Loi « Duplomb 2 » : pour le Conseil d’Etat « la proposition de loi ne met pas les autorités publiques en mesure d’agir dans le respect du principe de précaution » (Conseil d’Etat, avis, 26 mars 2026, n°410574)

Par un avis n°4105574 rendu ce 26 mars 2026, le Conseil d’Etat a émis un avis particulièrement sévère sur la proposition de loi (dite « Duplomb 2 ») « visant à atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d’éviter la disparition de certaines filières agricoles« . Aux termes de cet avis, en l’état, ce texte n’est pas conforme à plusieurs règles de droit de valeur supérieure à la loi et notamment au principe constitutionnel de précaution inscrit dans la Charte de l’environnement. Même le titre de ce texte qui mentionne le terme « surtransposition » est erroné, comme le relève le Conseil d’Etat (point 29), puisque son contenu est sans rapport avec le travail de transposition d’une directive. En définitive, par cet avis rédigé dans le style diplomatique habituel, le Conseil d’Etat étrille la proposition de loi « Duplomb 2 » sur le fond mais aussi sur la forme. Si le Sénat souhaite donner une suite concrète à cet avis du Conseil d’Etat, il lui appartient certainement de retirer cette proposition de loi pour procéder d’abord à toutes les évaluations scientifiques manquantes, pointées par le Conseil d’Etat.

A titre liminaire, il convient de préciser que le document ici commenté et rédigé par le Conseil d’Etat est un « avis ». Cet avis a été rendu sur saisine du président du Sénat, sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution et de l’article 4 bis de l’ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958.

Il va de soi que le Conseil d’Etat ne peut pas émettre un avis « favorable » ou « défavorable » sur la proposition de loi qui lui est soumise : il appartiendra au Parlement, souverainement, de décider s’il entend discuter ce texte et de l’adopter. Le Conseil d’Etat ne peut pas contraindre le travail du Parlement. Par ailleurs, il n’appartient pas non plus au Conseil d’Etat d’empiéter sur les attributions du Conseil constitutionnel et de se prononcer avec certitude sur le résultat du contrôle de constitutionnalité de la loi qui sera éventuellement réalisé par le Conseil constitutionnel, s’il est saisi avant la promulgation de la loi à venir. La procédure de l’avis du Conseil d’Etat permet au Parlement de disposer de l’ensemble des textes et considérations juridiques qui lui permettront de débattre du contenu et du sort de la proposition de loi étudiée. Comme l’ont précisé les travaux parlementaires d’élaboration de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, cet avis est destiné à constituer un « complément utile d’information » pour les parlementaires. En toute hypothèse cet avis du Conseil d’Etat ne lie pas le Parlement.

I. Rappel : le contenu de la proposition de loi (dite « Duplomb 2 ») « visant à atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d’éviter la disparition de certaines filières agricoles« 

Pour une présentation complète du cadre juridique et du contenu de cette proposition nous vous proposons la lecture de notre article consacré à ce texte, publié le 4 février 2026.

En synthèse, cette proposition de loi comporte les trois articles suivants  :

• Article 1er : autorisation de l’utilisation de la substance flupyradifurone pour faire face à une menace grave compromettant la production de betteraves sucrières. Cet article prévoit une nouvelle dérogation à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II de l’article L.253-8 du code rural, pour un usage limité de la substance flupyradifurone par la filière betteravière.
• Article 2 : autorisation de l’utilisation des substances acétamipride et flupyradifurone « pour faire face à une situation d’impasse technique avérée consécutive à une indisponibilité nouvelle d’un produit phytopharmaceutique menaçant gravement la production de betteraves sucrières« . Cet article prévoit une nouvelle dérogation à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II de l’article L.253-8 du code rural, pour un usage limité des substances acétamipride et flupyradifurone par la filière betteravière.
• Article 3 : autorisation de l’utilisation les substances acétamipride et flupyradifurone « pour faire face à une menace grave compromettant la production de cerises, de pommes et de noisettes ». Cet article prévoit une nouvelle dérogation à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II de l’article L.253-8 du code rural, pour un usage limité des substances acétamipride et flupyradifurone par les filières des cerises, pommes et noisettes.

II. Le contenu de l’avis rendu le 26 mars 2026 par le Conseil d’Etat

Les éléments suivants de l’avis rendu par le Conseil d’Etat retiennent, à notre sens, plus particulièrement l’attention.

2.1. Sur risque relatif à l’usage des produits phytopharmaceutiques de la famille des néonicotinoïdes

Aux termes de cet avis du 26 mars 2026, le Conseil d’Etat procède, de nouveau, à une qualification particulièrement précise du risque relatif à l’usage des produits phytopharmaceutiques de la famille des néonicotinoïdes.

Son appréciation générale de ce risque est d’une grande clarté : « les substances néonicotinoïdes présentent un niveau de toxicité élevé, elles ont une action systémique, le principe actif se diffusant dans toute la plante pour assurer sa protection contre les ravageurs, et de longue durée grâce à la persistance des substances. » (page 4 – nous soulignons)

En outre, le Conseil d’Etat expose longuement les conclusions des études scientifiques publiées sur ce risque :

« Le Conseil d’Etat observe ensuite que la persistance et l’accumulation de ces substances dans l’environnement sur des durées longues, pouvant atteindre plusieurs années, a été démontrée, induisant une exposition chronique de nombreuses espèces non ciblées par les traitements s’ajoutant aux expositions directes résultant de l’application de ces produits, y compris dans les milieux aquatiques et hors des zones d’utilisation des insecticides. De multiples études scientifiques ont ainsi mis en évidence des effets directs défavorables et significatifs sur de nombreuses espèces non ciblées par les traitements, telles que les pollinisateurs ou les oiseaux présents dans les milieux agricoles, l’intensité des dommages étant toutefois dépendante du contexte agroenvironnemental, des espèces précisément étudiées et des conditions météorologiques. Des effets sublétaux variés sont identifiés sur plusieurs ensembles d’espèces : perturbations de comportement, de physiologie et de reproduction, renforcement de la vulnérabilité à certaines pathologies ou aux parasites, avec un risque d’effet aggravé en cas de synergie avec d’autres produits phytosanitaires. L’émergence de résistances chez certains insectes en cas d’usage intensif répété sur les mêmes surfaces a été relevée, comme l’affaiblissement de la pollinisation des cultures voisines. La fin de l’usage de ces substances en France a permis de constater un début de reconstitution des populations d’oiseaux affectées. » (page 4 – nous soulignons)

Enfin, le Conseil d’Etat cite de nombreuses lois et décisions juridictionnelles relatives à ce risque. Son avis prend soin de rappeler les termes de sa décision du 5 juin 2025 : « Le Conseil d’Etat statuant au contentieux a relevé que ces deux substances présentaient des risques pour l’environnement et la santé humaine justifiant des recherches complémentaires (5 juin 2025, Syndicat professionnel Phyteis, n°488338) » (page 5)

Nous nous permettons de souligner que plusieurs des décisions juridictionnelles citées dans l’avis du Conseil d’Etat ont déjà mis en évidence l’importance du risque d’usage des néonicotinoïdes

• Par une décision n°2020-809 DC du 10 décembre 2020, le Conseil constitutionnel a, de manière tout à fait remarquable, reconnu que les produits phytopharmaceutiques contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes ont des incidences sur la biodiversité : « 19. Ces produits ont des incidences sur la biodiversité, en particulier pour les insectes pollinisateurs et les oiseaux ainsi que des conséquences sur la qualité de l’eau et des sols et induisent des risques pour la santé humaine. »
• Par une décision n°488338 du 5 juin 2025, le Conseil d’Etat a rejeté le recours par lequel le syndicat Phytéis a demandé l’annulation de la décision implicite par laquelle la Première ministre a rejeté sa demande datée du 28 juin 2023 tendant à l’abrogation des dispositions du décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020 fixant la liste des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances interdites en application de l’article L.253-8 du code rural et de la pêche maritime. Par cette décision, le Conseil d’Etat a jugé qu’aucun changement de circonstances ni aucune nouvelle connaissance scientifique ne justifie une abrogation du décret du 16 décembre 2020. S’agissant spécialement de l’acétamipride dont l’autorisation est recherchée par la loi ici commentée, le Conseil d’Etat a souligné que les avis rendus par l’EFSA en 2022 et 2024 appellent une poursuite des recherches sur les risques sanitaires et environnementaux de cette substance : « 15. S’agissant de l’acétamipride, le syndicat requérant se prévaut également d’un avis rendu par l’EFSA le 24 janvier 2022, faisant état de l’absence de preuve concluante d’une augmentation des risques causés par cette substance en ce qui concerne la santé humaine et l’environnement, par rapport à l’évaluation ayant conduit au renouvellement de l’approbation en 2018. Toutefois, il résulte des termes mêmes de cet avis qu’il relève également que la possibilité d’une sensibilité » inter-espèces » élevée des oiseaux et des abeilles à l’acétamipride pourrait nécessiter un examen plus approfondi et recommande l’étude de la sensibilité potentiellement plus élevée de la Megachile rotundata à cette substance par rapport à d’autres espèces d’abeilles. De plus, il ressort des pièces du dossier que, sur la base d’études scientifiques faisant état de la présence de métabolites de cette substance dans le liquide cérébrospinal de la grande majorité d’une cohorte d’enfants soignés pour un cancer lymphoïde, la Commission européenne a délivré un nouveau mandat à l’EFSA, le 29 juillet 2022, pour une assistance scientifique et technique sur le fondement de l’article 31 du règlement, et qu’il résulte de l’avis adopté par cette autorité le 15 mai 2024 que l’acétamipride est responsable d’effets moléculaires et cellulaires pouvant conduire à des effets néfastes au niveau de l’organisme et constitue dès lors une préoccupation de neurotoxicité développementale, de sorte que l’EFSA recommande de réduire la dose journalière admissible de 0,025 à 0,005 mg/kg de poids corporel et la limite maximale de résidus pour trente-huit produits agricoles pour lesquels un risque pour le consommateur a été identifié et souligne la nécessité de données supplémentaires pour aboutir à une évaluation appropriée des dangers et risques » (nous soulignons).
• Par une décision du 7 août 2025, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à l’article 1er de la Charte de l’environnement – consacrant le droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré – les dispositions de l’article 2 de la loi « Duplomb 1» qui créaient une nouvelle dérogation à l’interdiction d’utilisation de produits phytosanitaires contenant des substances néonicotinoïdes (cf. notre commentaire). Par cette décision, le Conseil constitutionnel a, constaté, pour la deuxième fois, la réalité du risque environnemental et sanitaire qui procède de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances néonicotinoïdes.

2.2. Sur la conformité au principe constitutionnel de précaution

Sur la conformité de la loi à la Constitution, le Conseil d’Etat recommande tout d’abord une réécriture très substantielle de la proposition (pages 7 à 13). Toutefois, s’agissant de la conformité de la loi au principe de précaution, le Conseil d’Etat ne se borne pas à des conseils de réécriture mais insiste sur le besoin de réaliser des études scientifiques, avant l’octroi des dérogations. Etudes qui devraient, idéalement, être réalisées préalablement à la discussion parlementaire du texte pour en vérifier l’utilité. Logiquement, le Sénat, qui est à l’origine de la saisine du Conseil d’Etat devrait suspendre l’examen de cette proposition de loi dans l’attente du résultat de ces études à commander, notamment, à l’ANSES.

S’agissant spécialement du respect du principe de précaution, l’analyse du Conseil d’Etat est très sévère. En l’état, la proposition de loi « Duplomb 2 » soumis à son examen n' »est pas conforme aux exigences du principe constitutionnel de précaution, inscrit dans la Charte de l’environnement :

« Le Conseil d’Etat estime donc que, faute d’organiser une évaluation des risques appropriée avant la délivrance des dérogations prévues aux articles 1er et 3, la proposition de loi ne met pas les autorités publiques en mesure d’agir dans le respect du principe de précaution. »

Pour prévenir toute violation du principe de précaution, le Conseil d’Etat ne se borne pas à proposer une réécriture de la proposition de loi. Il recommande à plusieurs reprises de procéder à une évaluation scientifique préalable des mesures de dérogation à l’interdiction d’usage des néonicotinoïdes :

« Il [le Conseil d’Etat] recommande de compléter ces articles en prévoyant un avis scientifique préalable à la délivrance des dérogations, lequel pourrait être confié à l’ANSES ou bien à un comité scientifique ad hoc, composé de personnalités scientifiques compétentes dans les domaines concernés, afin de mettre le pouvoir réglementaire en mesure d’apprécier le risque attaché à la réautorisation temporaire de l’acétamipride et du flupyradifurone et de prendre les mesures appropriées pour parer à la réalisation des dommages susceptibles de survenir. Ces garanties devraient être harmonisées, le cas échéant, avec celles déjà prévues au 4° de l’article 2. »

Le Conseil d’Etat insiste, en outre, sur la nécessité de subordonner toute nouvelle dérogation à un examen de l’état plus récent des connaissances scientifiques :

« Le Conseil d’Etat considère donc que le respect du principe de précaution implique que la dérogation ne puisse être délivrée et maintenue qu’à la condition qu’à la lumière de l’état le plus récent des connaissances scientifiques et eu égard aux modalités d’utilisation des substances concernées et des risques particuliers identifiés dans son champ d’application géographique, elle ne soit pas susceptible d’engendrer des risques significatifs pour la santé humaine ou d’affecter de manière grave et irréversible l’environnement et recommande que les trois articles de la proposition de loi soient complétés en ce sens. » (avis page 16 – nous soulignons)

2.3. Sur la clarté de la proposition de loi

L’avis du Conseil d’Etat s’achève sur des recommandations relatives, non plus à la légalité mais à la « clarté » de la proposition de loi.

C’est ainsi que la mention du terme « sutransposition » dans l’intitulé de la proposition de loi est incorrecte : « Le Conseil d’Etat note que le titre de la proposition de loi indique qu’elle vise à « atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ». Dès lors que l’interdiction des substances néonicotinoïdes et des substances assimilées ne s’inscrit pas dans le prolongement d’une mesure de transposition mais résulte de la volonté du législateur de mettre en œuvre les mesures d’urgence prévues par l’article 71 du règlement (CE) n° 1107/2009, le Conseil d’Etat relève que le terme de « surtransposition » ne paraît pas qualifier de manière exacte la nature de la législation nationale à laquelle la proposition de loi souhaite permettre de déroger. Il relève de surcroît que ce règlement étant d’application directe, il n’a pas à être transposé« .

En conclusion, cet avis du Conseil d’Etat nous paraît invalider l’analyse des auteurs de la proposition de loi « Duplomb 2 » selon laquelle la décision (cf. notre commentaire) par laquelle le Conseil constitutionnel a censuré une partie de la loi « Duplomb 1 » n’interdisait pas de déposer une nouvelle proposition de loi mieux rédigée et tenant des motifs de cette censure. En effet, les motifs de cette censure, comme le rappelle ici le Conseil d’Etat n’étaient pas de pure forme mais bien de fond. Non seulement, le Conseil constitutionnel a fait état d’une analyse du risque ignorée par les auteurs de la proposition de loi mais, en outre, il n’a jamais donné de « recette »‘ dont le respect aurait garanti par avance le risque d’une nouvelle censure, notamment sur le fondement du principe de précaution.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 4 février 2026 – Pesticides : le retour de la « Loi Duplomb » au Sénat pour autoriser les néonicotinoïdes. Une nouvelle étape d’une longue histoire (proposition de loi visant à atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d’éviter la disparition de certaines filières agricoles)

Note du 7 août 2025 – « Loi Duplomb » : la nouvelle dérogation à l’interdiction des substances néonicotinoïdes est contraire au droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré (Conseil constitutionnel, 7 août 2025, Loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur, n°2025-891 DC)

Note du 10 juillet 2025 – « Loi Duplomb » : un « stress-test » pour la Charte de l’environnement à l’occasion de son 20ème anniversaire (loi « visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur »)