera définie par un arrêté du ministre chargé de l’industrie.

Concrètement, si cet article 15 entre en vigueur, la situation sera la suivante. Au cours de la période 2021-2031, la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers par des projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) :

• est comptabilisée au niveau national (article 194 III bis de la loi CR) lorsque ces PENE présentent un intérêt national majeur et sont recensés dans l’arrêté ministériel visé au 8° du III de l’article 194 de la loi CR
• n’est pas du tout comptabilisée (nouveau 6° bis du III de l’article 194 de la loi CR) lorsque ces PENE sont qualifiés de :
  • projet industriel d’intérêt national majeur, au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme,
  • projet industriel d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ou participant directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable

B. La création d’une possibilité de dépassement dans le plan local d’urbanisme

Rappel : le 5° du IV de l’article 194 de la loi « climat et résilience » est relatif à la procédure de modification des SCOT et des PLU.

Cette procédure de modification doit permettre d’assurer la déclinaison territoriale des objectifs de réduction de la consommation d’espaces NAF fixés par les documents mentionnés aux articles L. 4251-1 (SRADDET), L. 4424-9 (PADDUC) et L. 4433-7 (SAR) du code général des collectivités territoriales et à l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme (SDRIF) pour les années 2024 à 2034.

L’article 15 de la loi de simplification de la vie économique ajoute un deuxième alinéa au 5° du IV de cet article 194 pour y créer une autorisation de dépassement de 20% de l’objectif local de consommation maximale d’espaces NAF par les PLU.

• Les surfaces ouvertes à l’urbanisation dans le plan local d’urbanisme (ou le document en tenant lieu ou la carte communale) pourront, sans justification, dépasser de 20 % au plus l’objectif local de consommation maximale d’espaces naturels, agricoles et forestiers ;
• Le dépassement pourra être de plus de 20% avec l’accord du préfet de département.

Les élu(e)s locaux qui se sont déjà engagés dans une démarche courageuse de sobriété foncière dans leurs communes sont ici exposés )à ce curieux signal du législateur qui semble vouloir récompenser les collectivités qui ne se sont pas ainsi engagées.

Arnaud Gossement

avocat associé et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet 

• Notre page : Cabinet d’avocats en droit de l’urbanisme, droit de l’expropriation, droit de la construction