Commentaire général

1. L’article 15 bis AA du projet de loi cadre relatif au développement des transports prévoit de permettre à l’Etat de reconnaître la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) d’un projet, dés le stade de la déclaration d’utilité publique ou de la déclaration de projet.

2. Cet article témoigne du souci du législateur de prévenir le risque d’une annulation de la « dérogation espèces protégées » pour défaut de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) plusieurs années après sa déclaration d’utilité publique. Le récent contentieux du projet d’autoroute A 69 a sans doute contribué à la rédaction de cette mesure. Il peut en effet apparaître étrange, notamment pour le grand public, qu’un projet puisse être qualifié « d’utilité publique » puis, plusieurs années après, comme – au contraire – ne répondant pas à une raison impérative d’intérêt public majeur.

3. Sur la question de l’articulation entre la DUP et la RIIPM, le rapport de la mission présidée par Michel Cadot intitulé « Grands projets d’infrastructures : prioriser, simplifier, réussir » et remis en janvier 2026 au Haut commissaire à la stratégie et au plan comporte, notamment, les propositions suivantes :

• d’une part, le rapport propose, pour les grands projets d’infrastructures, d’engager « une réflexion sur le rapprochement, voire, dans quelques cas particuliers, la fusion entre la DUP et l’autorisation environnementale » (page 40) Cette proposition n’est pas nouvelle et avait déjà été discutée en 2013, lors des Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement (l’auteur de ces lignes était membre du comité de pilotage) convoqués par la ministre de l’écologie d’alors, Delphine Batho. La création de la procédure de l’autorisation environnement procède de ces Etats généraux. Cette proposition n’avait pas été retenue par le Gouvernement au motif qu’il était souvent délicat, surtout pour les projets d’infrastructures linéaires, de définir précisément les caractéristiques d’un projet au stade de la DUP et donc de l’autoriser aussi tôt.
• d’autre part, le rapport propose à tout le moins d' »Établir la RIIPM des grands projets d’infrastructures et l’absence d’alternative satisfaisante au moment de la DUP, sur la base d’une étude d’impact environnemental préalable évaluant les impacts potentiels du projet sur la biodiversité ».
  enfin, le rapport propose de « limiter la durée de validité de la DUP à quatre ans, renouvelable une fois » et ce, au motif suivant  : « Afin de rapprocher les éléments de la chaîne décisionnelle d’un grand projet et éviter ainsi les changements de contexte politique, juridique et physique, la mission propose de limiter la durée de validité d’une DUP à quatre ans, renouvelable une fois, à condition qu’aucun changement dans les circonstances de droit et de fait n’ait fait perdre au projet son caractère d’utilité publique. Les conséquences d’un recours juridictionnel seraient les mêmes qu’actuellement.« 

3. Etablir la RIIPM d’un projet au stade de la DUP, sans fusionner les procédures de DUP et d’autorisation environnementale comporte de nombreux risques. Le rapport de la mission présidée par Michel Cadot précise (page 41) que « cette proposition appelle néanmoins plusieurs points de vigilance. »

• « Dans la mesure où cette reconnaissance anticipée risque de reporter le contentieux sur la troisième condition d’octroi de la dérogation espèces protégées (le maintien des espèces concernées dans un état de conservation favorable), il convient d’anticiper au mieux le respect de cette dernière condition dès la DUP. C’est l’objet des propositions 18 et 19 relatives aux mesures compensatoires.« 
• « La durée importante entre la DUP et l’AE en matière de transport (entre cinq et dix ans, parfois plus) ouvre la voie à plusieurs changements de contexte, qui sont autant de prises pour de nouveaux contentieux notamment en annulation du refus d’abroger la reconnaissance de RIIPM, parallèlement aux recours contre le refus d’abroger la DUP. Diffracter l’autorisation environnementale en remontant la RIIPM au moment de la DUP fait naître un risque de contentieux itératif, à chaque changement de contexte. »
• « La notion de RIIPM se distingue des notions d’intérêt général et d’utilité publique. Pour être reconnu d’intérêt public « majeur », le projet doit être d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des espèces. Faire remonter la reconnaissance de la RIIPM au moment de la DUP peut conduire à rapprocher ces deux notions en reconnaissant plus difficilement l’utilité publique ou plus facilement l’intérêt public majeur. En effet, on conçoit mal qu’une DUP soit annulée seulement en tant qu’elle reconnaît l’intérêt public majeur d’un projet. L’utilité publique donne lieu à un contrôle distancié du bilan coûts-avantages de l’opération. En revanche, la reconnaissance de l’intérêt public majeur d’un projet ne résulte pas d’un bilan coût-bénéfices du projet, ce dernier est examiné en tant que tel. »
• « Le contrôle du juge sur la première autorisation deviendrait donc, concernant les solutions de substitution, un contrôle au fond, et non plus un contrôle simplement formel, comme il l’est aujourd’hui (…). » (nous soulignons).

4. Les auteurs de l’article 15 bis AA du projet de loi précité n’ont pas tenu compte de ces propositions du rapport de la mission présidée par Michel Cadot.

• d’une part, cet article ne prévoit pas de rapprocher ou de fusionner les procédures de déclaration d’utilité publique et d’autorisation environnementale et ne prévoit pas non plus d’étude d’impact environnemental composée d’une volet complet sur la dérogation espèces protégées.
• d’autre part, cet article ne prévoit pas non plus de limiter la durée de validité de la DUP ainsi dotée d’une reconnaissance anticipée de la RIIPM. De telle sorte qu’un délai de dix ans pourrait parfois s’écouler entre la reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet et son autorisation environnementale.

5. L’intérêt de la mesure rédigée à l’article 19 du projet de loi cadre pour la simplification du droit est, à notre sens, encore incertain.

En effet, en raison du délai qui sépare généralement la DUP de l’autorisation environnementale, il sera difficile pour le juge administratif d’interdire à une personne ayant intérêt à agir de demander l’abrogation de la DUP valant reconnaissance de la RIIPM en raison d’un changement dans les circonstances de fait : évolution du projet et de son environnement.

Il paraît difficile de reconnaître, une fois pour toutes, qu’un projet est RIIPM alors que le besoin d’une dérogation espèces protégées doit être vérifié à tout moment de la vie d’un projet. Par ailleurs, l’attention des opposants et le contrôle du juge vont sans doute continuer à se reporter sur les autres conditions de délivrance de la « dérogation espèces protégées ».

A notre sens, une véritable mesure de simplification consisterait à achever la réforme de l’autorisation environnementale pour, en effet, autoriser un projet global – avec une durée de validité limitée de l’autorisation – et non plus simplement les séquences successives d’un projet. Cela permettrait aussi de qualifier l’intérêt général d’un projet à un seul instant et sans risque de contradiction.

Commentaire détaillé

L’article 15 bis AA de la loi de simplification de la vie économique modifie plusieurs codes de manière à ce que l’Etat puisse, lors de la déclaration de projet (I) ou de la déclaration d’utilité publique d’un projet (II), reconnaître que celui-ci répond à une raison impérative d’intérêt public majeur et, ainsi, à l’une des trois conditions de délivrance de l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

I. La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur par la déclaration de projet

Pour mémoire, lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait l’objet d’une enquête publique, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération projetée (cf. article L.126-1 du code de l’environnement)

L’article 15 bis AA précité prévoit d’insérer un nouvel alinéa au sein de l’article L.126-1 du code de l’environnement, consacré à la procédure de la déclaration de projet.

Aux termes de ces dispositions, lorsqu’un projet nécessite ou est susceptible de nécessiter une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées au titre du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, la déclaration de projet peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur.

Un décret en Conseil d’Etat devra définir les conditions à respecter pour qu’une déclaration de projet vaille reconnaissance de cette raison impérative d’intérêt public majeur. A noter, ce décret prévoira aussi les conditions à remplier pour les projets ayant fait l’objet d’une déclaration de projet avant l’entrée en vigueur de la loi-cadre relative au développement des transports.

Cette reconnaissance ne pourra être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration de projet, dont elle est divisible, ou contre l’acte reconnaissant ce caractère lorsqu’il est postérieur à la déclaration de projet. Elle ne pourra pas être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue audit c.

La rédaction à venir de ce nouvel alinéa de l’article L.126-1 du code de l’environnement est la suivante :

« Lorsqu’elle est prononcée par l’État, la déclaration de projet, dans le cas où la réalisation du projet nécessite ou est susceptible de nécessiter une dérogation au titre du c du 4° du I de l’article L. 411-2, peut lui reconnaître, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État, le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du même c. Ce décret prévoit également les modalités selon lesquelles l’autorité de l’État qui a prononcé la déclaration de projet peut statuer sur le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets ayant fait l’objet d’une déclaration de projet avant la promulgation de la loi n° du de simplification de la vie économique, sous réserve qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une décision juridictionnelle devenue définitive annulant ladite déclaration et qu’une dérogation aux interdictions mentionnées à l’article L. 411-1 du présent code n’ait pas déjà été délivrée. La reconnaissance du caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration de projet, dont elle est divisible, ou contre l’acte reconnaissant ce caractère lorsqu’il est postérieur à la déclaration de projet. / Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue au c du 4° du I de l’article L. 411-2. »

Par souci de coordination, la rédaction de l’article L.300-6 du code de l’urbanisme et de l’article L. 2111-27 du code des transports devrait être également modifiée.

II. La reconnaissance anticipée de la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet lors de sa déclaration d’utilité publique

L’article 545 du code civil dispose que « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité« . En conséquence, un projet doit être déclaré d’utilité publique par l’Etat pour que des opérations d’expropriation puissent être menées de manière à assurer au maître d’ouvrage la maîtrise foncière de l’ensemble des terrains d’emprise dudit projet.

La déclaration d’utilité publique des opérations susceptibles d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement est soumise à l’obligation d’effectuer la déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement (cf. article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).

L’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d’utilité publique n’est pas prononcée par décret en Conseil d’État en application de l’article L. 121-1. Toutefois, si les opérations déclarées d’utilité publique sont prévues par des plans d’occupation des sols, des plans locaux d’urbanisme ou des documents d’urbanisme en tenant lieu, cette durée maximale est portée à dix ans (article L. 121-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique)

La loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte (article 21) a prévu que la déclaration d’utilité publique de certains projets peut comporter une reconnaissance de leur raison impérative d’intérêt d’utilité publique majeur qui est l’une des conditions à remplir pour qu’un projet bénéficie d’une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Cette disposition est codifiée à l’article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Les projets suivants sont concernés :

• un projet situé dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme,
• un projet situé dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du même code, et répondant aux objectifs de cette opération,
• un projet industriel
• un projet d’infrastructure directement liée à ce projet industriel
• un projet de création ou de modification d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité ayant pour objet le raccordement dudit projet industriel

Cette reconnaissance de la raison impérative d’utilité publique majeure d’un projet vaut pour la durée de validité initiale de la déclaration d’utilité publique et, le cas échéant, pour la durée de prorogation de cette déclaration, dans la limite de dix ans.

L’article 15 bis AA précité prévoit de modifier la rédaction de l’article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de manière à ce que tous les projets faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique – et non plus certains grands projets – puissent, dans des conditions prévues par un décret, bénéficier d’une reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur

L’article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique pourrait être ainsi modifié :

« La déclaration d’utilité publique d’un projet situé dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme, ou d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du même code, et répondant aux objectifs de cette opération, d’un projet industriel, d’un projet d’infrastructure directement liée à ce projet industriel ou d’un projet de création ou de modification d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité ayant pour objet le raccordement dudit projet industriel dont la réalisation nécessite ou est susceptible de nécessiter une dérogation au titre du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement peut, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’Etat, leurlui reconnaître le caractère d’opération ou de travaux répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du même c, pour la durée de validité initiale de la déclaration d’utilité publique et, le cas échéant, pour la durée de prorogation de cette déclaration, dans la limite de dix ans. Ce décret prévoit également les modalités selon lesquelles l’autorité de l’État qui a prononcé la déclaration d’utilité publique peut statuer sur le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets ayant fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique avant la promulgation de la loi n° du de simplification de la vie économique, sous réserve qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une décision juridictionnelle devenue définitive annulant ladite déclaration et qu’une dérogation aux interdictions mentionnées à l’article L. 411-1 du code de l’environnement n’ait pas déjà été délivrée. »

Cette La reconnaissance du caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration d’utilité publique, dont elle est divisible. Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue audit c ou contre l’acte reconnaissant ce caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur« 

On soulignera que le législateur admet ici deux possibilités pour que l’administration procède à une reconnaissance anticipée de la RIIPM d’un projet. Elle peut le faire, soit au de l’acte comportant la déclaration d’utilité publique, soit dans un acte à part.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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• Notre page : Cabinet d’avocats en droit de l’environnement et du développement durable

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Résumé

Le décret n°2026-302 du 21 avril 2026 :

• procède à la réécriture de l’article R.311-5 du code de justice administrative de manière à confier l’ensemble du contentieux des projets environnementaux stratégiques aux seules cours administratives d’appel, compétentes en premier et dernier ressort pour instruire et statuer sur les recours dirigés contre les décisions administratives relatives à ces projets. (article 1er) ;
• comporte une liste des décisions administratives et des projets stratégiques relevant désormais de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel : projets stratégiques contribuant au développement des énergies décarbonées ; projets stratégiques relatifs aux infrastructures de transports ; projets stratégiques contribuant à la souveraineté alimentaire ; projets stratégiques relevant de la souveraineté économique et industrielle (article 2)
• prévoit que le préfet est compétent pour représenter l’Etat devant les cours administratives d’appel pour défendre sur les recours dirigés contre certains projets stratégiques (article 3) ;
• étend l’interdiction faite aux parties de produire des moyens nouveaux, passé un délai de deux mois après la communication du premier mémoire en défense (cristallisation des moyens) (article 4)
• créé une obligation de notification des recours par les tiers contre les projets stratégiques, à peine d’irrecevabilité (article 5)
• supprime la prorogation du délai de recours contentieux contre un projet stratégique par un recours administratif préalable (article 5)
• créé une obligation faite à la cour administrative d’appel de statuer en dix mois (article 5)
• modifie le périmètre de la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs sur les recours contre les opérations d’urbanisme relevant désormais de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel (article 6)
• procède au nettoyage des dispositions du code de justice administrative relatives à à la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel ou des tribunaux administratifs (article 7)
• précise que les dispositions de ce décret n°2026-302 du 21 avril 2026 s’appliquent aux actes administratifs pris à compter du 1er juillet 2026 (article 8).

Commentaire général

Le décret n°2026-302 du 21 avril 2026 a pour but de simplifier et de réduire le délai de traitement de certains recours contre des projets stratégiques.

En premier lieu, ce décret a pour mérite de réunir à l’article R.311-5 du code de justice administrative, des dispositions qui avaient été inscrites depuis plusieurs années, dans plusieurs articles de ce code pour créer une procédure de traitement accéléré de certains recours par les cours administratives d’appel, compétentes en premier et dernier ressort. Cette harmonisation est une bonne chose même si le Gouvernement n’a pas précisé le motif exact pour lequel certains projets bénéficient de cette procédure accélérée et d’autres non.

En deuxième lieu, on notera le recours à l’expression « énergies décarbonées » de préférence à « énergies renouvelables » et ce, alors même que la première de ces deux expressions n’a pas d’équivalent en droit de l’Union européenne et que le présent décret n’intéresse pas directement la production d’énergie nucléaire. On notera aussi l’emploi de l’expression « souveraineté alimentaire » dont la consécration dans la loi est défendue depuis quelques années par certains représentants de la profession agricole dans le but, parfois, de l’opposer au droit de l’environnement.

En troisième lieu, ni le décret ni sa notice de présentation ne précisent les critères définition de la liste des projets stratégiques qui bénéficieront de cette réforme du contentieux. Il n’est pas impossible que cette liste s’allonge à l’avenir, d’autres secteurs pouvant à leur tour réclamer le bénéfice de la qualification de projets stratégiques.

En quatrième lieu, pour produire tous ses effets, ce décret devra être accompagné des moyens humains nécessaires. L’activité des cours administratives d’appel pourrait être considérablement augmentée en raison de cette attribution d’une compétence de premier et dernier ressort pour de nombreux projets stratégiques. De même, l’extension de la compétence des préfectures pour représenter et défendre l’Etat devant les cours administratives d’appel pourrait aussi augmenter le besoin en juristes spécialistes du contentieux administratif de l’environnement. Si les moyens humains ne correspondent pas à cette effort de simplification, l’engorgement des cours administratives d’appel et des préfecture pourrait en réduire la portée. Il convient de rappeler que le délai moyen d’une affaire par une cour administrative d’appel est de 11 mois et 18 jours. Ce qui correspond à une hausse de 3% entre 2015 et 2025 (source : Les chiffres clés de la justice administrative pour l’année 2025).

En cinquième lieu, si la cour administrative d’appel saisie, en premier et dernier ressort, doit statuer dans un délai de dix mois, ce délai est désormais indicatif.  Pour mémoire, l’article R.311-6 du code de justice administrative, désormais abrogé, disposait que lorsque la cour administrative d’appel devait statuer en dix mois sur une requête : à l’issue de ce délai, l’instruction du dossier était transférée au Conseil d’Etat. Le nouvel article R. 77-16-3 du code de justice administrative ne prévoit plus un tel transfert du dossier au Conseil d’Etat.

En sixième lieu, ce délai de dix mois sera nécessairement augmenté si une procédure de régularisation est engagée en cours d’instance par la cour. Le délai d’élaboration de la mesure de régularisation sera défini au cas par cas par la cour. Puis, cette dernière disposera, à compter de l’enregistrement du mémoire transmettant la mesure de régularisation ordonnée, d’un nouveau délai de six mois pour statuer sur la suite à donner au litige (nouvel article R. 77-16-3 du code de justice administrative).

En septième lieu, cette réforme des conditions de traitement des recours contre les projets stratégiques ne signifie pas que le risque d’annulation par un juge de l’autorisation délivrée sera, lui, nécessairement réduit. En cas d’annulation de l’autorisation délivrée, son bénéficiaire ne disposera pas, lui non plus, de la possibilité de relever appel. Seule la voie du pourvoi en cassation s’offrira à lui.

En huitième lieu, cette réforme ne sera pas sans conséquences pour la défense des tiers et associations qui entendent former un recours contre un projet stratégique. Les requêtes et les mémoires devant les cours administratives d’appel doivent, en effet et à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation (article R.431-11 du code de justice administrative).

En neuvième lieu, il est probable que cette réforme ait notamment pour conséquence d’accroître le besoin de juristes et d’avocats qualifiés et spécialisés en droit de l’environnement et de l’énergie. La réduction de la durée de la procédure d’instruction, son caractère de plus en plus technique, le besoin de pouvoir réagir vite à des arguments complexe suppose sans doute un plus grand degré de spécialisation de la part des conseils.

Commentaire détaillé

I. La réécriture de l’article R.311-5 du code de justice administrative (article 1er)

L’article 1er du décret n°2026-302 du 21 avril 2026 réécrit intégralement le contenu de l’article R.311-5 du code de justice administrative en prévoyant que son contenu est remplacé par les dispositions des articles 2 à 7 dudit décret.

Pour mémoire, l’article R.311-5 du code de justice administrative était, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret n°2026-302 du 21 avril 2026, consacré à l’énumération des litiges relatifs à l’autorisation et à l’exploitation de parcs éoliens terrestres et relevant de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel.

Pour mémoire, la liste des litiges relevant de la compétence de premier et dernier ressort, en raison de la matière, des cours administratives d’appel est définie aux articles R.311-1 à R.311-6 du code de justice administrative.

II. L’attribution d’une compétence de premier et dernier ressort aux cours administratives d’appel pour connaître des recours relatifs aux projets stratégiques (article 2)

Il convient d’étudier :

• l’objet du nouvel article R.311-5 du code de justice administrative qui tend à simplifier et accélérer le traitement des recours dirigés contre des décisions administratives relatives à des projets stratégiques.
• Le champ d’application  du nouvel article R.311-5 du code de justice administrative : la liste des décisions et projets stratégiques relevant de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel (B.).

A titre liminaire, il convient de préciser que :

• L’absence de la mention selon laquelle une décision relève du contentieux des projets stratégiques est sans incidence sur la légalité de l’actes (article R.311-5 III).
• Lorsqu’il n’a pas été fait application de la procédure de renvoi prévue à l’article R. 351-3 et que le moyen tiré de l’incompétence du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel au titre du présent article n’a pas été invoqué par les parties avant la clôture de l’instruction de première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieurement soulevé par les parties ou relevé d’office par le juge d’appel ou de cassation (article R.311-5 IV).

A. L’objet du nouvel article R.311-5 du code de justice administrative 

L’objet du nouvel article R.311-5 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue de l’article 2 du décret n°2026-302 du 21 avril 2026 est décrit au II. L’ambition des auteurs de ce décret est de confier l’ensemble du contentieux des projets stratégiques aux seules cours administratives d’appel. Elles seront compétentes en premier et dernier ressort pour instruire et statuer sur les recours dirigés contre les décisions administratives relatives à ces projets.

Concrètement :

• Les recours en annulation d’une décision administrative relatifs à ces projets stratégiques devront être déposés directement devant la cour administrative d’appel territorialement compétente.
• La cour administrative d’appel saisie statuera sur ce recours et aucune requête d’appel ne pourra être déposée contre l’arrêt qu’elle rendra.
• Un pourvoi en cassation pourra cependant être introduit devant le Conseil d’Etat contre cet arrêt.

Le but de cette réforme est bien entendu, comme le titre du décret l’indique, de simplifier et, surtout d’accélérer le traitement par le juge administratif des recours déposés contre des décisions administratives relatives à des projets stratégiques.

A noter : si un recours contre une décision administrative relative à un projet stratégique a été introduit devant le tribunal administratif avant l’entrée en vigueur du décret n°2026-302 du 21 avril 2026, ledit tribunal administratif restera en charge de l’instruction du recours, y compris pour mener une procédure de régularisation de l’acte attaqué.

Le II du nouvel article R.311-5 du code de justice administrative est ainsi rédigé :

« II. – Les cours administratives d’appel sont compétentes pour connaître, en premier et dernier ressort, des litiges portant sur l’ensemble des actes relevant du champ d’application du I. La cour administrative d’appel territorialement compétente est déterminée en faisant application des mêmes principes que ceux prévus par le chapitre II du présent titre.
Dans le cas où un tribunal administratif sursoit à statuer pour permettre la régularisation de l’acte attaqué, ce tribunal reste compétent en premier ressort pour connaître du litige. »

B. Le champ d’application : la liste des décisions et projets stratégiques relevant de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel

Il convient de préciser :

• la liste des décisions administratives relevant de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel au titre du nouvel article R.311-5 du code de justice administrative (1) ;
• la liste des projets stratégiques concernés (2).

1. La liste des décisions administratives relevant du contentieux des projets stratégiques

Ce ne sont pas seulement les recours contre les décisions par lesquelles l’administration autorise la construction et l’exploitation d’un projet stratégique qui relèvent désormais de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel. Mais toutes les décisions administratives relatives à ces projets.

La liste exacte des décisions concernées par cette réforme est définie au I de l’article R.311-1 précité, en ces termes :

« I. – Le présent article régit les litiges, hormis les litiges indemnitaires, portant sur l’ensemble des actes de l’autorité administrative, y compris de refus, de prorogation ou de transfert, à l’exception des décisions prévues aux articles R. 311-1 et R. 311-1-1 et des actes contractuels, qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension des projets, y compris leurs ouvrages et travaux connexes, définis aux alinéas suivants : (…)« 

Le principe est donc que toutes les décisions administratives relatives aux projets stratégiques relèvent désormais du contentieux des projets stratégiques. Il peut s’agir de décisions administratives d’autorisation mais aussi de refus, de prorogation de transfert de cette autorisation.

Attention : la liste des décisions administratives relevant du champ d’application du I de l’article R.311-5 du code de justice administrative n’est pas exhaustive mais indicative comme le démontre l’emploi des termes « y compris »

Les exceptions à ce principe sont les suivantes :

• Les décisions relatives à une demande d’indemnisation (« hormis les litiges indemnitaires« ).
• Les décisions prévues à l’article R.311-1 du code de justice administrative. Cet article énumère la liste des recours relevant de la compétence de premier et dernier ressort du Conseil d’Etat
• Les décisions prévues à l’article R.311-1-1 du code de justice administrative. Cet article énumère les décisions relevant de la compétence de premier et dernier ressort du Conseil d’Etat pour le contentieux de l’éolien en mer.
• Les actes contractuels, qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension des projets, y compris leurs ouvrages et travaux connexes.

2. La liste des projets relevant du contentieux des projets stratégiques

Le nouvel article R.311-5 du code de justice administrative comporte une liste de projets stratégiques :

1. Projets stratégiques contribuant au développement des énergies décarbonées :
2. Projets stratégiques relatifs aux infrastructures de transports.
3. Projets stratégiques contribuant à la souveraineté alimentaire.
4. Projets stratégiques relevant de la souveraineté économique et industrielle.

Pour chacune de ces catégories de projets stratégiques, l’article R.311-5 précité comporte une sous-liste des ouvrages concernés.

1° Au titre du développement des énergies décarbonées :

• Installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent classées au titre de l’article L. 511-2 du code de l’environnement ;
• Ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW ;
• Installations hydroélectriques d’une puissance égale ou supérieure à 1 MW ;
• Installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, à l’exclusion des installations de méthanisation d’eaux usées ou de boues d’épuration urbaines lorsqu’elles sont méthanisées sur leur site de production ;
• Gites géothermiques mentionnés à l’article L.112-1 du code minier à l’exclusion des activités de géothermie de minime importance mentionnées à l’article L. 112-2 du même code ;
• Ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité de raccordement des installations de production d’électricité mentionnées au présent 1° et ouvrages inscrits au schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables mentionné à l’article L. 342-3 du code de l’énergie, ainsi que les autres ouvrages qui relèvent du réseau public de transport et les postes électriques, à l’exclusion des installations et ouvrages relevant des dispositions de l’article R. 311-1-1 du présent code ;
• Décisions prises en application de l’article 28 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ;
• Unités de production de carburants d’aviation durables et de carburants de synthèse pour l’aviation à faible intensité de carbone mentionnés aux points 7 et 13 de l’article 3 du règlement (UE) 2023/2405 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 relatif à l’instauration d’une égalité des conditions de concurrence pour un secteur du transport aérien durable (ReFuelEU Aviation) ;

2° Au titre des infrastructures de transports :

• Projets d’infrastructures de transport faisant l’objet d’une évaluation environnementale, au sens du II de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, relevant des rubriques 5, 6, 7, 8 et 9 de la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du même code, ou leurs ouvrages et travaux connexes faisant l’objet d’une telle évaluation, y compris lorsque de tels ouvrages et travaux relèvent d’autres rubriques, lorsque le montant des dépenses prévisionnelles du projet, apprécié au moment de la première autorisation relative à celui-ci, est supérieur à cinq millions d’euros hors taxe ;

3° Au titre de la souveraineté alimentaire :

• Projets qui nécessitent des installations, ouvrages, travaux ou activités relevant des rubriques 1.1.2.0, 1.2.1.0, 1.2.2.0, 1.3.1.0, 3.2.3.0 et 3.2.5.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, à condition que ces projets poursuivent, à titre principal, une finalité agricole, que ce soit culturale, sylvicole, aquacole ou d’élevage ;
• Projets qui nécessitent une installation d’élevage relevant des rubriques 2101, 2102, 2110, 2111, 2112, 2130 ou 3660 de la nomenclature prévue par l’article R. 511-9 du code de l’environnement ;

4° Au titre de la souveraineté économique et industrielle :

• Projets d’intérêt national majeur, au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme ;
• Projets comportant une installation relevant des régimes définis aux articles L. 512-1 (ICPE soumises à autorisation) ou L.512-7 (ICPE soumises à enregistrement) du code de l’environnement, dont les bâtiments et terrains entrent dans le champ du A du I de l’article 1500 du code général des impôts, lorsque le montant des dépenses prévisionnelles du projet, apprécié au moment de la décision d’autorisation ou d’enregistrement au titre des installations classées pour la protection de l’environnement, est supérieur à cinq millions d’euros hors taxe, ainsi que, le cas échéant, les aménagement et équipements directement liés à leur réalisation.

5° Au titre des opérations d’intérêt national et des grandes opérations d’urbanisme:

• Projets situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme, et répondant aux objectifs de cette opération ;
• Projets situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du même code, et répondant aux objectifs de cette opération.

III. L’extension de la compétence du préfet pour représenter l’Etat devant les cours administratives d’appel (article 3)

L’article R.431-12-1 du code de justice administrative dispose que, par dérogation, le préfet présente devant la cour administrative d’appel les mémoires et observations produits au nom de l’Etat lorsque le litige est né de l’activité des services de la préfecture et porte sur certaines décisions administratives (contentieux de l’éolien terrestre et de leurs ouvrages de raccordement).

L’article 3 de l’article R.311-5 du code de justice administrative modifie la rédaction de cet article R. 431-12-1 de manière à préciser que cette compétence du préfet devant les cours administratives d’appel à l’occasion des recours contre les projets stratégiques concerne les projets suivants : « les projets relevant des a à f du 1° et du 3° du I de l’article R. 311-5 ».

Le préfet – et non le ministre – est donc désormais compétent pour représenter l’Etat devant les cours administratives d’appel à l’endroit des recours relatifs aux projets suivants

1° Au titre du développement des énergies décarbonées :

• Installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent classées au titre de l’article L. 511-2 du code de l’environnement ;
• Ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW ;
• Installations hydroélectriques d’une puissance égale ou supérieure à 1 MW ;
• Installations de méthanisation de déchets non dangereux ou de matière végétale brute, à l’exclusion des installations de méthanisation d’eaux usées ou de boues d’épuration urbaines lorsqu’elles sont méthanisées sur leur site de production ;
• Gites géothermiques mentionnés à l’article L. 112-1 du code minier à l’exclusion des activités de géothermie de minime importance mentionnées à l’article L. 112-2 du même code ;
• Ouvrages des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité de raccordement des installations de production d’électricité mentionnées au présent 1° et ouvrages inscrits au schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables mentionné à l’article L. 342-3 du code de l’énergie, ainsi que les autres ouvrages qui relèvent du réseau public de transport et les postes électriques, à l’exclusion des installations et ouvrages relevant des dispositions de l’article R. 311-1-1 du présent code ;

3° Au titre de la souveraineté alimentaire :

• Projets qui nécessitent des installations, ouvrages, travaux ou activités relevant des rubriques 1.1.2.0, 1.2.1.0, 1.2.2.0, 1.3.1.0, 3.2.3.0 et 3.2.5.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement, à condition que ces projets poursuivent, à titre principal, une finalité agricole, que ce soit culturale, sylvicole, aquacole ou d’élevage ;
• Projets qui nécessitent une installation d’élevage relevant des rubriques 2101, 2102, 2110, 2111, 2112, 2130 ou 3660 de la nomenclature prévue par l’article R. 511-9 du code de l’environnement ;

Les projets qui ne relèvent pas de la compétence de représentation du préfet continueront donc d’être transmis pour instruction au ministre compétent.

IV. L’extension de l’interdiction faite aux parties de produire des moyens nouveaux, passé un délai de deux mois après la communication du premier mémoire en défense (cristallisation des moyens) (article 4)

L’article R.611-7-2 du code de justice administrative a pour objet d’accélérer la procédure d’instruction des recours devant les juridictions administratives en interdisant aux parties de produire des moyens nouveaux passé un délai de deux mois après communication du premier mémoire en défense.

A la suite de l’entrée en vigueur de l’article 3 du décret n°2026-302 du 21 avril 2026, cet article R. 611-7-2 du code de justice administrative sera ainsi rédigé :

« Par dérogation à l’article R. 611-7-1, et sans préjudice de l’application de l’article R. 613-1, lorsque la juridiction est saisie d’un litige régi par les articles R. 311-5, R. 811-1-3 ou R. 811-1-4 l’article R. 311-5, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s’effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article R. 611-3 du code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu’il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l’affaire le justifie. »

V. L’obligation de notification des recours par les tiers contre les projets stratégiques, à peine d’irrecevabilité (article 5)

L’obligation de notification du recours, par son auteur, à l’auteur de la décision attaquée et à son bénéficiaire, née dans le contentieux de l’urbanisme, est étendue à tout le contentieux environnemental des projets stratégiques.

Le nouvel article R. 77-16-1 du code de justice administrative est ainsi rédigé :

« I. – En cas de recours contentieux des tiers intéressés à l’encontre d’une décision relevant du champ d’application de l’article R. 311-5, l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier celui-ci à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision. Cette notification doit être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant un tel litige. L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier.
La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec avis de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours contentieux ou de la date d’envoi du recours administratif.
La notification du recours à l’auteur de la décision et, s’il y a lieu, au bénéficiaire de la décision est réputée accomplie à la date d’envoi de la lettre recommandée avec avis de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux.
II. – Pour les décisions mentionnées au premier alinéa du I, l’affichage ou la publication mentionnent l’obligation de notifier tout recours administratif ou contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qui n’aurait pas été notifié.
III. – Les dispositions du présent article sont applicables à une décision refusant de retirer ou d’abroger un acte relevant du champ d’application du I. Cette décision de refus mentionne l’obligation de notifier tout recours administratif ou contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire de la décision, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qui n’aurait pas été notifié.« 

On soulignera que l’obligation de notification s’impose à l’auteur d’un recours contentieux mais aussi d’un recours administratif préalable. Or, le recours administratif préalable ne permet plus de proroger le délai de recours contentieux. Il est donc surprenant d’imposer la notification d’un recours qui n’a plus cet effet de prorogation.

VI. La suppression de la prorogation du délai de recours contentieux contre un projet stratégique par un recours administratif préalable (article 5)

Le nouvel article R. 77-16-2 du code de justice administrative est ainsi rédigé:

« Le délai de recours contentieux contre les actes relevant du champ d’application de l’article R. 311-5 n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours administratif.« 

Non seulement les tiers ne sont plus encouragés à exercer un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) mais les demandeurs d’autorisations aussi ne seront plus encouragés à le faire.

VII. L’obligation faite à la cour administrative d’appel de statuer en dix mois (article 5)

Le nouvel article R. 77-16-3 du code de justice administrative

• dispose que la cour administrative d’appel doit statuer dans un délai de dix mois sur le recours dirigé contre une décision relative à un projet stratégique
• précise que le président de la formation de jugement saisie du recours peut, dès l’enregistrement de la requête, faire usage du pouvoir prévu au premier alinéa de l’article R. 613-1 de fixer la date à laquelle l’instruction sera close.

Pour mémoire, l’article R.311-6 du code de justice administrative, désormais abrogé, disposait que lorsque la cour administrative d’appel devait statuer en dix mois sur une requête : l’instruction de cette dernière était transférée au Conseil d’Etat, à l’issue de ce délai.

Le nouvel article R. 77-16-3 du code de justice administrative ne prévoit plus un tel transfert du dossier au Conseil d’Etat. Il est ainsi rédigé :

« I. – Pour les litiges régis par l’article R. 311-5, la cour administrative d’appel statue dans un délai de dix mois à compter de l’enregistrement de la requête. Lorsque la cour sursoit à statuer pour permettre la régularisation de l’acte attaqué, elle dispose, à compter de l’enregistrement du mémoire transmettant la mesure de régularisation ordonnée, d’un nouveau délai de six mois pour statuer sur la suite à donner au litige.

II. – Le président de la formation de jugement fait usage, pour chaque requête, du pouvoir prévu à l’article R. 611-11. »

Pour mémoire, aux termes de l’article R.611-11 du code de justice administrative : « Lorsque les circonstances de l’affaire le justifient le président de la formation de jugement peut, dès l’enregistrement de la requête, faire usage du pouvoir prévu au premier alinéa de l’article R. 613-1 de fixer la date à laquelle l’instruction sera close. Lors de la notification de cette ordonnance aux parties, celles-ci sont informées de la date prévue pour l’audience. Cette information ne tient pas lieu de l’avertissement prévu à l’article R. 711-2. »

VIII. La modification du périmètre de la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs sur les recours contre les opérations d’urbanisme relevant désormais de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel (article 6)

Ce périmètre est modifié de manière à soustraire de la compétence de premier et dernier ressort des tribunaux administratifs le contentieux des opérations d’urbanisme relevant désormais de la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel.

Pour ce faire, l’article 6 du décret n°2026-302 du 21 avril 2026 procède à la modification suivante de la rédaction de l’article R.811-1-1 du code de justice administrative :

« A l’exception des autorisations et actes afférents aux opérations d’urbanisme et d’aménagement des jeux Olympiques et Paralympiques d’hiver de 2030 mentionnées à l’article R. 311-4 aux opérations d’intérêt national et aux grandes opérations d’urbanisme mentionnées au 5° du I de l’article R. 311-5, les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre :

1° Les permis de construire ou de démolir un bâtiment comportant plus de deux logements, les permis d’aménager un lotissement, les décisions de non-opposition à une déclaration préalable autorisant un lotissement ou les décisions portant refus de ces autorisations ou opposition à déclaration préalable lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application ;

2° Les actes de création ou de modification des zones d’aménagement concerté mentionnés aux articles L. 311-1 et R. 311-3 du code de l’urbanisme, et l’acte approuvant le programme des équipements publics mentionné à l’article R. 311-8 du même code, lorsque la zone d’aménagement concerté à laquelle ils se rapportent porte principalement sur la réalisation de logements et qu’elle est située en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application ;

3° Les décisions suivantes, afférentes à une action ou une opération d’aménagement, au sens de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, située en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application, et dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme, ou d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du même code :

a) L’autorisation environnementale prévue à l’article L. 181-1 du code de l’environnement et l’arrêté portant prescriptions complémentaires en application de l’article L. 181-14 du même code ;

b) L’absence d’opposition à la déclaration d’installations, ouvrages, travaux et activités et l’arrêté portant prescriptions particulières mentionnés au II de l’article L. 214-3 du code de l’environnement ;

c) La dérogation mentionnée au 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et l’arrêté portant prescriptions complémentaires en application de l’article R. 411-10-2 du même code ;

d) Le récépissé de déclaration ou l’enregistrement d’installations mentionnés aux articles L. 512-7 ou L. 512-8 du code de l’environnement et les arrêtés portant prescriptions complémentaires ou spéciales mentionnés aux articles L. 512-7-5 ou L. 512-12 du même code ;

e) L’autorisation de défrichement mentionnée à l’article L. 341-3 du code forestier.

Les dispositions du présent article s’appliquent aux recours introduits entre le 1er septembre 2022 et le 31 décembre 2027. »

IX. Le nettoyage des dispositions du code de justice administrative relatives à à la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel ou des tribunaux administratifs (article 7)

L’article 7 du décret n°2026-302 du 21 avril 2026 abroge les dispositions suivantes relatives à la compétence de premier et dernier ressort des cours administratives d’appel ou des tribunaux administratifs

• Le 6° de l’article R. 311-2 anciennement rédigé ainsi : « 6° Des litiges relatifs aux décisions prises en application de l’article 28 de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables. »
• L’article R. 311-6 du code de justice administrative : réduction du délai de recours à deux mois pour le contentieux des projets d’énergies renouvelables, délai d’instruction de dix mois devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, procédure « toboggan » entre le tribunal administratif et la cour administrative d’appel puis le Conseil d’Etat à l’issue de ce délai de dix mois
• L’article R. 811-1-3 (compétence de premier ressort du tribunal administratif pour certains projets d’irrigation) et R. 811-1-4 (compétence de premier ressort du tribunal administratif pour certains projets d’élevage) du code de justice administrative.
• Le chapitre XV du titre VII du livre VII (Chapitre XV : Le contentieux de certaines décisions en matière agricole (Articles R77-15-1 à R77-15-2) du code de justice administrative.

X. Entrée en vigueur du décret n°2026-302 du 21 avril 2026 (article 8)

Aux termes de l’article 8 de ce décret n°2026-302 du 21 avril 2026, ce dernier s’applique aux actes administratifs pris à compter du 1er juillet 2026 :

« I. – Le présent décret s’applique aux actes relevant de son champ d’application pris à compter du 1er juillet 2026.
Les actes pris avant cette date restent régis, lorsqu’ils en relèvent, par les dispositions des articles R. 311-5, R. 431-12-1 et R. 811-1-1 du code de justice administrative et celles abrogées à l’article 7 du présent décret, dans leur rédaction antérieure au présent décret. »

L’article 8 précité prévoit, en outre, la réunion d’un comité de suivi, chargé de remettre un rapport au premier ministre sur le bilan de cette réforme.

« II. – Avant le 1er juillet 2030, un comité de suivi associant des représentants du ministre de la justice et des ministres chargés de l’écologie, de l’industrie, des transports, de l’agriculture et de l’urbanisme ainsi que des représentants du Conseil d’Etat, des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel remet au Premier ministre un rapport recensant, sur la base d’indicateurs précis, le nombre d’actes et de litiges régis par les dispositions du présent décret et dressant un bilan de leur mise en œuvre, notamment au regard de leurs conséquences sur l’activité des juridictions.« 

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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Note du 18 juillet 2018 : Contentieux de l’urbanisme : publication du décret du 17 juillet 2018 destiné à accélérer le traitement des recours

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• Notre page : Cabinet d’avocats en droit de l’environnement et du développement durable

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En résumé 

Les modalités d’application de l’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique, issue de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et pour l’économie circulaire et codifiée à l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, ont été précisées par le décret n°2025-80 du 28 janvier 2025. Celui-ci comprenait notamment une définition de « contenant alimentaire » qu’il est interdit d’utiliser dans les services de restauration scolaire et universitaire ainsi que dans les services pédiatriques et les maternités depuis le 1er janvier 2025. A la demande d’un syndicat professionnel, ces dispositions du décret du 28 janvier 2025 ont été annulées par le Conseil d’État, au motif que les autorités nationales ont publié le décret sans avoir au préalable notifié à la Commission européenne le projet ayant donné lieu au décret. La méconnaissance de cette obligation de notification préalable à la Commission européenne, prévue par la directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 constitue, selon le Conseil d’État, un vice de procédure substantiel justifiant en l’espèce, l’annulation du décret du 28 janvier 2025.

Pour les gestionnaires de services de restauration scolaire et universitaire ainsi que des services hospitaliers concernés, l’annulation contentieuse des dispositions du décret du 28 janvier 2025 fixant le champ d’application de l’interdiction d’utiliser certaines contenants alimentaires a pour conséquence de rendre inopposable, à l’égard notamment des prestataires de service, l’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique prévue par l’article L. 541-15-10, jusqu’à l’intervention d’un nouveau décret d’application, qui ne pourra entrer en vigueur qu’à la suite d’une notification préalable à la Commission européenne.

Les faits et le contexte du litige

Pour mémoire, la loi n°2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et pour l’économie circulaire a étendu la liste de produits en plastique dont l’utilisation est interdite aux « contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en plastique » :

• dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans
• dans les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, les centres périnataux de proximité, sauf dérogations (cf. article L. 541-15-10, III du code de l’environnement).

Cette interdiction est entrée en vigueur le 1er janvier 2025.

Pour mettre en œuvre cette interdiction, le décret n°2025-80 du 25 janvier 2025 a défini ce qu’il convient d’entendre par « contenant alimentaire de cuisson, de réchauffe et de service en plastique » et par « contenant en plastique ». Ces définitions ont été codifiées à l’article D. 541-338 du code de l’environnement. Le décret comporte entre des précisions sur les cas où il peut être dérogé à l’interdiction d’utilisation de contenants en plastique en milieu hospitalier.

Le requérant, un syndicat professionnel, a demandé au Conseil d’État d’annuler les seules dispositions du décret du 28 janvier 2025 portant sur la définition des contenants en plastique de cuisson, telle que codifiée à l’article D. 541-338 du code de l’environnement, et non celles portant sur les cas où il peut être dérogé à cette interdiction.

Ce que contient la décision

En synthèse, aux termes de la décision du 8 avril 2026, le Conseil d’État a annulé les dispositions attaquées du décret du 28 janvier 2025 au motif le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025 n’avait pas été communiqué à la Commission européenne préalablement à son entrée en vigueur. Or, en introduisant « une règle technique » au sens de la directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information, le juge administratif a considéré que les autorités nationales auraient dû communiquer le projet de décret à la Commission européenne.

Qu’est-ce-que recouvre l’exigence de notification préalable à la Commission européenne ?

Il ressort de la décision commentée que la méconnaissance de l’obligation de notification préalable de toute « règle technique » au sens de la directive (UE) 2015/1535 constitue le motif ayant conduit le Conseil d’État a annulé les dispositions attaquées du décret du 28 janvier 2025. Il importe dès lors de revenir brièvement sur l’exigence de notification à la Commission européenne.

La directive (UE) 2015/1535 du 9 septembre 2015 impose aux États membres de communiquer tout projet de « règlementation technique » à la Commission européenne, préalablement à leur adoption.Cette exigence vise à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et prévenir l’adoption, par les États membres, de mesures susceptibles d’induire une restriction quantitative ainsi que des mesures d’effet équivalant à des restrictions quantitatives aux échanges de marchandises.

Selon la directive, une « règle technique » désigne notamment une disposition législative, règlementaire ou administrative qui a pour objet d’interdire la fabrication de produit (cf. article 1er, point f).

En l’espèce, selon le Conseil d’État, l’interdiction d’utiliser le contenant alimentaire en plastique instituée par la loi et telle que précisée par les dispositions litigieuses du décret du 28 janvier 2025 constituent une « règle technique » au sens de la directive (UE) 2015/1535. Plus précisément, la règle technique procède ici d’une combinaison entre une disposition législative (l’interdiction elle-même, issue de la loi du 10 février 2020 et codifiée à l’article L. 541-15-10, III) et réglementaire (les dispositions du décret du 28 janvier 2025, codifiées à l’article D. 541-338 du code de l’environnement).

Lorsque la « règle technique » procède, comme en l’espèce, d’une combinaison entre une disposition législative et règlementaire, il résulte de la décision commentée qu’il n’y a pas lieu de communiquer à la Commission européenne les dispositions règlementaires prises en application de la loi, lorsque :

• la loi détermine la règle technique de manière suffisamment précise ;
• la loi a déjà été communiquée et que la disposition règlementaire n’ajoute aucune autre règle technique.

L’arrêt précise en effet :

« 6. Lorsqu’une règle technique résulte, en droit interne, de la combinaison de dispositions de nature législative et de dispositions d’application de nature réglementaire, il n’y a pas lieu, en application du 1 de l’article 5 de la directive 2015/1535, de communiquer à la Commission européenne les dispositions réglementaires d’application relatives à cette règle technique lorsque, d’une part, le texte législatif détermine la règle technique en cause d’une manière suffisamment précise pour que ses effets puissent être évalués par la Commission européenne et les États membres de l’Union européenne, d’autre part, que la disposition législative a été communiquée conformément à la directive et, enfin, que les dispositions réglementaires d’application n’ajoutent pas d’autre règle technique relevant de cette obligation de communication. »

L’interdiction telle qu’édictée par la loi est insuffisamment précise

Il importait dès lors de savoir si la mesure d’interdiction d’utiliser certains contenants alimentaires était déterminée de manière suffisamment précise à la seule lecture des dispositions prévues par la loi et codifiées à l’article L. 541-15-10. A cette question, le Conseil d’État répond par la négative.

Tout d’abord, le Conseil d’État a relevé que le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025 n’avait pas été communiqué à la Commission européenne, alors même que les dispositions combinées (loi et décret) présentaient le caractère d’une « règle technique ».

Or, selon le Conseil d’État, la loi ne définissant pas avec une précision suffisante le champ d’application de l’interdiction d’utiliser les contenants alimentaires, il était nécessaire de notifier le projet ayant donné au décret du 28 janvier 2025, de manière à ce que la Commission européenne comme les autres États membres puissent évaluer les effets de l’interdiction d’utiliser les contenants alimentaire en plastique.

L’arrêt relève sur ce point que :

« 7. […] Or, alors que ces dispositions combinées présentent le caractère d’une règle technique au sens et pour l’application des dispositions, citées au point 3, du f du 1 de l’article 1er et du 1 de l’article 5 de la directive 2015/1535, il est constant que le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025, qui devait donner lieu à communication dès lors que les effets de la règle technique ne pouvaient être évalués par la Commission européenne et par les États membres de l’Union européenne au vu des seules dispositions législatives qui n’en déterminaient pas le champ d’application avec précision, n’a fait l’objet d’aucune notification en application de l’article 5 de cette directive. »

Si le Conseil d’État a jugé en l’espèce que les seules dispositions législatives ne permettaient pas de définir précisément le champ d’application de l’interdiction d’utiliser les contenants, il résulte pourtant explicitement de l’article L. 541-15-10 précité que le législateur n’avait pas conditionné la mise en œuvre de la mesure d’interdiction des contenants alimentaires à l’adoption d’un texte d’application. Il ressort de l’article L. 541-15-10 qu’un décret d’application est uniquement prévue pour définir les cas où il peut être dérogé à cette interdiction, s’agissant des contenants en plastique utilisés en milieu hospitalier.

La violation de l’obligation de notification constitue un « vice substantiel »

Si le non-respect de l’obligation de notification a conduit le Conseil d’État à annuler les dispositions litigieuses du décret du 28 janvier 2025, c’est en raison du caractère substantiel du vice de procédure. C’est notamment ce qui a été jugé par la Haute juridiction dans la décision commentée.

Pour statuer en ce sens, le Conseil d’État s’est appuyé sur la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), laquelle a jugé que la violation de l‘obligation de notification, prévue par la directive (UE) 2015/1535, constitue un « vice substantiel ».

L’arrêt précise ainsi sur ce point que :

« 5. Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, et en dernier lieu de son arrêt du 21 décembre 2023 Papier Mettler Italia Srl c/ Italie (aff. C-86/22), que le non-respect des articles 5 et 6 de la directive 2015/1535, repris des articles 8 et 9 de la directive 98/34, eux-mêmes issus des articles 8 et 9 de la directive 83/189, constitue un vice substantiel dès lors que l’adoption et la publication d’une règle technique, en méconnaissance de ces dispositions, sont susceptibles en tant que telles de créer des entraves aux échanges contraires aux traités européens, et ne permettent ni de prendre en considération les observations des autres Etats membres ou de la Commission, ni, pour celle-ci, de proposer l’édiction de normes communes ou harmonisées réglant la matière faisant l’objet de la mesure envisagée. La Cour en déduit qu’une règle technique ne peut être adoptée lorsqu’elle n’a pas été notifiée. »

En renvoyant, pour interpréter la directive (UE) 2015/1535, à la jurisprudence de la CJUE, le Conseil d’État confirme le monopole de la Cour pour interpréter le droit de l’UE et qui se traduit, en droit, par le mécanisme du renvoi préjudiciel prévu par l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il ressort de cette décision que les vices de légalité externe, lorsque ces derniers résultent du respect d’une formalité procédurale prévue en droit de l’union européenne sont, à l’instar des règles encadrant le contentieux en droit interne depuis l’arrêt Danthony rendu par le Conseil d’État le 23 novembre 2011 n°335033, également soumises à la démonstration de leur caractère substantiel.

L’interdiction d’utiliser les contenants alimentaires en plastique ne se limite pas aux seuls produits en plastique à usage unique

Il résulte de la décision commentée qu’en défense, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles a soutenu que les autorités nationales n’étaient pas tenues de notifier le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025. Plus précisément, la ministre soutenait que l’interdiction d’utiliser des contenants alimentaires en plastique était conforme aux dispositions de la directive (UE) 2019/904 du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement (directive « SUP ») et qu’en application de la directive (UE) 2015/1535, le décret attaqué relevait de l’une des exemptions à l’obligation de notification.

La Haute juridiction administrative a écarté ce moyen en retenant que les mesures prévues par la directive « SUP » (UE) 2019/904 et celles litigieuses résultant de la loi et du décret du 28 janvier 2025 ne partagent pas le même champ d’application. Pour le juge administratif, les mesures prévues par la directive « SUP » s’appliquent aux seuls produits en plastique à usage unique. Tel n’est pas le cas de l’interdiction d’utiliser des contenants alimentaires en plastique, dont le champ d’application ne se limite pas, selon le Conseil d’État, aux seuls produits en plastique à usage unique.

L’arrêt précise ainsi que :

« 8. […] Par suite, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué, dont le champ d’application ne se limite pas aux produits à usage unique, instituerait une interdiction sectorielle d’utilisation des contenants en plastique conforme aux dispositions des articles 4 et 5 de la directive 2019/904, qu’en application des dispositions, rappelées au point 3, du a du 1 de l’article 7 de la directive 2015/1535, les autorités françaises n’auraient pas été tenues de notifier à la Commission européenne avant leur adoption. »

On ne manquera pas de relever, à cet égard, que l’interdiction d’utiliser des contenants alimentaires en plastique s’insère au sein de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, et plus particulièrement aux termes d’un point III qui dispose « Il est mis fin à la mise à disposition des produits en plastique à usage unique suivants : […] ». Ainsi, contrairement à ce qu’a jugé le Conseil d’État, les contenants alimentaires en plastique dont l’utilisation est en principe interdite depuis le 1er janvier 2025 renvoient bien aux contenants alimentaires qui constituent des produits à usage unique.

Si l’annulation contentieuse des dispositions attaquées du décret du 28 janvier 2025 a nécessairement pour conséquence de rendre inapplicable l’interdiction d’utiliser les contenants, il importe de souligner que le Conseil d’État ne se prononce pas, aux termes de la décision du 8 avril 2026, sur le bien-fondé de l’interdiction elle-même, laquelle demeure en vigueur conformément à l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement.

Emma Babin – avocate associée

Pour en savoir plus sur notre expertise

• Notre page Cabinet d’avocats en droit de l’environnement et du développement durable

A lire également

• Notre interview sur cette décision pour la Gazette des communes (consultable ici)

L’article Plastique : vers une remise en cause de l’interdiction des contenants en plastique dans les cantines et les services pédiatriques ? (Conseil d’État, 8 avril 2026, n°502935) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

L’article Réduction de la durée des recours contre les projets industriels : Arnaud Gossement interrogé par l’AFP est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

Pour le Conseil d’Etat, le courrier comportant un « porté à connaissance » par lequel l’exploitant, bénéficiaire d’une autorisation environnementale, informe l’administration d’un projet de modification de son installation, n’est pas une simple information mais une demande :

• Ce « porté à connaissance » n’est pas une simple information de l’administration sur un projet de modification d’une installation classée relevant du régime de l’autorisation environnementale
• Ce « porté à connaissance » doit être regardé comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement
• Ce « porté à connaissance » peut être suivi d’une décision implicite de rejet si l’Etat garde le silence pendant plus de quatre mois. 

Commentaire

Cette décision du Conseil d’Etat pour tous les bénéficiaires d’une autorisation environnementale. Désormais, le régime juridique du courrier de l’exploitant vers l’administration comportant un « porté à connaissance » d’un projet de modification est clair.

• L’administration peut répondre à ce « porté à connaissance ». Elle peut qualifier le projet de modification, l’accepter sous condition, le refuser…
• L’administration peut aussi ne pas répondre : du silence gardé pendant plus de quatre mois naîtra alors une décision implicite de rejet.

Le « porté à connaissance » peut avoir plusieurs fonctions. L’intérêt de cette procédure pour tenter de régulariser la situation d’une installation classée est désormais assez aléatoire. Il arrive en effet que, pour accroître l’acceptabilité d’un projet ou pour tenter de réduire le risque d’annulation d’une autorisation, l’exploitant soit encouragé à déposer un « porté à connaissance ». Or, ce porté à connaissance pourra désormais aboutir à une décision implicite de rejet. La tentative de régularisation sera donc rejetée et elle aura peut être mis en lumière, le « défaut » initial du projet auquel le « porté à connaissance » tentait de remédier.

Nous attirons donc l’attention de tous les bénéficiaires d’autorisations environnementales sur cette décision très importante du Conseil d’Etat.

I. Les faits et la procédure

5 décembre 2019 : La société S. a déposé, une demande d’autorisation environnementale pour l’installation sur la commune de S. de six éoliennes et d’un poste de livraison.

13 décembre 2021 : le préfet des Côtes-d’Armor a délivré l’autorisation environnementale sollicitée.

12 avril 2022 : le pétitionnaire a porté à la connaissance du préfet un projet de modification de l’implantation des éoliennes autorisées

2 mai 2024 : par un arrêt n°22NT01149, la cour administrative d’appel de Nantes a modifié la garantie financière de démantèlement prévue à l’article R. 515-101 du code de l’environnement et rejeté le surplus des conclusions de la requête en annulation de l’autorisation environnementale du 13 décembre 2021.

A noter  : la cour administrative d’appel de Nantes a écarté le moyen tiré de ce que le dossier de demande d’autorisation était incomplet faute de comporter des éléments attestant de la maîtrise foncière des parcelles concernées par l’implantation ou le survol de certaines des éoliennes, au motif que le pétitionnaire a porté à la connaissance du préfet, le 12 avril 2022, un projet de modification de l’implantation des éoliennes autorisées,

Ce « porté à connaissance » aurait, en quelque sorte, permis de régulariser l’autorisation environnementale litigieuse.

8 avril 2026 : par une décision n°495603, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté préfectoral portant autorisation environnementale en date du 13 décembre 2021. Il a jugé que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le « porté à connaissance » comportant un projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet.

Le « porté à connaissance » du 12 avril 2022 a donc été suivi d’une décision implicite de rejet et ne peut donc régulariser, éventuellement, l’autorisation environnementale s’agissant de la maîtrise foncière.

II. La solution retenue

Aux termes de sa décision rendue ce 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a

• rappelé que le silence gardé par l’administration sur les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental vaut rejet, par exception au principe « le silence vaut acceptation » (2.1.) ;
• jugé que le « porté à connaissance » par lequel l’exploitant d’une installation classées relevant du régime de l’autorisation environnementale informe l’administration d’un projet de modification de son installation doit être qualifié de de « demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement » (2.2.) ;
• jugé que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet (2.3.).

2.1. Le silence gardé par l’administration sur les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental vaut rejet

Aux termes de sa décision rendue ce 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a tout d’abord rappelé une exception au principe « le silence vaut acceptation » : le silence gardé par l’administration sur les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental vaut rejet

Pour ce faire, le Conseil d’Etat s’est fondé :

• sur l’article  L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration selon lequel : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l’administration.« 
• sur l’article L. 231-1 du même code selon lequel « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation.« 
• sur l’article L. 231-6, le 4° de l’article L. 231-4 et l’article L. 231-6 du même code selon lesquels ne sont pas soumises à ce principe « le silence vaut acceptation », les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental en application des articles L. 122-1, L. 122-3 et R. 122-14 du code de l’environnement, pour lesquelles une décision implicite de rejet naît dans les délais prévus par la législation particulière au projet.

2.2. Le « porté à connaissance » d’un projet de modification d’une installation classée relevant du régime de l’autorisation environnementale doit être regardé, non comme une simple information mais comme une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement

Aux termes de sa décision rendue ce 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a rappelé les termes de la procédure de modification d’une ICPE et qualifié le « porté à connaissance » d’un projet de modification de « demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ».

Pour mémoire, l’article L.181-14 du code de l’environnement organise la procédure d’autorisation des «modifications substantielles » des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l’autorisation environnementale.

• Le principe est que toute modification « substantielle » de ces installation appelle une nouvelle autorisation : « Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l’autorisation environnementale est soumise à la délivrance d’une nouvelle autorisation, qu’elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. »
• Lorsque la modification n’est pas substantielle, un « porté à connaissance » est suffisant. L’exploitant doit simplement informer l’administration de son projet : « En dehors des modifications substantielles, toute modification notable intervenant dans les mêmes circonstances est portée à la connaissance de l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale dans les conditions définies par le décret prévu à l’article L. 181-32. »
• Que la modification soit substantielle ou non, l’administration peut imposer des prescriptions complémentaires : « L’autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l’occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s’il apparaît que le respect de ces dispositions n’est pas assuré par l’exécution des prescriptions préalablement édictées. » La procédure d’édiction de prescriptions complémentaires par l’administration est décrite à l’article R.181-45 du code de l’environnement.

L’article R.181-46 du code de l’environnement comporte les précisions suivantes sur la notion de « modifications substantielles ». Est qualifiée de « substantielle », la modification apportée à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale qui :

• en constitue une extension devant faire l’objet d’une nouvelle évaluation environnementale en application du II de l’article R. 122-2 du code de l’environnement ;
• ou atteint des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l’environnement ;
• ou est de nature à entraîner des dangers et inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l’article L.181-3 du code de l’environnement.

Pour le Conseil d’Etat, le courrier comportant un « porté à connaissance » par lequel l’exploitant bénéficiaire d’une autorisation environnementale, informe l’administration d’un projet de modification de son installation n’est pas une simple information mais une « demande » :

• Ce « porté à connaissance » n’est pas une simple information de l’administration sur un projet de modification d’une installation classée relevant du régime de l’autorisation environnementale
• Ce « porté à connaissance » doit être regardé comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement

Le point 4 de la décision ici commentée précise en effet :

• « 4. Il résulte de ces dispositions que le bénéficiaire d’une autorisation environnementale qui envisage d’apporter aux activités, installations, ouvrages ou travaux autorisés ou à leurs modalités d’exploitation des modifications notables doit, avant leur mise en oeuvre, les porter à la connaissance du préfet avec tous les éléments d’appréciation. S’il considère qu’elles ne nécessitent ni le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation environnementale ni la fixation de prescriptions complémentaires ou l’adaptation de l’autorisation initialement délivrée, le préfet lui en donne acte. La procédure prévue au II de l’article R. 181-46 du code de l’environnement doit être regardée comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, au sens de l’article L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration. » (nous soulignons)

2.3. Le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet

Dernière étape du raisonnement : si le « porté à connaissance » constitue une « demande de modification » pour un projet soumis à évaluation environnementale : le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet

Le point 5 de la décision ici commentée précise en effet :

« 5. Au regard des dispositions combinées du tableau annexé à l’article 1er du décret du 30 octobre 2014, citées au point 2, et des articles L. 181-14 et R. 181-45 du code de l’environnement, citées au point 3, dès lors que la demande ainsi formée par le bénéficiaire de l’autorisation est susceptible d’entraîner une adaptation de l’autorisation délivrée ou des prescriptions dont elle est assortie, le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet.« 

Au cas d’espèce, c’est à tort que la cour administrative d’appel de Nantes a écarté le moyen tiré du défaut de maîtrise foncière du projet au motif que le porté à connaissance aurait permis de régulariser ce point.

Le point 6 de la décision ici commentée est ainsi rédigé :

« 6. Il en résulte qu’en se fondant, pour écarter le moyen tiré de ce que le dossier de demande d’autorisation était incomplet faute de comporter des éléments attestant de la maîtrise foncière des parcelles concernées par l’implantation ou le survol de certaines des éoliennes, sur ce que le pétitionnaire avait porté à la connaissance du préfet, le 12 avril 2022, un projet de modification de l’implantation des éoliennes autorisées, alors que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois sur cette demande de modification de l’autorisation avait fait naître une décision implicite de rejet, la cour a commis une erreur de droit.« 

En conséquence,

• L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 2 mai 2024 est annulé
• L’affaire est renvoyée à la cour administrative de Nantes.Laquelle devra statuer de nouveau sur le recours déposé mais sans opposer le « porté à connaissance » du 12 avril 2022 au moyen tiré du défaut de maîtrise foncière du projet.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également :

Note du 31 mars 2026 – éolien : circulaire du 20 mars 2026 relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres (repowering)

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet : 

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L’article ICPE : le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois sur le « porté à connaissance » comportant un projet de modifications vaut décision implicite de rejet (Conseil d’Etat, 8 avril 2026, n°495603) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

A titre liminaire, il convient de préciser que le document ici commenté et rédigé par le Conseil d’Etat est un « avis ». Cet avis a été rendu sur saisine du président du Sénat, sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution et de l’article 4 bis de l’ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958.

Il va de soi que le Conseil d’Etat ne peut pas émettre un avis « favorable » ou « défavorable » sur la proposition de loi qui lui est soumise : il appartiendra au Parlement, souverainement, de décider s’il entend discuter ce texte et de l’adopter. Le Conseil d’Etat ne peut pas contraindre le travail du Parlement. Par ailleurs, il n’appartient pas non plus au Conseil d’Etat d’empiéter sur les attributions du Conseil constitutionnel et de se prononcer avec certitude sur le résultat du contrôle de constitutionnalité de la loi qui sera éventuellement réalisé par le Conseil constitutionnel, s’il est saisi avant la promulgation de la loi à venir. La procédure de l’avis du Conseil d’Etat permet au Parlement de disposer de l’ensemble des textes et considérations juridiques qui lui permettront de débattre du contenu et du sort de la proposition de loi étudiée. Comme l’ont précisé les travaux parlementaires d’élaboration de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, cet avis est destiné à constituer un « complément utile d’information » pour les parlementaires. En toute hypothèse cet avis du Conseil d’Etat ne lie pas le Parlement.

I. Rappel : le contenu de la proposition de loi (dite « Duplomb 2 ») « visant à atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d’éviter la disparition de certaines filières agricoles« 

Pour une présentation complète du cadre juridique et du contenu de cette proposition nous vous proposons la lecture de notre article consacré à ce texte, publié le 4 février 2026.

En synthèse, cette proposition de loi comporte les trois articles suivants  :

• Article 1er : autorisation de l’utilisation de la substance flupyradifurone pour faire face à une menace grave compromettant la production de betteraves sucrières. Cet article prévoit une nouvelle dérogation à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II de l’article L.253-8 du code rural, pour un usage limité de la substance flupyradifurone par la filière betteravière.
• Article 2 : autorisation de l’utilisation des substances acétamipride et flupyradifurone « pour faire face à une situation d’impasse technique avérée consécutive à une indisponibilité nouvelle d’un produit phytopharmaceutique menaçant gravement la production de betteraves sucrières« . Cet article prévoit une nouvelle dérogation à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II de l’article L.253-8 du code rural, pour un usage limité des substances acétamipride et flupyradifurone par la filière betteravière.
• Article 3 : autorisation de l’utilisation les substances acétamipride et flupyradifurone « pour faire face à une menace grave compromettant la production de cerises, de pommes et de noisettes ». Cet article prévoit une nouvelle dérogation à l’interdiction de l’utilisation des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques mentionnée au II de l’article L.253-8 du code rural, pour un usage limité des substances acétamipride et flupyradifurone par les filières des cerises, pommes et noisettes.

II. Le contenu de l’avis rendu le 26 mars 2026 par le Conseil d’Etat

Les éléments suivants de l’avis rendu par le Conseil d’Etat retiennent, à notre sens, plus particulièrement l’attention.

2.1. Sur risque relatif à l’usage des produits phytopharmaceutiques de la famille des néonicotinoïdes

Aux termes de cet avis du 26 mars 2026, le Conseil d’Etat procède, de nouveau, à une qualification particulièrement précise du risque relatif à l’usage des produits phytopharmaceutiques de la famille des néonicotinoïdes.

Son appréciation générale de ce risque est d’une grande clarté : « les substances néonicotinoïdes présentent un niveau de toxicité élevé, elles ont une action systémique, le principe actif se diffusant dans toute la plante pour assurer sa protection contre les ravageurs, et de longue durée grâce à la persistance des substances. » (page 4 – nous soulignons)

En outre, le Conseil d’Etat expose longuement les conclusions des études scientifiques publiées sur ce risque :

« Le Conseil d’Etat observe ensuite que la persistance et l’accumulation de ces substances dans l’environnement sur des durées longues, pouvant atteindre plusieurs années, a été démontrée, induisant une exposition chronique de nombreuses espèces non ciblées par les traitements s’ajoutant aux expositions directes résultant de l’application de ces produits, y compris dans les milieux aquatiques et hors des zones d’utilisation des insecticides. De multiples études scientifiques ont ainsi mis en évidence des effets directs défavorables et significatifs sur de nombreuses espèces non ciblées par les traitements, telles que les pollinisateurs ou les oiseaux présents dans les milieux agricoles, l’intensité des dommages étant toutefois dépendante du contexte agroenvironnemental, des espèces précisément étudiées et des conditions météorologiques. Des effets sublétaux variés sont identifiés sur plusieurs ensembles d’espèces : perturbations de comportement, de physiologie et de reproduction, renforcement de la vulnérabilité à certaines pathologies ou aux parasites, avec un risque d’effet aggravé en cas de synergie avec d’autres produits phytosanitaires. L’émergence de résistances chez certains insectes en cas d’usage intensif répété sur les mêmes surfaces a été relevée, comme l’affaiblissement de la pollinisation des cultures voisines. La fin de l’usage de ces substances en France a permis de constater un début de reconstitution des populations d’oiseaux affectées. » (page 4 – nous soulignons)

Enfin, le Conseil d’Etat cite de nombreuses lois et décisions juridictionnelles relatives à ce risque. Son avis prend soin de rappeler les termes de sa décision du 5 juin 2025 : « Le Conseil d’Etat statuant au contentieux a relevé que ces deux substances présentaient des risques pour l’environnement et la santé humaine justifiant des recherches complémentaires (5 juin 2025, Syndicat professionnel Phyteis, n°488338) » (page 5)

Nous nous permettons de souligner que plusieurs des décisions juridictionnelles citées dans l’avis du Conseil d’Etat ont déjà mis en évidence l’importance du risque d’usage des néonicotinoïdes

• Par une décision n°2020-809 DC du 10 décembre 2020, le Conseil constitutionnel a, de manière tout à fait remarquable, reconnu que les produits phytopharmaceutiques contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes ont des incidences sur la biodiversité : « 19. Ces produits ont des incidences sur la biodiversité, en particulier pour les insectes pollinisateurs et les oiseaux ainsi que des conséquences sur la qualité de l’eau et des sols et induisent des risques pour la santé humaine. »
• Par une décision n°488338 du 5 juin 2025, le Conseil d’Etat a rejeté le recours par lequel le syndicat Phytéis a demandé l’annulation de la décision implicite par laquelle la Première ministre a rejeté sa demande datée du 28 juin 2023 tendant à l’abrogation des dispositions du décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020 fixant la liste des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances interdites en application de l’article L.253-8 du code rural et de la pêche maritime. Par cette décision, le Conseil d’Etat a jugé qu’aucun changement de circonstances ni aucune nouvelle connaissance scientifique ne justifie une abrogation du décret du 16 décembre 2020. S’agissant spécialement de l’acétamipride dont l’autorisation est recherchée par la loi ici commentée, le Conseil d’Etat a souligné que les avis rendus par l’EFSA en 2022 et 2024 appellent une poursuite des recherches sur les risques sanitaires et environnementaux de cette substance : « 15. S’agissant de l’acétamipride, le syndicat requérant se prévaut également d’un avis rendu par l’EFSA le 24 janvier 2022, faisant état de l’absence de preuve concluante d’une augmentation des risques causés par cette substance en ce qui concerne la santé humaine et l’environnement, par rapport à l’évaluation ayant conduit au renouvellement de l’approbation en 2018. Toutefois, il résulte des termes mêmes de cet avis qu’il relève également que la possibilité d’une sensibilité » inter-espèces » élevée des oiseaux et des abeilles à l’acétamipride pourrait nécessiter un examen plus approfondi et recommande l’étude de la sensibilité potentiellement plus élevée de la Megachile rotundata à cette substance par rapport à d’autres espèces d’abeilles. De plus, il ressort des pièces du dossier que, sur la base d’études scientifiques faisant état de la présence de métabolites de cette substance dans le liquide cérébrospinal de la grande majorité d’une cohorte d’enfants soignés pour un cancer lymphoïde, la Commission européenne a délivré un nouveau mandat à l’EFSA, le 29 juillet 2022, pour une assistance scientifique et technique sur le fondement de l’article 31 du règlement, et qu’il résulte de l’avis adopté par cette autorité le 15 mai 2024 que l’acétamipride est responsable d’effets moléculaires et cellulaires pouvant conduire à des effets néfastes au niveau de l’organisme et constitue dès lors une préoccupation de neurotoxicité développementale, de sorte que l’EFSA recommande de réduire la dose journalière admissible de 0,025 à 0,005 mg/kg de poids corporel et la limite maximale de résidus pour trente-huit produits agricoles pour lesquels un risque pour le consommateur a été identifié et souligne la nécessité de données supplémentaires pour aboutir à une évaluation appropriée des dangers et risques » (nous soulignons).
• Par une décision du 7 août 2025, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à l’article 1er de la Charte de l’environnement – consacrant le droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré – les dispositions de l’article 2 de la loi « Duplomb 1» qui créaient une nouvelle dérogation à l’interdiction d’utilisation de produits phytosanitaires contenant des substances néonicotinoïdes (cf. notre commentaire). Par cette décision, le Conseil constitutionnel a, constaté, pour la deuxième fois, la réalité du risque environnemental et sanitaire qui procède de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances néonicotinoïdes.

2.2. Sur la conformité au principe constitutionnel de précaution

Sur la conformité de la loi à la Constitution, le Conseil d’Etat recommande tout d’abord une réécriture très substantielle de la proposition (pages 7 à 13). Toutefois, s’agissant de la conformité de la loi au principe de précaution, le Conseil d’Etat ne se borne pas à des conseils de réécriture mais insiste sur le besoin de réaliser des études scientifiques, avant l’octroi des dérogations. Etudes qui devraient, idéalement, être réalisées préalablement à la discussion parlementaire du texte pour en vérifier l’utilité. Logiquement, le Sénat, qui est à l’origine de la saisine du Conseil d’Etat devrait suspendre l’examen de cette proposition de loi dans l’attente du résultat de ces études à commander, notamment, à l’ANSES.

S’agissant spécialement du respect du principe de précaution, l’analyse du Conseil d’Etat est très sévère. En l’état, la proposition de loi « Duplomb 2 » soumis à son examen n' »est pas conforme aux exigences du principe constitutionnel de précaution, inscrit dans la Charte de l’environnement :

« Le Conseil d’Etat estime donc que, faute d’organiser une évaluation des risques appropriée avant la délivrance des dérogations prévues aux articles 1er et 3, la proposition de loi ne met pas les autorités publiques en mesure d’agir dans le respect du principe de précaution. »

Pour prévenir toute violation du principe de précaution, le Conseil d’Etat ne se borne pas à proposer une réécriture de la proposition de loi. Il recommande à plusieurs reprises de procéder à une évaluation scientifique préalable des mesures de dérogation à l’interdiction d’usage des néonicotinoïdes :

« Il [le Conseil d’Etat] recommande de compléter ces articles en prévoyant un avis scientifique préalable à la délivrance des dérogations, lequel pourrait être confié à l’ANSES ou bien à un comité scientifique ad hoc, composé de personnalités scientifiques compétentes dans les domaines concernés, afin de mettre le pouvoir réglementaire en mesure d’apprécier le risque attaché à la réautorisation temporaire de l’acétamipride et du flupyradifurone et de prendre les mesures appropriées pour parer à la réalisation des dommages susceptibles de survenir. Ces garanties devraient être harmonisées, le cas échéant, avec celles déjà prévues au 4° de l’article 2. »

Le Conseil d’Etat insiste, en outre, sur la nécessité de subordonner toute nouvelle dérogation à un examen de l’état plus récent des connaissances scientifiques :

« Le Conseil d’Etat considère donc que le respect du principe de précaution implique que la dérogation ne puisse être délivrée et maintenue qu’à la condition qu’à la lumière de l’état le plus récent des connaissances scientifiques et eu égard aux modalités d’utilisation des substances concernées et des risques particuliers identifiés dans son champ d’application géographique, elle ne soit pas susceptible d’engendrer des risques significatifs pour la santé humaine ou d’affecter de manière grave et irréversible l’environnement et recommande que les trois articles de la proposition de loi soient complétés en ce sens. » (avis page 16 – nous soulignons)

2.3. Sur la clarté de la proposition de loi

L’avis du Conseil d’Etat s’achève sur des recommandations relatives, non plus à la légalité mais à la « clarté » de la proposition de loi.

C’est ainsi que la mention du terme « sutransposition » dans l’intitulé de la proposition de loi est incorrecte : « Le Conseil d’Etat note que le titre de la proposition de loi indique qu’elle vise à « atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ». Dès lors que l’interdiction des substances néonicotinoïdes et des substances assimilées ne s’inscrit pas dans le prolongement d’une mesure de transposition mais résulte de la volonté du législateur de mettre en œuvre les mesures d’urgence prévues par l’article 71 du règlement (CE) n° 1107/2009, le Conseil d’Etat relève que le terme de « surtransposition » ne paraît pas qualifier de manière exacte la nature de la législation nationale à laquelle la proposition de loi souhaite permettre de déroger. Il relève de surcroît que ce règlement étant d’application directe, il n’a pas à être transposé« .

En conclusion, cet avis du Conseil d’Etat nous paraît invalider l’analyse des auteurs de la proposition de loi « Duplomb 2 » selon laquelle la décision (cf. notre commentaire) par laquelle le Conseil constitutionnel a censuré une partie de la loi « Duplomb 1 » n’interdisait pas de déposer une nouvelle proposition de loi mieux rédigée et tenant des motifs de cette censure. En effet, les motifs de cette censure, comme le rappelle ici le Conseil d’Etat n’étaient pas de pure forme mais bien de fond. Non seulement, le Conseil constitutionnel a fait état d’une analyse du risque ignorée par les auteurs de la proposition de loi mais, en outre, il n’a jamais donné de « recette »‘ dont le respect aurait garanti par avance le risque d’une nouvelle censure, notamment sur le fondement du principe de précaution.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 4 février 2026 – Pesticides : le retour de la « Loi Duplomb » au Sénat pour autoriser les néonicotinoïdes. Une nouvelle étape d’une longue histoire (proposition de loi visant à atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d’éviter la disparition de certaines filières agricoles)

Note du 7 août 2025 – « Loi Duplomb » : la nouvelle dérogation à l’interdiction des substances néonicotinoïdes est contraire au droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré (Conseil constitutionnel, 7 août 2025, Loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur, n°2025-891 DC)

Note du 10 juillet 2025 – « Loi Duplomb » : un « stress-test » pour la Charte de l’environnement à l’occasion de son 20ème anniversaire (loi « visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur »)

L’article Loi « Duplomb 2 » : pour le Conseil d’Etat « la proposition de loi ne met pas les autorités publiques en mesure d’agir dans le respect du principe de précaution » (Conseil d’Etat, avis, 26 mars 2026, n°410574) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Révision à la baisse de l’objectif de rechapage pour les véhicules légers

L’objectif de rechapage de pneumatiques usagés des véhicules légers passe à 5% en 2028, au lieu de 10% prévu initialement. Logiquement, l’objectif intermédiaire de 6% de pneumatiques rechapés fixé en 2026 est supprimé.
Les autres dispositions du cahier des charges ne sont pas modifiées. En particulier, les opérateurs de rechapage doivent être enregistrés auprès de l’un des éco-organismes agréés et, dans le cas où les éco-organismes passent des marchés, le respect d’une la distance maximale de 1500 km entre le lieu de collecte des pneumatiques usagés et celui où les opérations de rechapage ont lieu.

Soutien financier pour le rechapage des pneumatiques usagés de véhicules légers

Le cahier des charges impose le versement par les éco-organismes agréés (Aliapur, France Recyclage Pneumatiques et Tyval) d’un soutien financier aux opérateurs de rechapage d’un montant de six euros par pneumatiques usagés « rechapés » mis sur le marché national (cf. nouvelle rédaction de l’article 4.2.2. du cahier des charges).

Le soutien financier est conditionné :

– à la mise sur le marché national des pneumatiques usagés « rechapés » ;

– correspondant à des pneumatiques usagés collectés sur le territoire national ;

– l’opération de rechapage a été réalisée à moins de 1 500 km de leur lieu de collecte.

Un contrat-type précise les modalités de versement du soutien financier. A cet effet, les éco-organismes sont tenus de soumettre pour accord aux pouvoirs publics dans un délai d’un mois à compter de la publication du cahier des charges, un projet de contrat-type qui doit entrer en vigueur dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’arrêté du 25 mars 2026 (cf. article 1er de l’arrêté).

Révision du montant du soutien financier

Il s’agit d’un apport de la version définitive du cahier des charges, qui ne figurait pas dans la version soumise à consultation publique. Dans un délai qui ne peut être inférieur à 18 mois à compter du versement du soutien financier, l’éco-organisme peut solliciter auprès de l’État une révision du montant et des modalités d’attribution de ce soutien.

Avant de proposer une révision du montant du soutien, l’éco-organisme réalise un bilan de la mise en œuvre du soutien, en lien avec l’ADEME. Dès lors que plusieurs éco-organismes sont agréés, le bilan et la proposition de révision procèdent d’une démarche conjointe, menée sous l’égide de l’organisme coordonnateur.

Ainsi, si le montant du soutien financier peut être révisé à la demande des éco-organismes, une telle révision reste néanmoins conditionnée au respect des conditions suivantes :

– au respect d’un délai minimal de 18 mois, au cours duquel les éco-organismes sont tenus de verser un soutien d’un montant minimal de 6 euros par pneumatiques rechapés ;

– à la réalisation d’un bilan en lien avec l’ADEME ;

– à l’accord préalable des pouvoirs publics ;

– à une démarche conjointe des éco-organismes, tant en ce qui concerne la réalisation du  bilan que de la proposition de révision du soutien.

Renforcement du rôle de l’organisme coordonnateur

Le cahier des charges est modifié de manière à renforcer le rôle de l’organisme coordonnateur :

– en matière de coordination des travaux (réalisation du bilan du soutien financier et élaboration d’une proposition commune pour en réviser le montant)

– en matière d’équilibrage financier, de façon à veiller à ce que les obligations financières liées aux soutiens versés pour le rechapage soient réparties entre les éco-organismes agréés au prorata des quantités de pneumatiques mises sur le marché national l’année précédente par les producteurs.

Emma Babin
Avocate associée

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A lire également :

Économie circulaire : le rechapage des pneumatiques usagés, enjeu clé de la modification en cours du cahier des charges des éco-organismes de la filière REP des pneumatiques

L’article Économie circulaire : le rechapage des pneumatiques usagés au cœur de la modification du cahier des charges est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Dans cette affaire, le préfet de la Vienne a refusé de faire droit à la demande d’une association tendant à ce qu’il mette en demeure la société Parc éolien de X et Y, titulaire d’une autorisation environnementale pour l’exploitation d’un parc éolien, d’avoir à déposer un dossier de demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

Aux termes de sa décision rendue ce 20 mars 2026, le Conseil d’Etat a jugé que la société titulaire de l’autorisation environnementale d’un parc éolien n’était pas tenue de déposer une demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. En effet,

• d’une part, l’autorisation dont était titulaire cette société n’avait reçu aucun commencement d’exécution
• d’autre part, il ne résultait pas de l’instruction qu’un changement dans les circonstances de droit ou de fait serait intervenu depuis la délivrance de cette autorisation.

La décision rendue ce 20 mars 2026 précise :

« 8. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour écarter comme inopérants les moyens soulevés par l’association requérante à l’appui des conclusions à fin d’annulation du refus du préfet de la Vienne de faire droit à sa demande tendant à ce qu’il ordonne à la société Parc éolien de X. et Y de déposer une demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées, la cour administrative d’appel a relevé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, que l’autorisation dont était titulaire cette société n’avait reçu aucun commencement d’exécution et qu’il ne résultait pas de l’instruction qu’un changement dans les circonstances de droit ou de fait serait intervenu depuis la délivrance de cette autorisation. Par suite, en jugeant que le préfet était fondé à refuser d’ordonner à la société de déposer une demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit.« 

Le préfet était donc fondé refuser de mettre en demeure la société exploitante de déposer une demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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L’article Dérogation espèces protégées : l’exploitant d’un parc éolien qui n’est pas mis en service et dont l’environnement est inchangé n’est pas tenu de déposer une demande de dérogation (Conseil d’Etat, 20 mars 202, n°496176) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

I. Les faits et la procédure

27 décembre 2024 : la congrégation religieuse de La Famille A… a demandé au Conseil d’État d’annuler la décision implicite, née du silence gardé par le ministre de la transition écologique, rejetant sa demande tendant à l’abrogation de l’arrêté du 4 décembre 1990 relatif à la liste des espèces végétales protégées en région Rhône-Alpes complétant la liste nationale en ce qu’il inscrit le Réséda de Jacquin (Reseda jacquinii) sur la liste des espèces protégées.

11 mars 2026 : décision n°500143 par laquelle le Conseil d’Etat a rejeté le recours de la congrégation religieuse de La Famille A.

II. La solution retenue

La décision rendue ce 11 mars 2026 par le Conseil d’Etat est intéressante à plusieurs titres,

• d’une part, le Conseil d’Etat a rappelé que la liste des espèces protégées fixée par arrêté peut comprendre des espèces autres que celles mentionnées à l’annexe IV de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et à l’annexe I de la convention sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (2.1.) ;
• d’autre part, cette décision démontre que la Haute juridiction exerce un contrôle normal sur la décision du ministre de refuser le déclassement d’une espèce figurant sur la liste des espèces protégées (2.2.) ;
• enfin, le classement d’une espèce protégée ne porte pas une atteinte excessive et disproportionnée au droit de propriété dés lors qu’existe la procédure de dérogation espèces protégées (2.3.).

2.1. La liste des espèces protégées fixée par arrêté peut comprendre des espèces autres que celles mentionnées à l’annexe IV de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 et à l’annexe I de la convention sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe

Le point 4 de la décision rendue ce 11 mars 2026 par le Conseil d’Etat rappelle que la liste des espèces protégées peut comprendre d’autres espèces que celles mentionnées à l’annexe IV de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages et à l’annexe I de la convention sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, elle peut également comprendre d’autres espèces.

A la condition suivante : la décision de classement d’espèces protégées autre que celles mentionnées aux deux annexes précitées doit être « justifiée par un intérêt scientifique particulier, par leur rôle déterminant au sein des écosystèmes ou par les exigences liées à la préservation du patrimoine naturel. »

2.2. Le juge administratif exerce un contrôle normal de la décision par laquelle un ministre refuse de déclasser une espèce sur la liste des espèces protégées

Le point 5 de la décision rendue ce 11 mars 2026 par le Conseil d’Etat rend compte de la manière dont la Haute juridiction contrôle la décision par laquelle le ou la ministre de la transition écologique refuse de déclasser une espèce de la liste des espèces protégées.

D’une part, il procède à l’examen des données scientifiques relatives à l’état de conservation de l’espèce en cause, telles qu’exposées dans les pièces du dossier : « (…) il ressort des pièces du dossier que le Réséda de Jacquin est une espèce endémique de l’arc cévéno-catalan. L’Ardèche abrite la majeure partie de ses populations mondiales, ce qui lui confère, pour ce territoire, une valeur patrimoniale particulière. Il ressort également des pièces du dossier que les populations de cette espèce sont fragilisées par l’aggravation des phénomènes de sécheresse qui affectent l’arc méditerranéen et que les tentatives de réensemencement entreprises jusqu’à présent ont échoué, ce qui renforce l’importance de la préservation des populations existantes. »

D’autre part, il tient compte du classement de l’espèce sur la liste des espèces menacées établie par l’UICN : « Il ressort encore des pièces du dossier que le Réséda de Jacquin figure sur la liste rouge des espèces menacées, établie selon les critères internationaux de l’Union internationale pour la conservation de la nature, étant classé  » en préoccupation mineure  » en France ainsi que dans l’ancienne région Rhône-Alpes où il bénéficie d’une protection depuis 1990. »

Ce n’est pas la première fois que le Conseil d’Etat tient compte du classement UICN des espèces protégées. Par deux décisions n°465464 et 474077 rendues le 30 mai 2024, la Haute juridiction administrative a apporté de substantielles précisions quant aux conditions d’appréciation du « risque suffisamment caractérisé » pour l’état de conservation des espèces protégées. Ce risque doit être analysé par le porteur de projet « dés l’origine », c’est-à-dire avant la mise en fonctionnement de l’installation concernée et tenir compte du classement d’une espèce protégée établi par l’UICN (cf. notre commentaire).

En conséquence, le ministre de la transition écologique était en droit de refuser de déclasser le Réséda de Jacquin de la liste régionale des espèces protégées : « (..) Dans ces conditions, eu égard aux nécessités de sa préservation comme élément singulier du patrimoine naturel dans l’ancienne région Rhône-Alpes, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires n’a pas fait une inexacte application des dispositions de l’article L.411-1 du code de l’environnement en refusant d’abroger l’arrêté du 4 décembre 1990 en tant qu’il inscrit le Réséda de Jacquin sur la liste des espèces protégées dans cette zone géographique. »

2.3. Le classement d’une espèce protégée ne porte pas une atteinte excessive et disproportionnée au droit de propriété dés lors qu’existe la procédure de dérogation espèces protégées

Le point 6 est très intéressant en ce qu’il a trait à l’articulation entre le régime juridique de classement des espèces protégées et la procédure de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées et de leurs habitats, organisée par l’article L.411-2 du code de l’environnement :

« 6. En troisième lieu, la requérante ne peut utilement invoquer à l’appui de son recours une atteinte excessive et disproportionnée au droit de propriété, dès lors que les conséquences du classement d’une espèce protégée résultent de la loi elle-même. Au demeurant, les interdictions découlant de la loi, qui poursuivent un objectif de préservation du patrimoine naturel et sont circonscrites au territoire de l’ancienne région Rhône-Alpes, sont susceptibles de faire l’objet de dérogations, dans les conditions prévues par l’article L.411-2 du code de l’environnement. »

La décision ici commentée vient donc enrichir la jurisprudence relative à l’articulation entre le droit à un environnement sain et équilibré d’une part, le droit de propriété et la liberté d’entreprendre d’autre part. Par ailleurs, cette décision a sans doute aussi été guidée par le souci du Conseil d’Etat de ne pas autoriser un contournement de l’obligation de dépôt d’une demande de dérogation lorsque ses conditions sont réunies. Demander le déclassement d’une espèce protégée n’est pas une alternative sûre au dépôt d’une telle demande.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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L’article Dérogation espèces protégées : le classement d’une espèce protégée ne porte pas une atteinte excessive au droit de propriété dés lors qu’existe la procédure « dérogation espèces protégées » (Conseil d’Etat, 11 mars 2026, n°500143) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.