Programmation pluriannuelle de l’énergie : alors qu’un décret est attendu, des parlementaires veulent une loi pour … revenir en arrière

La consultation publique organisée par le Gouvernement sur le projet de décret relatif à la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie s’achève le 5 avril 2025. Plusieurs sénateurs et députés de groupes politiques du centre, de droite et d’extrême droite sont intervenus, de diverses manières, pour que cette feuille de route énergétique ne soit pas définie par décret mais par la loi. Certains parlementaires ont également déposé des propositions de lois qui pourraient, si elles était adoptées en l’état, marquer un recul de notre ambition en matière de production d’énergie renouvelable. Leurs auteurs défendent en effet un affaiblissement de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre ou un « moratoire immédiat sur l’ensemble des énergies intermittentes en France ». Analyse.

A titre liminaire et pour mémoire :

• L’article L.100-1 A I du code de l’énergie prévoit l’élaboration d’une loi, avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans,qui « détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. »
• L’article L.100-4 du code de l’énergie comporte l’ensemble des objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale et notamment les objectifs de développement des énergies renouvelables aux paragraphes 4° à 11° du I de cet article.
• L’article L.141-1 du code de l’énergie prévoit la publication d’un décret portant programmation pluriannuelle de l’énergie laquelle « établit les priorités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie sur le territoire métropolitain continental, afin d’atteindre les objectifs définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du présent code ».

La genèse de la PPE3. Les principales dates de la genèse du futur décret relatif à la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie sont les suivantes :

• Du 22 novembre au 22 décembre 2023, le Gouvernement a organisé une consultation publique sur plusieurs documents composant le projet de « Stratégie française énergie climat » (SFEC), laquelle comportait notamment un projet de programmation pluriannuelle de l’énergie.
• Du 4 novembre au 16 décembre 2024, le Gouvernement a organisé une concertation citoyenne sur de nouveaux projets de stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE).
• Du 7 mars au 5 avril 2025, le Gouvernement a organisé une nouvelle consultation publique sur le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie pour la période 2025-2035 (PPE 3), lequel est composé de deux textes :
  • un projet de décret qui se borne à renvoyer à une page du site internet du ministère compétent en matière d’énergie
  • un document de présentation de la programmation pluriannuelle de l’énergie elle-même.
  • Par ailleurs, on notera que le Gouvernement a publié une note comparant les objectifs de la version PPE présentée en mars 2025 avec ceux de la version présentée en novembre 2024.

Sur le plan du droit, il aurait été cohérent que l’Etat agisse de la manière suivante :

• avant le 1er juillet 2023, le Parlement aurait dû voter une loi pour actualiser les grands objectifs de la politique énergétique, notamment ceux inscrits à l’article L.100-4 du code de l’énergie
• avant la fin de l’année 2024, le Gouvernement aurait dû, en application de cette loi énergie-climat, publier un décret relatif à la troisième  programmation pluriannuelle de l’énergie, dont l’objet aurait été de décliner et de mettre en œuvre les objectifs inscrits dans la loi. Un tel décret est nécessaire pour (notamment) organiser, en 2025, la planification des appels d’offres de soutien à la production d’énergie renouvelable.

Malheureusement, depuis 2023, le Gouvernement n’a cessé de reporter la rédaction des projets de loi et de décret relatifs à la PPE 3.

La présente note est consacrée :

• à la présentation des récentes initiatives parlementaires en faveur d’une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie (I) ;
• au rappel des principales caractéristiques du cadre juridique de cette programmation pluriannuelle de l’énergie (II).

I. Le point sur les initiatives parlementaires en faveur d’une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie

L’amendement Alfandari. Ce 26 mars 2025, les députés ont adopté en commission un amendement CS509 du député Henri Alfandari sur le projet de loi de simplification de la vie économique, dont l’objet est de faire remonter au niveau de la loi le contenu de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

• d’une part, cet amendement prévoit l’adoption d’une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie avant le 1er juillet 2026. L’article L. 100‑1 A du code de l’énergie disposera alors : « I. – Avant le 1^er juillet 2026, une loi de programmation pluriannuelle détermine les objectifs de production d’énergie décarbonée et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique pour les soixante années suivantes. / Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application de la présente loi.« 
• d’autre part, cet amendement abroge les articles L. 141‑1, L. 141‑2, L. 141‑3, L. 141‑4, L. 141‑5, et L. 141‑6 du code de l’énergie. Rappelons que l’article L.141-1 du code de l’énergie prévoit la publication d’un décret PPE.

En définitive, si cet amendement devait être conservé : toute la programmation pluriannuelle de l’énergie sera organisée par la loi – à la suite donc de débats parlementaires – et non par décret.

La proposition de loi du sénateur Daniel Gremillet (LR). Le 16 octobre 20024, le Sénat a voté, en première lecture, une proposition de loi « portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie ». Cette proposition de loi a été co-signée par plusieurs sénateurs dont Bruno Retailleau avant qu’il ne soit nommé au Gouvernement. Le 2 avril 2025, le Premier ministre s’est engagé à inscrire cette propsoition de loi à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Ce texte comporte plusieurs dispositions qui marqueraient un recul de l’ambition de la politique nationale en matière de climat et d’énergie. 

• Suppression de l’objectif contraignant de réduction de nos émissions de gaz à effet de serre. Pour l’heure, l’Etat a fixé un objectif de réduction de nos émissions de GES de 40 % entre 1990 et 2030. Il s’agit d’un objectif de résultat qui structure toute notre politique énergétique. Il faut « réduire » (article L100-4 du code de l’énergie). Cet objectif est cependant dépassé. L’UE a en effet décidé, en 2021, d’un objectif global de réduction de 55% des émissions de GES entre 1990 et 2030. Chaque Etat doit ensuite faire sa part. La proposition de loi votée par le Sénat (art 11) prévoit : de passer de 40% à 50% l’effort de réduction des émissions de GES MAIS aussi de passer d’un objectif de résultat (« réduire ») à un simple objectif de moyen non contraignant (« tendre vers une réduction »). Avec un objectif ainsi « dégonflé », l’Etat serait tenu de « faire au mieux ». En infraction avec l’obligation qui nous est faite par le droit de l’UE de prévoir un objectif « minimal » de réduction des émissions de GES. L’idée est de prévenir le risque d’engagement de la responsabilité de l’Etat devant le juge administratif en réduisant la valeur juridique de l’objectif et donc de la trajectoire qui y mène. 
• Suppression de l’objectif spécifique de développement des énergies renouvelables au profit d’un objectif de développement des « énergies décarbonées ».  Le Sénat a également voté la suppression de l’objectif spécifique de développement des énergies renouvelables inscrit au 4° de l’article L100-4 du code de l’énergie. Cet objectif serait remplacé par un objectif des développement des « énergies décarbonées ». De manière assez incohérente, la suite du texte de la proposition de loi continue d’employer les termes « énergies renouvelables ».  Si ce texte est confirmé par les députés, il ne sera plus question d’atteindre un objectif de part (40%) des énergies renouvelables dans la production d’électricité. La proposition de loi a pour but de substituer la catégorie « énergies décarbonées » à la catégorie « énergies renouvelables ».
  
• Affaiblissement des objectifs sectoriels de développement de l’éolien et du solaire. L’objectif relatif à l’éolien terrestre est deviendrait un simple objectif de moyen dépourvu de tout chiffre et de toute année de référence. L’objectif relatif à l’énergie solaire PV (uniquement) serait celui d’une capacité installée à 50GW d’ici 2030 (contre 54 à 60 dans la SFEC 2023). Pas de rythme annuel ou d’objectif intermédiaire.

La proposition de loi du député Jean-Philippe Tanguy (RN). Le 2 avril 2025, le député Jean-Philippe Tanguy et 121 autres députés du groupe RN ont déposé une proposition de loi portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie. Le contenu de cette proposition de loi est presque identique à celui de la proposition de loi du sénateur Daniel Gremillet. L’exposé des motifs de cette proposition de loi du Groupe RN comporte une critique virulente du contenu du projet de décret PPE3. Il appelle aussi à un moratoire sur « moratoire immédiat sur l’ensemble des énergies intermittentes en France ».

« La 1ère phase (2025‑2034) du plan consistera à faire renaître une véritable filière pour satisfaire les besoins en électricité :

– Instaurer un moratoire immédiat sur l’ensemble des énergies intermittentes en France, sauf exceptions dans certains territoires d’outre‑mer.

– Mettre fin à la priorité d’accès des énergies intermittentes au profit de l’électricité nucléaire et hydro‑électrique.

– Nationaliser définitivement les barrages électriques pour relancer les investissements dans cette énergie. Livrer avant 2027 une recension de tous les sites possibles pour l’installation de nouveaux barrages.

– Sortir des règles européennes de tarification de l’électricité au profit d’une fixation par l’État d’un prix national de l’électricité et de contractualisation multilatérale avec nos voisins européens.

– Recréer un service public unique de l’électricité, RTE et Enedis revenant dans le giron d’Électricité de France, avec pour objectif principal d’assurer une électricité au prix moyen oscillant entre 50 et 55 euros/mégawatt-heure (MWh).

– Rouvrir Fessenheim ou utiliser la centrale pour démontrer la faisabilité de la prolongation des centrales de ce type à 70 ou 80 ans.

– Amplifier tout programme permettant d’augmenter la rentabilité des réacteurs historiques sans sacrifier la vraie sureté.

– Accélérer un premier programme de cinq paires de réacteurs nucléaires en choisissant le design le plus opérationnel, ouvert aux coopérations internationales, livrées entre 2034 et 2037.

– Lancer un deuxième programme de cinq paires de réacteurs, dont la conception peut encore être améliorée, pour une livraison à partir de 2036.

– Relancer le projet ASTRID, une réhabilitation de Superphénix ou tout autre projet de réacteur de 4e génération, pour des démonstrateurs opérationnels à partir de la décennie 2030 pour une mise en service commerciale en 2040.

– Accélérer le lancement d’un prototype de Small Modular Reactor (SMR), pour une mise en service commerciale dans les années 2030 au plus tard.

– Accélérer la production d’hydrogène verte à proximité des installations nucléaires, visant à décarboner l’industrie lourde d’ici 2030.

– Lancer la cogénération nucléaire, afin de récupérer entre 50 et 100 térawatt-heure (TWh) de chaleur fatale pour l’industrie et le chauffage urbain.

– Multiplier par 8 à 10 les stations de transfert d’énergie par pompage (STEPs) pour solutionner le stockage de l’électricité.

– Développer les ressources domestiques de gaz, de pétrole et d’hydrogène blanc pour financer la transition énergétique et limiter notre dépendance aux importations.

– Développer autant que possible l’énergie géothermique.

– Favoriser le développement des carburants durables, en lien avec une agriculture souveraine.

– Acter que la réindustrialisation de la France et la démondialisation est la priorité absolue de tout plan de transition écologique, les importations représentant 50 % de l’empreinte carbone de la France tout en appauvrissant notre économie.

– Acter la fin de l’interdiction des véhicules thermiques en 2035 et promouvoir la neutralité technologique des choix des solutions de transport propre, favorisant l’efficience économique au dogmatisme décroissant, favorisant de facto les motorisations hybrides.

– Organiser une décarbonation de l’industrie fondée sur des technologies crédibles, dont la planification ne sacrifie jamais la rentabilité et la pérennité de l’industrie nationale dans un contexte de concurrence mondiale particulièrement rude.

– Favoriser l’efficacité énergétique en lien avec les professionnels du bâtiment sur la base de techniques ayant réellement fait leurs preuves, permettant un accès au logement au meilleur coût et en cessant les subventions bureaucratiques au profit de prêts bonifiés. »

Que le décret PPE3 soit ou non publié, le risque existe qu’il soit rapidement « neutralisé » par une loi qui pourrait, non seulement autoriser un recul des ambitions de la politique énergétique nationale mais aussi comporter des dispositions contraires à nos engagements internationaux et européens.

II. Rappel : le cadre juridique des objectifs de la politique énergétique nationale

Il convient de rappeler :

• d’une part, les principales caractéristiques du cadre juridique actuel de la programmation pluriannuelle de l’énergie (A) ;
• d’autre part, le besoin d’une loi avant publication du nouveau décret portant programmation pluriannuelle de l’énergie (B).

A. Le cadre juridique actuel de la programmation pluriannuelle de l’énergie

Pour mémoire, les objectifs de la politique énergétique sont actuellement définis de la manière suivante en droit interne, au sein du code de l’énergie.

1. Les objectifs de la politique énergétique nationale du code de l’énergie

Les objectifs non chiffrés de la politique énergétique. Aux termes de l’article L.100-1 du code de l’énergie, la « politique énergétique» doit, notamment, « contribuer » « à la mise en place d’une Union européenne de l’énergie, qui vise à garantir la sécurité d’approvisionnement et à construire une économie décarbonée et compétitive, au moyen du développement des énergies renouvelables, des interconnexions physiques, des moyens de flexibilité du système électrique, du soutien à l’amélioration de l’efficacité énergétique et de la mise en place d’instruments de coordination des politiques nationales ».

Ces dispositions ont été introduites par l’article 1er de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. On soulignera ici l’objectif d’une économie « décarbonée ». Le développement des énergies renouvelables est ici un « moyen » parmi d’autres pour réaliser cet objectif. Depuis plusieurs décennies, l’Etat français demande régulièrement à ce que le terme « décarboné » soit employé en droit de l’énergie pour désigner les sources de production d’électricité de manière à donner la priorité, non au caractère renouvelable du flux ou du stock utilisé mais aux émissions de gaz à effet de serre issues de l’exploitation de ce flux.

Les objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale. L’article L.100-4 du code de l’énergie comporte l’ensemble des objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale et notamment les objectifs de développement des énergies renouvelables aux paragraphes 4° à 11° du I de cet article.

Le besoin d’une loi pour actualiser les objectifs et priorités d’action de la politique énergétique nationale. L’article L.100-1 A I du code de l’énergie prévoit l’élaboration d’une telle loi : « I.-Avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. » 

Cette loi devra, notamment, définir les objectifs de développement et de stockage des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l’hydrogène renouvelable et bas-carbone : « 3° Les objectifs de développement et de stockage des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l’hydrogène renouvelable et bas-carbone, pour deux périodes successives de cinq ans. Pour l’électricité d’origine hydraulique, les objectifs de développement et de stockage portent sur l’évolution des capacités de production des installations hydrauliques, autorisées et concédées en application de l’article L. 511-5, ainsi que des stations de transfert d’électricité par pompage ».

Cette loi n’a pas été votée avant la date du 1er juillet 2023.

2. La mise en œuvre des objectifs de la politique énergétique nationale

Conformément à l’article article L.100-1 A II du code de l’énergie, les plans suivants doivent être compatibles avec la  loi relative aux objectifs et priorités d’action de la politique énergétique nationale :

1. La programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie.
2. Le plafond national des émissions de gaz à effet de serre, dénommé  « budget carbone », mentionné à l’article L. 222-1 A du code de l’environnement.
3. La stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone » (SNBC), ainsi que les plafonds indicatifs des émissions de gaz à effet de serre dénommés « empreinte carbone de la France » et  « budget carbone spécifique au transport international », mentionnés à l’article L. 222-1 B du même code.
4. Le plan national intégré en matière d’énergie et de climat et la stratégie à long terme, mentionnés respectivement aux articles 3 et 15 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/ CE, 98/70/ CE, 2009/31/ CE, 2009/73/ CE, 2010/31/ UE, 2012/27/ UE et 2013/30/ UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/ CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil.
5. La stratégie de rénovation à long terme, mentionnée à l’article 2 bis de la directive 2010/31/ UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.

• Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 2016-2023)
• Décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 2019-2028)