Programmation pluriannuelle de l’énergie : sénateurs et députés veulent passer des énergies renouvelables aux énergies décarbonées

A compter du 16 juin 2025, le députés examineront la proposition de loi, adoptée par le Sénat, portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie (n°463). Les députés débattront du texte adopté en commission des affaires économiques. Un texte principalement marqué par le choix, réalisé en première lecture au Sénat, de passer de la catégorie des « énergies renouvelables » à celle des « énergies décarbonées ». Le point sur les principales dispositions de cette proposition, à ce stade de son parcours législatif.

De manière générale, les débats parlementaires relatifs à cette proposition révèlent deux paradoxes.

• D’une part, alors que nombre de parlementaires ont exigé, depuis 2019, que les principaux objectifs et principes de la programmation pluriannuelle de l’énergie soient inscrits dans la loi et non dans un décret, le parlement pourrait prochainement voter un texte qui, pour l’essentiel, renvoie au décret le soin de fixer lesdits objectifs et principes.
• D’autre part et de manière surprenante, un nouveau débat s’est ouvert à l’intérieur du débat sur les objectifs : celui sur le statut des sociétés EDF et Engie.

Dans le détail, les députés ont souhaité, en commission,

• Confirmer la catégorie des « énergies décarbonées » en substitution à celle des « seules » « énergies renouvelables ».
• Réduire la portée de ce texte en en retirant la plupart des dispositions de simplification afin d’en faire une loi uniquement de programmation. Ce qui peut contribuer à la clarté du texte.
• Réduire le nombre des dispositions consacrées à l’énergie nucléaire, sans doute dans l’idée d’apaiser le débat parlementaire.
• Réduire le nombre des objectifs chiffrés, par exemple pour la production d’énergie solaire photovoltaïque.
• Garantir le monopole d’EDF pour la production d’énergie nucléaire et la transformer de SA en EPIC.

En définitive, la proposition de loi, en raison de cette évolution de son contenu, est sans doute plus consensuelle qu’au Sénat. Reste que ce texte, une fois de plus, ne permet toujours pas, malgré des années de préparation et de concertation, de bien comprendre quels choix de politique énergétique l’Etat entend faire pour l’avenir. Eluder les sujets qui fâchent n’est pas suffisant. Et certains sujets comme celui de la manière d’augmenter l’électrification des usages ne sont pas non plus suffisamment traités.

A l’arrivée, le risque est désormais de disposer d’un texte en forme de « plus petit dénominateur commun ». Paradoxalement, après avoir revendiqué le droit d’établir la programmation pluriannuelle de l’énergie dans la loi, les parlementaires pourraient bien confier au gouvernement le soin de procéder à de nombreux arbitrages qui restent à faire. Le Gouvernement semble anticiper en publiant cette semaine une FAQ sur la PPE 3 composée des objectifs qui étaient, pour la plupart, déjà annoncés dans la « stratégie française énergie climat » de 2023.

I. Le passage de la catégorie « énergies renouvelables » à la catégorie « énergies décarbonées »

Il s’agit, à notre sens, de la plus importante modification du cap fixé à la politique énergétique nationale. Pour mémoire, l’article L.100-4 du code de l’énergie comporte la liste des objectifs chiffrés et non chiffrés de la politique énergétique nationale. Cet article L.100-4 ne comporte actuellement aucune référence à la catégorie « énergie décarbonée » mais fait uniquement référence à la catégorie « énergie renouvelable ».

Depuis plusieurs années, les gouvernements français successifs ont souvent œuvré pour que le droit de l’Union européenne fasse référence aux « énergies décarbonées » et non pas seulement aux « énergies renouvelables ». Et ce, dans le but de pouvoir associer l’énergie nucléaire aux énergies renouvelables dans une même catégorie juridique. Aucune majorité d’Etats européens n’a, pour l’heure, voté une modification aussi importante de la politique énergétique européenne.

En droit interne, s’agissant précisément, de l’objectif de développement de la production des énergies renouvelables, le 4° de l’article L.100-4 du code de l’énergie, dans sa rédaction actuelle, prévoit que la politique énergétique nationale a, notamment, pour objectif :

« 4° De porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 33 % au moins de cette consommation en 2030 ; à cette date, pour parvenir à cet objectif, les énergies renouvelables doivent représenter au moins 40 % de la production d’électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz. Pour l’application du présent 4°, la consommation de gaz comprend celle de gaz renouvelable, dont le biogaz, au sens de l’article L. 445-1, et de gaz bas-carbone, au sens de l’article L. 447-1 ;« 

La proposition de loi qui sera débattue en séance publique à l’Assemblée nationale à compter du 16 juin 2025, réécrit complètement ce 4° de l’article L.100-4 du code de l’énergie :

« 4° De porter la part d’énergie décarbonée à 58 % au moins de la consommation finale brute d’énergie en 2030. À cette date, la production d’électricité décarbonée doit atteindre au moins 560 térawattheures en métropole continentale, la production nationale de chaleur renouvelable et de récupération au moins 297 térawattheures et celle de biogaz au moins 44 térawattheures injectés dans les réseaux ; » (nous soulignons)

Si cette rédaction est conservée, la loi à venir ne définirait plus la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie mais celle des énergies décarbonées. Cette rédaction est problématique pour plusieurs raisons.

• En premier lieu, la catégorie « énergies décarbonées » n’existe pas en droit de l’Union européenne et la France s’expose donc au risque d’un manquement à ce droit.
• En deuxième lieu, la loi française ne définirait pas le contenu de la catégorie « énergies décarbonées » de telle sorte que son périmètre exact pourrait être discuté. Enfin, à l’intérieur même de cette catégorie, la loi ne définirait pas la place réservée à chacune des sources d’énergies décarbonées dans la consommation finale brute d’énergie. Il s’agit pourtant important et il est surprenant que l’Assemblée nationale envisage ici de le laisser à la discrétion du gouvernement qui devra donc procéder à cette ventilation par décret.

II. L’abandon de l’affaiblissement de l’objectif central de réduction des émissions de gaz à effet de serre

De manière assez surprenante et sans raison apparente, le Sénat avait affaibli l’objectif clé de voûte de notre politique énergie-climat, à savoir l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030. L’article 11 de la proposition de loi, dans sa version actuelle, a été modifié par les députés en commission de manière à ce que l’objectif de réduction de nos émissions de gaz à effet de serre ne relève pas d’une simple obligation de moyen mais demeure une obligation de résultat.

Pour l’heure, l’article L.100-4 du code de l’énergie définit un objectif de réduction de nos émissions de GES de 40 % entre 1990 et 2030. Il s’agit d’un objectif de résultat qui structure toute notre politique énergétique. Il faut « réduire » (article L.100-4 du code de l’énergie). Cet objectif est cependant dépassé. L’UE a en effet décidé, en 2021, d’un objectif global de réduction de 55% des émissions de GES entre 1990 et 2030. Chaque Etat doit ensuite faire sa part.

La proposition de loi votée par le Sénat (art 11) prévoyait de passer de 40% à 50% l’effort de réduction des émissions de gaz à effet de serre mais aussi de passer d’un objectif de résultat (« réduire ») à un simple objectif de moyen non contraignant (« tendre vers une réduction »). Avec un objectif ainsi « dégonflé », l’Etat aurait été tenu de « faire au mieux ». En infraction avec l’obligation qui nous est faite par le droit de l’UE de prévoir un objectif « minimal » de réduction – et non d’effort de réduction – des émissions de gaz à effet de serre. Il est heureux que les députés aient décidé, en commission, de modifier la rédaction de cet article 11 de manière à ce que l’objectif inscrit à l’article L.100-4 du code de l’énergie demeure un objectif clair de réduction et non un objectif d’effort de réduction. Il faut ici remercier les auteur(e)s de l’amendement CE70 et espérer que ce débat ne soit pas rouvert en séance publique.

III. La modification des objectifs de la politique énergétique nationale

Pour l’essentiel, cette proposition de loi, dans sa rédaction issue de son examen en commission, procède à la modification des objectifs de la politique énergétique nationale qui sont inscrit à l’article L.100-4 du code de l’énergie. Nous avons déjà examiné ci-dessus l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les autres objectifs créés ou dont la rédaction a été modifiée sont les suivants.

A. L’objectif de développement de la production d’énergie solaire

Les nouveaux objectifs de développement de la production d’énergie solaire photovoltaïque. L’article L.100-4 du code de l’énergie, dans sa rédaction actuelle, comporte uniquement un objectif de développement de l’agrivoltaïsme : « 4° quater D’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, au sens de l’article L. 314-36, en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ; »

En première lecture, le Sénat avait adopté un objectif chiffré d’une capacité installée en énergie solaire photovoltaïque d’au moins 50 gigawatts à l’horizon 2030. A l’Assemblée nationale, en commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement déposé par un député RN pour supprimer cet objectif chiffré et introduire cette exigence : « tout en préservant le foncier agricole disponible ». A l’arrivée, l’article 5 de la proposition de loi, dans sa rédaction actuelle prévoit d’ajouter les deux objectifs suivants à celui, conservé, de développement de l’agrivoltaïsme :

• d’une part, un objectif non chiffré de développement de l’énergie solaire photovoltaïque : « 4° sexies De favoriser le développement des capacités de production d’électricité d’origine photovoltaïque, tout en préservant le foncier agricole disponible ; »
• d’autre part, un objectif de développement prioritaire de certaines installations en toiture ou sur terrains dégradés « 4° septies A (nouveau) De privilégier et de soutenir prioritairement les projets en toiture des bâtiments, sur des ombrières, sur les délaissés, les carrières et sur les surfaces déjà artificialisées ; »

Si cette rédaction était conservée en séance publique, la loi ne fixerait aucun objectif chiffré de développement de l’énergie solaire. Cette tâche reviendrait au Gouvernement, chargé de le faire par décret. A noter : la rédaction du deuxième article est assez ambiguë et pourrait être interprétée comme signifiant qu’une surface équipée de panneaux pourrait être considérée comme artificialisée.

B. L’objectif de développement de la production d’énergie éolienne

La réécriture de l’objectif de de développement de la capacité installée en éolien en mer. Pour mémoire, cet objectif est, actuellement, ainsi rédigé à l’article L.100-4 du code de l’énergie : « 4° ter De favoriser la production d’électricité issue d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées en mer, avec pour objectif de porter progressivement le rythme d’attribution des capacités installées de production à l’issue de procédures de mise en concurrence à au moins 1 gigawatt par an d’ici à 2024 ; »

L’article 5 de la proposition prévoit d’ajouter les mots suivants : « et de poursuivre le développement de ces capacités après cette date, avec pour objectif d’atteindre une capacité de 18 gigawatts en service en 2035. Afin d’atteindre cet objectif, l’autorité administrative peut recourir à une procédure de mise en concurrence afin de dépasser les objectifs fixés par la programmation pluriannuelle de l’énergie en vigueur et d’attribuer les capacités de production correspondant aux zones prioritaires d’implantation identifiées à compter de la publication de la décision du ministre chargé de l’énergie identifiant ces zones mentionnée à l’article L. 121‑8‑1 du code de l’environnement ; » Ainsi que la phrase suivante : « Ces capacités de production respectent les exigences de sécurité des installations électriques et visent un objectif de conciliation des différents usages. » ;

L’article 5 précité dispose en outre que le développement de l’éolien en mer doit être assuré « en recourant aux solutions technologiques les plus appropriées à la configuration de chaque zone prioritaire pour le développement de nouvelles capacités » et : « 4° quater A De poursuivre le développement des capacités de production d’électricité à partir d’installations en mer utilisant l’énergie mécanique du vent, en recourant aux solutions technologiques les plus appropriées à la configuration de chaque zone prioritaire pour le développement de nouvelles capacités pour l’éolien en mer prévue à l’article L. 219‑5‑1 du même code ; »

La création (dans la loi) d’un objectif de développement de la production d’énergie éolienne. L’article L.100-4 du code de l’énergie, ne comporte, pour l’heure, pas d’objectif propre à l’éolien terrestre. L’article 5 de la proposition de loi insère le nouvel objectif suivant : « 4° septies De poursuivre le développement des capacités de production d’électricité à partir d’installations terrestres utilisant l’énergie mécanique du vent, en favorisant à la fois le développement de nouvelles installations et le renouvellement des installations existantes et en veillant à la planification et à la répartition territoriale des installations ; » Cet objectif n’est pas chiffré. Il appartiendra donc au pouvoir réglementaire de le faire si cette rédaction est conservée.

En commission, les députés ont adopté un amendement qui ajouter les mots suivants « , et en veillant à la planification et à la répartition territoriale des installations« . Il est important de lire l’exposé des motifs de cet amendement pour en comprendre le sens :

« L’implantation de parcs éoliens suscite des tensions croissantes à l’échelle locale, du fait d’une répartition territoriale jugée déséquilibrée et d’un manque de visibilité sur les trajectoires de déploiement. / La loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (dite loi APER) a apporté une réponse importante en introduisant, à l’article L.141-5-3 du code de l’énergie, un dispositif de planification territoriale. Celui-ci repose sur la définition par les communes de zones d’accélération pour les énergies renouvelables, en lien avec les préfets, les intercommunalités et les gestionnaires de réseau. Une fois ces zones définies, les documents d’urbanismes peuvent également délimiter des secteurs où est exclue l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables./Cet amendement vise à garantir la bonne prise en compte du dispositif prévu par la loi d’accélération des énergies renouvelables, en précisant que le développement de l’éolien doit se faire en cohérence avec la planification prévue et en veillant à la répartition territoriale des installations.« 

Cet amendement tend donc à accroître l’importance des « zones d’accélération des énergies renouvelables » qui sont en cours d’identification sans les rendre tout à fait obligatoires. C’est un devoir de cohérence qui est mis à la charge des demandeurs d’autorisation environnementale et des services instructeurs. Selon l’interprétation qui sera faite de l’intensité de ce devoir de cohérence, les ZAENR seront plus ou moins obligatoires.

C. Les autres objectifs de la politique énergétique nationale

La définition d’un objectif de développement de la capacité installée de production d’hydrogène décarboné. L’article 4 de la proposition prévoit de définir un objectif chiffré de développement de la capacité installée de production d’hydrogène décarboné produit par électrolyse : « 10° D’atteindre des capacités installées de production d’au moins 4,5 gigawatts d’hydrogène décarboné produit par électrolyse à l’horizon 2030 et d’au moins 8 gigawatts à l’horizon 2035 ; » Pour l’heure, cet objectif est rédigé de la manière suivante : « 10° De développer l’hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d’atteindre environ 20 à 40 % des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel à l’horizon 2030 ; »

La modification de l’objectif de capacités d’effacement. L’article 4 de la proposition prévoit de définir l’objectif suivant « 10° ter De favoriser le développement des flexibilités nécessaires pour assurer la sécurité d’approvisionnement et optimiser le fonctionnement du système électrique, telles que la flexibilité de la consommation et de la production électrique et le stockage d’énergie, avec pour objectif de disposer à l’horizon 2030 d’environ 6,5 gigawatts de capacités d’effacement ; » L’objectif actuel est le suivant  : « 11° De favoriser le pilotage de la production électrique, avec pour objectif l’atteinte de capacités installées d’effacements d’au moins 6,5 gigawatts en 2028. »

La définition d’un objectif de stockage de CO2 : L’article 4 de la proposition prévoit de définir l’objectif suivant : « 10° quater D’atteindre un recours annuel aux technologies de captage, d’utilisation et de stockage du dioxyde de carbone d’au moins 4 mégatonnes à l’horizon 2030 et 15 mégatonnes à l’horizon 2050, afin de stocker les émissions de dioxyde de carbone des usages pour lesquels il n’existe pas de technologie ou d’alternative permettant de réduire ces émissions ; »

La définition d’un objectif de développement de la production d’énergie hydraulique. L’article 5 de la proposition de loi prévoit de définir l’objectif suivant : « 4° bis D’encourager la production d’énergie hydraulique, notamment la petite hydroélectricité, en veillant à maintenir la souveraineté énergétique, à garantir la sûreté des installations hydrauliques et à favoriser le stockage de l’électricité , avec pour objectif d’atteindre 29 gigawatts de capacités installées de production à l’horizon 2035, dont 6,7 gigawatts pour les stations de transfert d’énergie par pompage ».

IV. La modification des statuts d’EDF et ENGIE

La garantie du monopole d’EDF pour la production d’énergie nucléaire. Les députés ont adoté, en commission, un amendement déposé par plusieurs députés du groupe socialiste pour inscrire à l’article L.100-1 du code de l’énergie, la disposition suivante : « 3° bis Confie le monopole de la construction et de l’exploitation des réacteurs électronucléaires à la puissance publique et à la société Électricité de France ; ». L’exposé des motifs est sans ambiguïté : « nous proposons d’affirmer le monopole total de la puissance publique et d’EDF pour la construction et l’exploitation des réacteurs électronucléaires, quelle que soit leur puissance. »

La transformation d’EDF de SA en EPIC. Les députés ont également adopté un amendement déposé par plusieurs députés membres du groupe LFI-NFP et tendant, selon son exposé des motifs, à prévoir « la transformation d’EDF, actuellement société anonyme, en Etablissement public à caractère industriel et commercial, comme EDF l’était initialement en application de la loi de 1946. »

La détention par l’Etat d’une « partie » du capital d’ENGIE. Les députés ont conservé en commission la disposition tendant à obliger l’Etat a toujours détenir une « partie » du capital d’ENGIE : « 3° ter Garantir le maintien d’un prix repère de vente de gaz naturel, publié par la Commission de régulation de l’énergie, la détention par l’État d’une partie du capital de l’entreprise dénommée “Engie”, conformément à l’article L. 111‑68 du présent code, la propriété publique du réseau de distribution de gaz conformément à l’article L. 432‑4, la sécurité d’approvisionnement en gaz ainsi que la diversification des importations dans ce secteur ; ».

Arnaud Gossement

avocat gérant et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne