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Urbanisme : le Gouvernement clarifie la situation juridique des « dark stores » et des « dark kitchen » au sein du code de l’urbanisme (décret n°2023-195 et arrêté du 22 mars 2023)

Mar 24, 2023 | Droit de l'Environnement

Le Gouvernement a publié un décret n°2023-195 ainsi qu’un arrêté, tous deux datés du 22 mars 2023, pour, notamment, préciser la manière dont les plans locaux d’urbanisme peuvent encadrer la création de « dark stores ». Ces textes créent notamment la « sous-destination « cuisine dédiée à la vente ». Des textes qui doivent être rapprochés de la décision n°468360 du 23 mars 2023 par laquelle le Conseil d’Etat a précisé que ces « dark stores » peuvent relever de la sous-destination « entrepôts ». Ce qui impose à leur exploitant de solliciter une autorisation pour changement de destination. Une autorisation qui peut être refusée si le plan local d’urbanisme s’y oppose. Commentaire.

Le Gouvernement a publié, au JO du 24 mars 2023, les deux textes suivants, consacrés à la précision du contenu des destinations et sous-destinations des constructions, au sein des plans locaux d’urbanisme :

Ces deux textes sont publiés à la suite d’un long débat sur les pouvoirs dont les élus locaux disposent pour s’opposer, s’ils le souhaitent, à l’installation de « dark stores » dans des locaux anciennement occupés pour des activités de commerce.
  • Le décret n°2023-195 du 22 mars 2023 a pour principal objet de modifier la rédaction des aticles R.151-27 (destination des constructions) et R.151-28 (sous-destinations) du code de l’urbanisme
  • L’arrêté du 22 mars 2023 modifie l’arrêté (modifié) du 10 novembre 2016 afin de préciser la définition des nouvelles sous-destinations de constructions suite aux modifications apportées à la liste des sous-destinations de constructions mentionnées à l’article R. 151-28 du code de l’urbanisme par le décret n° 2023-195 du 22 mars 2023.
Ces deux textes doivent être rapprochés de deux récentes décisions du Conseil d’Etat : 
Par une décision n°468360 du 23 mars 2023, le Conseil d’Etat a jugé que des locaux « dark stores » occupés par deux sociétés de livraison rapide doivent être qualifiés d’entrepôts en application du code de l’urbanisme « même si des points de retrait » peuvent y être installés ». En conséquence, la transformation de locaux commerciaux en entrepôts de ce type constitue un changement de destination soumis à déclaration préalable. Une déclaration préalable susceptible de donner lieu à une décision d’opposition si le plan local d’urbanisme interdit un tel changement de destination (cf. notre commentaire).
Par une décision n°463331 du 22 décembre 2022, le Conseil d’Etat a jugé que le maire peut, à certaines conditions et après mise en demeure, mettre en demeure l’auteur de travaux contraires au droit de l’urbanisme, de démolir l’ouvrage illégalement édifié (cf. notre commentaire).

Les dispositions du décret n°2023-195 du 22 mars 2023 entrent en vigueur le lendemain de sa publication, à l’exception des dispositions modifiant la liste des destinations et sous-destinations des constructions qui entrent en vigueur le 1er juillet 2023 . Des dispositions transitoires sont également prévues pour les procédures en cours.

I. Les précisions apportées au contenu des destinations et sous-destinations des constructions

A. La précision du contenu de la destination « autres activités » (article R.151-27 du code de l’urbanisme)
Pour mémoire, l’article R.151-27 du code de l’urbanisme précise les cinq destinations des constructions au sein des plans locaux d’urbanisme. A la suite de l’entrée en vigueur du décret n°2023-195 du 22 mars 2023, le 1er juillet 2023, il sera ainsi modifié, de manière à pouvoir distinguer les activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire :
« Les destinations de constructions sont :

1° Exploitation agricole et forestière ;
2° Habitation ;
3° Commerce et activités de service ;
4° Equipements d’intérêt collectif et services publics ;
5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire. »

Cette modification de la destination définie au 5° annonce bien entendu un travail de distinction entre les « dark stores » et les activités de commerce et de services visées au 3°. Distinction importante

L’arrêté du 22 mars 2023 précise que la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire », prévue au 5° de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme, comprend les cinq sous-destinations suivantes : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne.

B. La précision du contenu des sous-destinations des constructions : création de la sous destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » (article R.151-28 du code de l’urbanisme) 

A la suite de l’entrée en vigueur du décret n°2023-195 du 22 mars 2023, le 1er juillet 2023, l’article R151-28 du code de l’urbanisme sera ainsi modifié : 

« Les destinations de constructions prévues à l’article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes :
1° Pour la destination  » exploitation agricole et forestière  » : exploitation agricole, exploitation forestière ;
2° Pour la destination  » habitation  » : logement, hébergement ;
3° Pour la destination  » commerce et activités de service  » : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;
4° Pour la destination  » équipements d’intérêt collectif et services publics  » : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ;
5° Pour la destination  » autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire  » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition.«  Pour la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire » : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne.« 

Cette modification de la rédaction de l’article R.151-28 du code de l’urbanisme appelle les observations suivantes :
  • La sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » est désormais créée, au sein de la destination « autres activités des secteurs primaire, secondaire et tertiaire »
  • Cette nouvelle sous-destination est distincte de la sous-destination « entrepôt »
  • Cette sous-destination est distincte, notamment, des sous-destinations de la destination « commerce et activités de service ».
L’arrêté du 22 mars 2023 comporte plusieurs précisions relatives au contenu des sous-destinations du plan local d’urbanisme. On notera notamment les précisions suivantes qui intéressent le contenu des sous-destinations dont peuvent relever ces « dark stores » : 

La sous-destination « artisanat et commerce de détail ». L’arrêté du 22 mars 2023 précise que celle-ci recouvre « les constructions destinées aux activités artisanales de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services, les constructions commerciales avec surface de vente destinées à la présentation ou à l’exposition de biens et de marchandises proposées à la vente au détail à une clientèle, ainsi que les locaux dans lesquels sont exclusivement retirés par les clients les produits stockés commandés par voie télématique ;« 

La sous destination « entrepôt ». L’arrêté du 22 mars 2023 précise que celle-ci recouvre«  les constructions destinées à la logistique, au stockage ou à l’entreposage des biens sans surface de vente, les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait d’achats au détail commandés par voie télématique, ainsi que les locaux hébergeant les centres de données. »
La sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne ». L’arrêté du 22 mars 2023 précise que celle-ci recouvre « les constructions destinées à la préparation de repas commandés par voie télématique. Ces commandes sont soit livrées au client soit récupérées sur place. »

II. Les conséquences de ces précisions réglementaires pour la situation juridique des « dark stores » 

A notre sens, les « dark stores » peuvent relever de deux sous-destinations selon qu’ils sont consacrés au stockage de marchandises pour livraison rapide ou à la préparation de plats avant livraison rapide

  • Le « dark store » peut relever de la sous-destination « entrepôt » s’il correspond à la définition de cette sous-destination telle que précisée par l’arrêté du 22 mars 2023. On notera qu’un entrepôt peut comprendre un point de retrait conformément à la définition retenue par le Conseil d’Etat aux termes de sa décision du 1er mars 2023 : « locaux (…) destinés à la réception et au stockage ponctuel de marchandises, afin de permettre une livraison rapide de clients par des livreurs à bicyclette »
  • La « dark kitchen » peut relever de la sous-destination « cuisine dédiée à la vente en ligne » s’il correspond à la définition de l’arrêté du 22 mars 2023 « les
    constructions destinées à la préparation de repas commandés par voie
    télématique. Ces commandes sont soit livrées au client soit récupérées
    sur place    . »

De cette manière, les « dark stores », qu’ils soient principalement consacrés au stockage de marchandises ou à la « cuisine dédiée à la vente en ligne » ne pourront plus relever de la destination « commerce et activités de service ». Ce débat est enfin tranché .

En conséquence, lorsqu’un dark store sera installé dans un local à usage commercial : son exploitant devra déposer une déclaration préalable pour que ce changement de destination soit autorisé. Autorisation qui pourra être refusée en fonction de la rédaction du plan local d’urbanisme.

Par la suite, l’autorité administrative compétente pourra faire usage des pouvoirs dont elle dispose aux termes de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme pour contraindre l’exploitant d’un « dark store » de régulariser sa situation et, si cette régularisation est impossible au regard du PLU applicable, de restituer lesdits locaux.

Arnaud Gossement

Avocat – Professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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