Agrivoltaïsme : Enerplan s’oppose à la suppression de l’obligation d’audition du porteur de projet devant la CDPENAF (loi de simplification de la vie économique)

La loi de simplification de la vie économique a été adoptée, en dernière lecture, par l’Assemblée nationale et le Sénat, les 14 et 15 avril 2026. Elle est actuellement soumise au contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel. Le syndicat des professionnels du solaire Enerplan a déposé une contribution extérieure devant le Conseil constitutionnel pour démontrer que l’une des dispositions de cette loi est contraire à la Constitution. Il s’agit de l’article 15 I. 1°A. Cet article supprime l’obligation pour la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) d’auditionner le pétitionnaire, lorsqu’elle examine sa demande d’autorisation de construction d’une installation de production d’énergie solaire en zone naturelle, agricole ou forestière.

NB : la « contribution extérieure » du syndicat Enerplan, distincte des deux saisines parlementaires déposées, a été préparée par Mathilde Regoli (juriste) et Florian Ferjoux (administrateur et avocat chez Gossement avocats). Elle sera mise en ligne sur le site du Conseil constitutionnel. 

I. Rappel du cadre juridique relatif à l’obligation d’audition du porteur d’un projet de production d’énergie solaire devant la CDPENAF

Pour mémoire, dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Cette commission est présidée par le préfet, qui associe des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l’environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs (article L.112-1-1 du code de l’urbanisme).

Pour mémoire également, la loi « APER » n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables – son article 54 en particulier – a pour objectif d’encourager le développement de l’agrivoltaïsme, soit la production d’électricité d’origine solaire photovoltaïque en zone agricole.

Cette loi a inscrit cet objectif au sein de l’article L.100-4 du code de l’énergie: « I.-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (..) 4° quater D’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, au sens de l’article L. 314-36, en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles »

L’article 54 précité a créé, dans le code de l’urbanisme, deux catégories d’installations de production d’électricité solaire photovoltaïque, susceptibles d’être autorisées sur des terrains agricoles (mais aussi naturels et forestiers). Les dispositions relatives à ces deux catégories sont inscrites à la Section 9 (Installations de production d’énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers (Articles L111-27 à L111-34) du Chapitre Ier (Règlement national d’urbanisme (articles L111-1 à L111-34) du Titre Ier (Règles applicables sur l’ensemble du territoire (articles L111-1 à L115-6) du Livre Ier (Réglementation de l’urbanisme (articles L101-1 à L175-1) du code de l’urbanisme.

Ces deux catégories font chacune l’objet d’une sous-section au sein de la Section 9 précitée :

• Sous-section 1 : Installations agrivoltaïques (articles L111-27 à L111-28 du code de l’urbanisme). Ces installations doivent être conformes avec les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie et son décret d’application, en cours d’élaboration.
  Sous-section 2 : Installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière (articles L111-29 à L111-30 du code de l’urbanisme). Ces installations doivent être conformes à un « document-cadre » décrit à l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme.

Aux termes de l’article L111-31 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 54 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 :

• La CDPENAF doit, en principe, émettre un avis conforme sur les demandes d’autorisations des installations agrivoltaïques et agricompatibles. Il s’agit des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 du code de l’urbanisme, implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF).
• La CDPENAF doit, par exception, émettre un avis simple sur les demandes d’autorisations des installations agricompatibles situées dans les départements pourvus d’un « document-cadre ». Il s’agit des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme.

Lorsque la CDPENAF émet un avis conforme, l’autorité administrative en charge de l’instruction de la demande d’autorisation concernée ne peut pas s’en écarter. L’obligation pour la CDPENAF d’auditionner le porteur de projet est définie à la dernière phrase de l’article L.1131-1 du code de l’urbanisme :

« Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire.« 

Cette obligation d’audition par la CDPENAF a été créée à la suite de l’adoption de cet amendement, à l’Assemblée  nationale.

II. La suppression de l’obligation d’audition du pétitionnaire devant la CDPENAF

Lors de l’examen de la loi de simplification de la vie économique, en première lecture à l’Assemblée nationale et en commission, les députés ont adopté un amendement du rapporteur dont l’objet était de supprimer la dernière phrase de l’article L. 111‑31 du code de l’urbanisme. Et, par conséquent, l’obligation pour la CDPENAF d’auditionner le pétitionnaire.

L’exposé des motifs de cet amendement est le suivant  :

« L’objectif du présent amendement est de simplifier la procédure d’autorisation d’urbanisme portant sur des installations prévues aux articles L. 111‑27 à L. 111‑29 du code de l’urbanisme. En effet, pour rendre son avis conforme, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), doit auditionner le pétitionnaire. Cette obligation s’avère difficilement applicable en pratique au regard du plan de charge des CDPENAF et ne comporte pas de plus-value supplémentaire puisque la demande comporte l’ensemble des pièces nécessaires pour permettre à la commission de se prononcer. Par ailleurs, si l’audition était nécessaire, dans certains cas, pour éclairer les débats de la commission, l’article R. 133‑6 du code des relations entre le public et l’administration, prévoit d’ores et déjà que sur décision de son président (c’est-à-dire le Préfet ou son représentant), la commission peut « entendre toute personne extérieure dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations ». Le présent amendement prévoit donc de supprimer cette obligation qui reste toutefois une possibilité.« 

Le lien entre cet amendement – dont l’objet officiel est de simplifier le travail d’une commission administrative et le projet de loi – dont l’objet est de simplifier la vie des entreprises – est obscur.

Certes, la CDPENAF peut, comme toute commission administrative à caractère consultatif, auditionner un pétitionnaire (article R.133-6 du code des relations entre le public et l’administration). Toutefois, il ne s’agit plus que d’une faculté et non d’une obligation.Ce qui est regrettable, notamment parce que les CDPENAF ne comptent pas de représentant des professionnels des énergies renouvelables et qu’elle est chargée, dans de nombreux cas, d’émettre un avis conforme qui peut, s’il est défavorable, mettre un terme en pratique à l’instruction de la demande d’autorisation.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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