Solaire : une serre photovoltaïque constitue « un espace clos et couvert » dont le permis de construire est soumis à étude d’impact préalable, si elle a vocation à demeurer le plus souvent fermée et à faire obstacle au passage (Conseil d’Etat)

Par une décision n°487007 du 25 février 2025, le Conseil d’Etat a jugé qu’une serre photovoltaïque constitue « un espace clos et couvert » dont le permis de construire est soumis à étude d’impact préalable, si, eu égard à sa nature et à sa fonction, elle a vocation à demeurer le plus souvent fermée et à faire obstacle au passage. Commentaire.

I. Rappel des faits et de la procédure

13 mai 2015 : arrêté par lequel le maire de S. a délivré à la société X un permis de construire une serre destinée à la culture des asperges, équipée de panneaux photovoltaïques, d’une surface de près de 17 000 mètres carrés et d’une hauteur maximale de 6,3 mètres.

11 août 2015 : arrêté par lequel le maire de Sénas a retiré ce permis de construire, au motif que le projet n’était pas compatible avec une activité agricole pérenne et méconnaissait ainsi la vocation de la zone ainsi que les dispositions de l’article NC2 du règlement du plan d’occupation des sols alors en vigueur.

15 mars 2018 : jugement n° 1508141 par lequel le tribunal administratif de Marseille a, à la demande de la société X, annulé l’arrêté de retrait du 11 août 2015 du permis litigieux.

17 juillet 2020 : arrêt n° 18MA02297 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par la commune de Sénas contre ce jugement.

25 février 2025 : par une décision n°487007, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Marseille et renvoyé l’affaire devant elle.

II. Une serre photovoltaique constitue un « espace clos et couvert » même si, eu égard à sa nature et à sa fonction, elle a vocation à demeurer le plus souvent fermée et à faire obstacle au passage

La délivrance du permis de construire une serre photovoltaïque est soumise à étude d’impact préalable dans certains cas. Ainsi que le relève la décision ici commentée, le dossier joint à la demande de permis de construire doit comprendre dans certains cas, une étude d’impact (cf. article R. 431-16 du code de l’urbanisme).

Pour savoir si une construction soumise à permis de construire est soumise à étude d’impact, il convient de se reporter au tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’urbanisme.

La rubrique 36 de ce tableau (dans sa version applicable au litige) prévoit que sont soumis à un examen au cas par cas les « travaux ou constructions réalisés en une ou plusieurs phases, lorsque l’opération crée une SHON supérieure ou égale à 10 000 mètres carrés et inférieure à 40 000 mètres carrés « . Comme le souligne la décision commentée : à compter du 1er mars 2012, les mots  » superficie hors oeuvre nette (SHON)  » ont été remplacés par les mots  » surface de plancher « , en application de l’article 6 du décret du 29 décembre 2011 pris pour l’application de l’ordonnance du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l’urbanisme.

Aux termes de l’article R.112-2 du code de l’urbanisme, alors applicable au litige : « La surface de plancher de la construction est égale à la somme des surfaces de planchers de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction  » de certaines surfaces identifiées aux 1° à 8° de cet article.

La question de droit posée au Conseil d’Etat était donc la suivante : comment apprécier si une serre photovoltaïque constitue un « espace clos et couvert » de manière à savoir si sa surface de plancher justifie de soumettre la délivrance de son permis de construire à étude d’impact préalable ?

La décision rendue ce 25 février 2025 par le Conseil d’Etat comporte une précision très importante pour tous les demandeurs de permis de construire une serre photovoltaïque : si une serre photovoltaïque eu égard à sa nature et à sa fonction, a vocation à demeurer le plus souvent fermée et à faire obstacle au passage, elle doit être regardée comme constituant un espace clos et couvert au sens des dispositions de l’article R. 112-2 du code de l’urbanisme.

On soulignera donc qu’il n’est pas nécessaire qu’une serre photovoltaïque soit toujours fermée pour qu’elle soit considérée comme un « espace clos et couvert ». Il suffit qu’elle soit « le plus souvent » fermée pour être qualifiée comme telle.

Le point 7 de la décision ici commentée est ainsi rédigé :

« 7. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, notamment du dossier de demande de permis de construire, que la serre agricole en litige, d’une surface de près de 17 000 mètres carrés, est composée d’une ossature en acier galvanisé, surmontée d’une toiture recouverte, pour une part, de panneaux solaires photovoltaïques, et pour une autre part, d’un film plastique monté sur des châssis ouvrants afin de permettre la ventilation de la serre, et que ses quatre façades sont fermées par le même film plastique, monté sur un système d’enroulement permettant une aération par les côtés. Dès lors que cette serre, eu égard à sa nature et à sa fonction, a vocation à demeurer le plus souvent fermée et à faire obstacle au passage, elle doit être regardée comme constituant un espace clos et couvert au sens des dispositions de l’article R. 112-2 du code de l’urbanisme citées au point précédent. Par suite, en jugeant que cette serre, eu égard à son système de fermeture souple et amovible et à l’absence de fondation, ne constituait pas un espace clos au sens de ces dispositions et, par conséquent, n’emportait pas la création d’une surface de plancher de nature à soumettre le permis de construire à étude d’impact, le cas échéant au cas par cas, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit.« 

A noter : depuis l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2016, du Décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015, il convient de se reporter désormais à l’article R111-22 du code de l’urbanisme pour savoir comment calculer la surface de plancher d’une construction. La notion de « clos et couvert » est toujours employée de telle sorte que la solution ici retenue par le Conseil d’Etat aux termes de sa décision du 25 février 2025 est toujours pertinente pour savoir dans quels cas joindre une étude d’impact à un dossier de demande de permis de construire une serre photovoltaïque (notamment).

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne