Simplification : les députés veulent réduire la possibilité pour l’administration de refuser une autorisation environnementale (projet de loi d’urgence agricole)

Le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles est actuellement examiné à l’Assemblée nationale en première lecture. En commission des affaires économiques, les députés ont adopté un amendement CE1095, déposé par les rapporteurs, qui tend à réduire la possibilité pour l’administration de refuser de délivrer une autorisation administrative demandée sur le fondement du code de l’environnement. Après avoir voté de nouvelles règles contre les « recours abusifs », les députés entendent ainsi lutter contre les « refus abusifs » d’autorisations, demandées sur le fondement du code de l’environnement.

Résumé

1. En commission des affaires économiques, lors de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, les députés ont adopté un nouvel article 24 qui a pour objet d’insérer, au sein du titre IX du livre Ier du code de l’environnement un nouveau chapitre II ainsi intitulé : « Cristallisation des règles »

2. Ce chapitre II comporterait un nouvel article L.192-1, composé de deux alinéas :

• Le premier alinéa prévoit d’interdire à l’administration de prendre une deuxième décision de refus d’autorisation, sur le fondement de dispositions entrées en vigueur après l’intervention d’une première décision de refus annulée.
• Le deuxième alinéa prévoit d’interdire à l’administration de se prévaloir de motifs de refus nouveaux devant le juge administratif saisi d’un recours contre une décision de refus d’autorisation.

3. Ces projets de mesures s’inspirent de celles inscrites à l’article L.600-2 du code de l’urbanisme, créé par la loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement.

4. Les députés ont aussi adopté, en commission, l’article 23 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles qui prévoit de créer une nouvelle possibilité de demander la condamnation de l’auteur d’un recours abusif à la réparation du préjudice subi par le bénéficiaire de l’autorisation attaquée (cf. notre commentaire). Cette demande est soumise aux conditions suivantes :

• le recours considéré comme abusif est dirigé contre un ou des actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de certains projets
• les projets concernés sont ceux intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement
• il faut, en outre que le contentieux de ces projets soit « régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État.«

I. Un précédent : l’article L.600-2 du code de l’urbanisme

L’article L.600-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 26 (V) de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement a pour objet de réduire la possibilité pour l’administration de refuser la délivrance d’une autorisation d’urbanisme .

L’article L.600-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 26 novembre 2025 avait déjà pour objet de réduire la possibilité pour l’administration de réitérer un refus d’autorisation d’urbanisme après l’annulation d’un premier refus :

« Lorsqu’un refus opposé à une demande d’autorisation d’occuper ou d’utiliser le sol ou l’opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle, la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues postérieurement à la date d’intervention de la décision annulée sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire. »

L’article 26 de la loi du 26 novembre 2025 a ajouté un nouvel alinéa à cet article L.600-2 de manière à interdire à l’auteur d’une décision administrative de refus d’autorisation d’urbanisme d’invoquer de nouveaux motifs de refus devant le juge administratif saisi d’un recours contre ladite décision :

« Lorsque le juge administratif est saisi d’un recours en annulation à l’encontre d’une décision régie par le présent code et refusant l’occupation ou l’utilisation du sol ou d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant cette décision, l’auteur de cette dernière ne peut plus invoquer de motifs de refus nouveaux après l’expiration d’un délai de deux mois à compter de l’enregistrement du recours ou de la demande. »

Au cours de l’examen en commission des affaires économiques, les députés rapporteurs ont déposé et fait adopter, le 4 mai 2026, un amendement CE1095 destiné à insérer dans le code de l’environnement une mesure équivalente à celle existante au sein du code de l’urbanisme.

II. Le projet de « cristallisation des règles » du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles

En commission des affaires économiques, lors de l’examen du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, les députés ont adopté un nouvel article 24 qui a pour objet d’insérer, au sein du titre IX du livre Ier du code de l’environnement un nouveau chapitre II ainsi intitulé : « Cristallisation des règles ».

Ce chapitre II comporterait un nouvel article L.192-1, composé de deux alinéas, chacun comportant une mesure de cristallisation des règles.

• Le premier alinéa prévoit d’interdire à l’administration de prendre une deuxième décision de refus d’autorisation, sur le fondement de dispositions entrées en vigueur après l’intervention d’une première décision de refus annulée
• Le deuxième alinéa prévoit d’interdire à l’administration de se prévaloir de motifs de refus nouveaux devant le juge administratif saisi d’un recours contre une décision de refus d’autorisation

2.1. L’interdiction faite à l’administration d’opposer un nouveau refus d’autorisation sur le fondement de dispositions entrées en vigueur après l’intervention d’une première décision de refus annulée

Le premier alinéa de l’article L.192‑1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’article 24 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, serait ainsi rédigé :

« Lorsqu’un refus opposé à une déclaration ou à une demande d’autorisation au titre du présent code a fait l’objet d’une annulation juridictionnelle, la demande d’autorisation ou la déclaration confirmée par l’intéressé ne peut faire l’objet d’un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions entrées en vigueur après l’intervention de la décision annulée, sous réserve que l’annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans un délai de six mois à compter de la notification de l’annulation au pétitionnaire. »

Aux termes de ces dispositions, l’administration ne pourra pas opposer un deuxième refus (ou décider de prescriptions spéciales) sur le fondement de règles entrées en vigueur après l’intervention d’une première décision de refus, annulée par le juge administratif.

Pour se prévaloir de cette interdiction faite à l’administration, le demandeur de l’autorisation (ou l’auteur de la déclaration) devra

• attendre que l’annulation du premier refus soit devenue définitive
• confirmer sa demande ou sa déclaration dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’annulation.

Il n’est pas certain que cette mesure contribue réellement à l’objectif de simplification recherché.

• elle a d’abord pour effet d’imposer aux porteurs de projets une nouvelle obligation : confirmer systématiquement leurs demandes d’autorisation à la suite de l’annulation d’un refus.
• elle aura aussi peut être pour effet d’encourager l’administration, auteure d’un refus, à relever appel ou à former un pourvoi en cassation contre une décision juridictionnelle d’annulation d’un refus d’autorisation. Et ce, pour éviter que l’annulation juridictionnelle ne devienne définitive « rapidement ».
• elle n’aura peut être pas beaucoup d’effets pratiques car elle n’interdit pas à l’administration de prendre un deuxième refus. Elle lui interdit uniquement de le faire sur le fondement de règles de droit nouvelles.
• elle pose une nouvelle question de droit : sera-t-il possible d’opposer cette « cristallisation des règles » à des règles de valeur supérieure à la loi ? Il paraît difficile d’imposer à l’administration, par exemple, de ne pas respecter les dispositions d’un règlement européen.

2.2. L’interdiction faite à l’administration de se prévaloir de motifs de refus nouveaux devant le juge administratif saisi d’un recours contre une décision de refus d’autorisation

Le deuxième alinéa de l’article L. 192‑1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’article 24 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, serait ainsi rédigé :

« Lorsque le juge administratif est saisi d’un recours en annulation à l’encontre d’une décision régie par le présent code et s’opposant à une déclaration ou refusant une autorisation ou est saisi d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant cette décision, l’auteur de cette dernière ne peut plus invoquer de motifs de refus nouveaux après l’expiration d’un délai de deux mois à compter de l’enregistrement du recours ou de la demande. »

Aux termes de ces dispositions, l’administration ne pourra pas se prévaloir de motifs de refus nouveaux, devant le juge administratif saisi d’un recours contre sa décision de refus d’autorisation.Cette mesure appelle les premières observations suivantes :

• Le contenu de la notion de « motifs de refus nouveaux » n’est pas précisé. On peut imaginer que l’administration entende défendre, devant le juge administratif, sa décision de refus en arguant notamment de ce qu’un motif de refus dont elle se prévaut n’est pas « nouveau » mais se rattache aux motifs déjà rédigés.
• Cette mesure ne devrait pas interdire au juge administratif lui-même de procéder à une substitution de motifs lorsque les conditions sont réunies.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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