Autoroute A69 : la juge des libertés et de la détention bouscule les préfets du Tarn et et de la Haute-Garonne (TJ Toulouse, 12 janvier 2026 – référé pénal environnemental)

Par une ordonnance rendue le 12 janvier 2026 (disponible ici sur le site de Vert le média), la juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal judiciaire de Toulouse a ordonné la suspension immédiate des travaux en cours sur des sites en dehors de l’emprise prévue par l’autorisation environnementale du projet d’autoroute A69. Elle a également ordonné à la société concessionnaire de rendre ces sites libres de toute occupation jusqu’à leur régularisation administrative, sous réserve de la mise en œuvre de mesures conservatoires d’urgence. L’engagement de cette procédure dite de « référé pénal environnemental » a donc « bousculé » les préfets du Tarn et et de la Haute-Garonne en charge de ce chantier, de deux manières. D’une part, la saisine du JLD par une association de défense de l’environnement a, semble-t-il, accéléré l’intervention de ces préfets pour mettre un terme à plusieurs manquements de la société concessionnaire à l’autorisation environnementale des travaux de réalisation de cette autoroute. A la suite de la saisine de la JLD par le procureur de la République, les préfets du Tarn et de la Haute-Garonne ont été en effet contraints de prendre très rapidement des mesures de mise en demeure. D’autre part, si la JLD a repris, pour l’essentiel, les mesures ainsi prises en urgence par les préfets, elle a ensuite chargé une autre administration – l’Office français de la biodiversité (OFB) – d’en contrôler l’exécution. Ce qui revient nécessairement à demander à une administration (l’OFB) de contrôler l’action d’une autre administration (la préfecture). Cette ordonnance rendue le 12 janvier 2026 par la JLD doit donc retenir l’attention car elle encouragera peut être d’autres associations à avoir recours au juge des libertés et de la détention pour « forcer » l’administration a mettre un terme à des cas de violation des autorisations qu’elle délivre. Toutefois, cette ordonnance démontre aussi que de nombreuses conditions sont à réunir pour que cette procédure, qui reste encore d’application rare, aboutisse. Analyse.

Résumé

Dans cette affaire, paradoxalement, si la légalité de l’autorisation environnementale des travaux de réalisation de l’autoroute A 69 a été critiquée devant le juge administratif, c’est son respect qui a été exigé et obtenu devant le juge judiciaire, ici la juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Toulouse.

La saisine de la JLD du tribunal judiciaire de Toulouse par le procureur de la République a eu pour premier effet, semble-t-il au vu des informations disponibles et des faits décrits dans l’ordonnance ici commentée, d’accélérer l’intervention des préfets du Tarn et de la Haute-Garonne. Ces derniers se sont saisis très rapidement des preuves, d’une part de la réalisation de travaux en dehors de l’emprise autorisée pour le chantier et, d’autre part, d’atteintes illégales à la conservation des espèces et de l’environnement. Ils ont également pris, dans des délais très courts et avant la notification de l’ordonnance de la JLD, des arrêtés de mise en demeure.

L’ordonnance rendue le 12 janvier 2026 par la JLD du tribunal judiciaire de Toulouse appelle les premiers commentaires suivants.

En premier lieu, l’intervention de la JLD à l’endroit des travaux non autorisés a sans doute été « facilitée » par l’administration des preuves des dépassements et atteintes à l’environnement. Aucune partie n’a remis en cause ces non-conformités. Tant l’association plaignante – au moyen d’un travail considérable d’expertise du terrain – que la société concessionnaire, les préfets et l’Office français de la biodiversité ont documenté et reconnu ces manquements à l’autorisation environnementale des 1er et 2 mars 2023. Cette administration de la preuve du non respect de prescriptions administratives n’est pas toujours aussi aisée pour le juge dans les autres cas d’engagement de la procédure dite du référé pénal environnemental.

En deuxième lieu, on notera le souci de la JLD d’agir « en cohérence » avec l’administration préfectorale. Les mots « en cohérence » sont employés dans la rédaction du dispositif de son ordonnance, lors de la rédaction du contenu des mesures conservatoires imposées à la société concessionnaire. Reste que si la JLD prend soin de ne pas contredire tout à fait le contenu des mesures prises par l’administration, la lecture de son ordonnance témoigne de son souci d’accélérer l’action de l’administration et de contrôler, ensuite, le respect des mesures prises. Cette ordonnance du 12 janvier 2026 démontre que l’articulation entre les dispositions législatives relatives au référé pénal environnemental et le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire (loi des 16 et 24 août 1790) est sans doute délicat à manier pour le JLD saisi. Dans les affaires où l’administration refusera d’intervenir ou d’intervenir comme le JLD l’aurait souhaité, il est peu probable que ce dernier s’autorisera fréquemment à lui adresser des injonctions de faire ou de ne pas faire.

En troisième lieu, cette ordonnance est, à notre sens, surtout remarquable en raison des conditions du contrôle de l’exécution des mesures prises par le JLD « en cohérence » avec les mesures prises par l’administration. La JLD charge ici l’OFB, établissement public participant notamment à l’exercice de la police de l’environnement, du contrôle du respect par la société concessionnaire des mesures de libération des dépassements illégaux et de sauvegarde des espèces. Certes, il s’agit d’abord de contrôler l’action de la société concessionnaire. Toutefois, cette dernière doit agir sous le contrôle de la préfecture (DREAL). Ainsi, sauf à court-circuiter l’action de la DREAL, l’OFB devra nécessairement se prononcer sur la manière dont celle-ci s’assure du respect par la société concessionnaire des mesures mises à sa charge par les préfets et la JLD. L’OFB est ici investie d’un rôle de surveillance de l’action de la société concessionnaire et de son administration de contrôle qui est assez remarquable pour ne pas dire original.

Commentaire détaillé

I. Les faits et la procédure

• de régulariser sa situation administrative sur chaque dépassement d’emprise
• de fournir un dossier complet et régulier répondant à touts les attentes des services de l’Etat et précisant les modalités juridiques et techniques de régularisation, dans un délai de trois mois à compter de la notification de cet arrêté de mise en demeure
• de suspendre tous les travaux en cours sur chaque secteur en dehors de l’emprise telle que définie dans le dossier de demande d’autorisation environnementale.
• de libérer ces secteurs de toute occupation
• de fournir, dans l’attente de la régularisation administrative, pour le 6 janvier au plus tard, la liste des ouvrages, installations, aménagements qui doivent faire l’objet de mesures conservatoires

8 décembre 2025 : dans un document dénommé « Emprises », la société concessionnaire a reconnu avoir réalisé de multiples dépassements de l’emprise initialement prévue. EIIe a constaté un dépassement total de 45,60 hectares.

15 décembre 2025 : dans un rapport, l’OFB a constaté des « dépassements d’emprises liés aux opérations de déboisements, défrichements, débroussaillages, décaissements des sols, ayant constitué des sources de destruction/altération d’habitats, mortalité/blessure d’individus, perturbation du cycle biologique, dégradation du milieu physique, générant une incidence résiduelle supplémentaire qui n’a pas fait l’objet ni d’évaluation complémentaire ni de mesure de compensation additionnelle« .

16 décembre 2025 : dans un rapport de synthèse, « l’OFB retient de multiples infractions délictuelles conséquentes à des manquements aux prescriptions de l’arrêté interdépartemental du 1er mars 2023 par une organisation déficiente, une incompétence technique ou une négligence de la SAS A. »

16 décembre 2025 : sur demande de l’Etat, la société A. a adressé un dans un « porter à connaissance » aux fins de régularisation des travaux réalisés hors emprise autorisée.

17 décembre 2025 : aux termes de sa requête devant la juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Toulouse, le procureur de la République a sollicité les mesures suivantes :

• ordonner la suspension des travaux en vigueur et toute occupation et ce jusqu’à régularisation, sur les zones identifiées du tracé de l’autoroute A69 suivant le tableau établi mentionnant les 46 sites litigieux ;
  assortir la décision de suspension d’une astreinte de dix mille euros par jour calendaire de retard passé un délai de deux jours ouvrables à compter de la notification de la décision ;
• charger l’Office français de la Biodiversité — direction régionale, compétent notamrńent pour les infractions en matière de Iégislation sur I!eau, de la vérification de la mise en place des mesures édictées par l’ordonnance.

19 décembre 2025 : audience publique du juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Toulouse.

• annulé les jugements n°2303544, 2304976 et 2305322 et no 2303830 rendus le 27 février 2025 par le tribunal administratif de Toulouse.
• rejeté les demandes présentées devant le tribunal administratif de Toulouse tendant à l’annulation de l’arrêté du 1er mars 2023 des préfets de la Haute-Garonne et du Tarn.

31 décembre 2025 : l’OFB a réalisé un contrôle terrain sur 9 sites, ayant constaté des non conformités (déjà constaté les 4, 5 et 9 décembre 2025) et conduisant à la liquidation partielle d’astreinte par arrêté du 8 janvier 2026, d’un montant total de 13.500 euros correspondant à 3 jours d’astreinte pour la période du 29 au 31 décembre 2025.

8 janvier 2026 : par un arrêté daté de ce jour, les préfets du Tarn et et de la Haute-Garonne ont modifié la rédaction de l’article 3 de leur arrêté de mise en demeure du 19 décembre 2025 pour y décrire une liste détaillée de mesures conservatoires mises à la charge de la société concessionnaire.

12 janvier 2026 : par une ordonnance rendue ce jour (disponible ici sur le site de Vert le média), la juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal judiciaire de Toulouse a:

A. Le droit positif

Pour mémoire, la procédure dite « référé pénal environnemental » est organisée à l’article L.216-13 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de l’article 284 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets. Cette procédure a pour objet de permettre l’intervention du juge des libertés et de la détention pour faire cesser certaines atteintes à l’environnement.

1. L’objet de la procédure du « référé pénal environnemental »

Aux termes de l’article L.216-13 du code de l’environnement, le juge des libertés et de la détention peut intervenir en cas de non respect des prescriptions imposées par la police des ICPE, de l’eau ou des mines :

« En cas de non-respect des prescriptions imposées au titre des articles L. 181-12, L. 211-2, L. 211-3 et L. 214-1 à L. 214-6 ou des mesures édictées en application de l’article L. 171-7 du présent code ou de l’article L. 111-13 du code minier, le juge des libertés et de la détention peut, à la requête du procureur de la République, agissant d’office ou à la demande de l’autorité administrative, de la victime ou d’une association agréée de protection de l’environnement, ordonner pour une durée d’un an au plus aux personnes physiques et aux personnes morales concernées toute mesure utile, y compris la suspension ou l’interdiction des opérations menées en infraction à la loi pénale.« 

Le champ d’application de cette procédure est donc circonscrit sinon réduit.

2. L’engagement de la procédure de « référé pénal environnemental »

Le JLD peut agir à la requête du procureur de la République, agissant d’office ou à la demande de l’autorité administrative, de la victime ou d’une association agréée de protection de l’environnement.

Il est important de souligner ceci : le juge des libertés et de la détention ne peut être saisi que par le procureur de la République et jamais, directement, par une autre personne. Le procureur de la République peut agir d’office ou à la demande d’une de ces trois personnes : l’autorité administrative, la victime, une association agréée de protection de l’environnement. L’intérêt de cette procédure est donc déjà limité par ce filtre très important : sans accord du procureur de la République, aucune procédure ne sera engagée.

Une fois saisi, le juge des libertés et de la détention peut alors ordonner pour une durée d’un an au plus aux personnes physiques et aux personnes morales concernées toute mesure utile, y compris la suspension ou l’interdiction des opérations menées en infraction à la loi pénale. L’article L.216-13 précité dispose qu’en cas d’ouverture d’une information, le juge d’instruction est compétent pour prendre dans les mêmes conditions ces mesures.

S’agissant de la procédure, l’article L.216-13 précité dispose que « la décision est prise après audition de la personne intéressée, ou sa convocation à comparaître dans les quarante-huit heures, ainsi que de l’autorité administrative, la victime, ou l’association agréée de protection de l’environnement si elles en ont fait la demande. /Elle est exécutoire par provision et prend fin sur décision du juge des libertés et de la détention ou lorsque la décision au fond est devenue définitive. »

Il convient de bien distinguer les personnes qui peuvent saisir le juge des libertés et de la détention des personnes qui peuvent faire appel d’une décision prise par ce juge. L’appel ne peut être exercé que par la personne concernée ou le procureur de la République et ce, dans les dix jours suivant la notification ou la signification de la décision.

En cas d’appel : « Le président de la chambre d’instruction ou de la cour d’appel, saisi dans les vingt-quatre heures suivant la notification de la décision du juge d’instruction ou du tribunal correctionnel, peut suspendre la décision jusqu’à ce qu’il soit statué sur l’appel, sans que ce délai puisse excéder vingt jours. »

B. La jurisprudence

La jurisprudence a apporté quelques précisions quant au sens et à la portée de ces dispositions de l’article L.216-13 du code de l’environnement.

Par une décision du 28 janvier 20020, la Cour de cassation a jugé que le juge des libertés et de la détention peut ordonner une mesure sans besoin que soit caractérisée une faute pénale de la personne concernée : « Mais attendu qu’en statuant ainsi, alors que l’article L. 216-13 du code de l’environnement ne subordonne pas à la caractérisation d’une faute de la personne concernée de nature à engager sa responsabilité pénale le prononcé par le juge des libertés et de la détention, lors d’une enquête pénale, de mesures conservatoires destinées à mettre un terme à une pollution ou à en limiter les effets dans un but de préservation de l’environnement et de sécurité sanitaire, la chambre de l’instruction a méconnu le sens et la portée du texte susvisé et le principe ci-dessus rappelé ; (cf. Cass, crim, 28 janvier 2020, n° 19-80.091)

Dans le contentieux de la pollution de la région lyonnaise par des PFAS, par une ordonnance du 16 novembre 2023, le juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Lyon a rejeté la requête du procureur de la République par laquelle ce dernier demandait que soit ordonnée toute mesure utile pour faire cesser le non-respect de son autorisation environnementale par la société X (cf. TJ Lyon, ordonnance, 16 novembre 2023, n°22152000076). Le juge, saisi d’une requête sur le fondement de l’article L.216-13 du code de l’environnement, a considéré qu’à la suite des plusieurs arrêtés préfectoraux, le non-respect des prescriptions de l’autorisation environnementale n’était plus caractérisé.

Par une décision du 23 avril 2024, la chambre criminelle de la Cour de cassation a refusé de renvoyer au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité relative à la recevabilité de la demande par laquelle une association de protection de l’environnement peut solliciter la liquidation de l’astreinte prononcée par le JLD, au regard des articles 1er et 2 de la Charte de l’environnement. La Cour de cassation a considéré que cette question était privée de caractère sérieux, le législateur ayant implicitement permis à une association agréée pour la protection de l’environnement de saisir le procureur de la République aux fins que soit liquidée l’astreinte dont un juge a assorti la mise en œuvre de toute mesure utile pour faire cesser certaines atteintes à l’environnement (cf. Cass. crim, 23 avril 2024, n° 23-85.490).

Par une décision du 3 septembre 2024, la chambre criminelle de la Cour de cassation a précisé que, si la procédure devant le JLD peut être exercée même en l’absence de faute pénale, une juridiction de jugement peut, ultérieurement, prendre connaissance des observations de la personne auditionnée, lesquelles peuvent comporter des éléments à charge. Toutefois, en l’absence de notification préalable à la personne concernée de son droit de se taire, la Cour de cassation a renvoyé au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité relative à l’atteinte au droit de ne pas s’accuser (cf. Cass. crim. 3 septembre 2024, n°K 24-81.410 F-D). A la suite de ce renvoi et par une décision n°2024-1111 QPC du 15 novembre 2024, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l’article L.216-13 du code de l’environnement et émis une réserve d’interprétation : « En revanche, ces dispositions ne sauraient, sans méconnaître ces mêmes exigences, permettre au juge des libertés et de la détention d’entendre la personne concernée sans qu’elle soit informée de son droit de se taire lorsqu’il apparaît qu’elle est déjà suspectée ou poursuivie pénalement pour les faits sur lesquels elle est entendue, dès lors que ses déclarations sont susceptibles d’être portées à la connaissance de la juridiction de jugement » (cf.CC, 15 novembre 2024, Syndicat d’aménagement de la vallée de l’Indre, n°2024-1111 QPC)

Par une décision du 14 janvier 2025, la Cour de cassation a confirmé que les associations de protection de l’environnement ne sont pas parties à la procédure – mal nommée – dite du « référé pénal environnemental ». Seul le procureur de la République peut saisir le juge des libertés et de la détention d’une demande de mesure tendant à faire cesser certaines atteintes à l’environnement. Seuls le procureur de la République ou la personne concernée par la mesure prononcée peuvent interjeter appel des décisions du juge des libertés et de la détention et, par exemple, d’une décision de refus de liquidation d’astreinte (cf. Cass. crim.,14 janvier 2025, n° 23-85.490).

III. La solution retenue

3.1. Sur le fondement juridique de la décision de la juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Toulouse

Il est intéressant de relever que cette décision est tout d’abord fondée sur la charte constitutionnelle de l’environnement :

« A titre liminaire, il convient de rappeler que la charte de l’Environnement, promulguée le 1er mars 2005, à valeur constitutionnelle, reconnaît les droits et les devoirs fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement. Ainsi, l’article 2 relève que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ». L’article 3 indique que « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences. » Enfin, l’article 4 dispose que « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi. »

Si cette mention est intéressante, il est toutefois regrettable que l’ordonnance ne précise pas quelle est la portée de ces articles pour la solution de la présente affaire.

3.2. Sur la preuve et la liste des manquements à l’autorisation environnementale des travaux

Dans cette affaire, la preuve, d’une part de dépassements de l’emprise autorisée, d’autre part d’atteintes à l’environnement, était, dans son principe, assez simple à administrer. En effet, tant la société concessionnaire que l’Etat ont admis la réalité de ces dépassements et atteintes qui avaient été auparavant et précisément, documentés par l’association plaignante. Certes l’importance de ces dépassements et atteintes varie légèrement d’un rapport à l’autre. On soulignera cependant que ce sont les travaux et constatations de l’OFB qui sont mis en avant dans l’ordonnance. Cette dernière fait explicitement référence, dans ses motifs, à l’enquête réalisée par l’OFB et qui est matérialisée par plusieurs rapports énoncés dans le rappel des faits.

L’ordonnance précise en effet :

« II sera rappelé que seul le non-respect des prescriptions imposées au titre de l’article L 181-12 du code de l’environnement et/ou des mesures édictées en application de l’article L171-7 du même code, indépendamment de toute faute pénale de la personne concernée, est requis pour la mise en œuvre des dispositions de l’article L216-13 du code de l’environnement (Crim 28 janvier 2020 — n°19-80.091). En l’espèce, l’enquête menée par l’OFB a acté un dépassement d’emprises sur 46 sites litigieux pour environ 29 hectares mais aussi la réalisation de travaux sans autorisation sur des zones initialement réservées à la compensation ou devant faire l’objet d’une mesure de préservation. Ces atteintes portent sur les sites suivants : [tableau] » (nous soulignons).

Si les constats et recommandations de l’OFB sont ceux privilégiés par la JLD dans son ordonnance, cette dernière souligne aussi la « cohérence » des mesures prononcés par la JLD avec celles définies par les préfets du Tarn et de la Haute-Garonne, dans leurs arrêtés du 19 décembre 2025 et 8 janvier 2026.

3.3. Sur les deux catégories de mesures ordonnées

La juge des libertés et de la détention du tribunal judiciaire de Toulouse a ordonné deux séries de mesures dans le dispositif de l’ordonnance rendue ce 12 janvier 2026. Ces mesures sont presque identiques à celles prises par les préfets compétents, aux termes de leur arrêté de mise en demeure du 19 décembre 2025 et de leur arrêté modificatif de cette mise en demeure, daté du 8 janvier 2026.

La première catégorie de mesures a pour objet la suspension des travaux non autorisés et la libération des sites illégalement occupés, désignés dans un tableau procédant de l’enquête menée par l’OFB. Par cette ordonnance, la JLD a en effet :

Ces deux catégories de mesures appellent les observations suivantes.

En premier lieu, s’agissant de leur contenu, ces mesures sont très proches de celles qui ont d’ores et déjà été prescrites par l’administration préfectorale. Les deux catégories de mesures ordonnées par la JLD sont, pour l’essentiel, celles mises à la charge de la société concessionnaire par les préfets du Tarn et de Haute Garonne aux termes de leurs arrêtés de mise en demeure du 19 décembre 2025 et du 8 janvier 2026.

Au demeurant, concernant la deuxième catégories de mesures – les mesures conservatoires – l’ordonnance précise bien que celles-ci sont « cohérentes » avec celles définies par l’administration, principalement dans son arrêté modificatif du 8 janvier 2026 : « SAS A. devra également justifier des mesures conservatoires suivantes, en cohérence avec les arrêtés inter-préfectoraux du 19 décembre 2025 et du 8 janvier 2026 régulièrement publiés, nécessaires à la préservation des risques environnementaux à l’égard des milieux aquatiques et des espèces protégées (…) » (nous soulignons)

Les principales différences entre les mesures prises par les préfets et les mesures ordonnées tiennent à leurs délais d’exécution, ceux définis par la JLD étant sensiblement plus réduits.

En deuxième lieu, s’agissant de leur contrôle, on soulignera que la JLD a demandé à l’OFB de contrôler

• d’une part, le respect des mesures de suspension des travaux e de libération des sites illégalement occupés : « dit que l’Office français de la biodiversité assurera le contrôle de l’exécution des mesures ordonnées (suspension des travaux et libération de toute occupation des sites concernés), à compter de la notification de la présente décision, et devra remettre un rapport sur la satisfaction des mesures d’ici le 19 janvier 2026« .
• d’autre part, le respect des mesures conservatoires d’urgence : « dit que l’Office Français de la Biodiversité assurera le contrôle de l’exécution des mesures ordonnées, à compter de la notification de la présente décision, et devra remettre un rapport sur la satisfaction des mesures à l’issue de ce délai de 30 jours, et avant le 27 février 2026, »

Certes, la JLD ne demande pas à l’OFB de contrôler l’action de la DREAL. Toutefois, la société concessionnaire agit bien sous le contrôle premier de la DREAL. De telle sorte que la mission de surveillance du comportement de la société concessionnaire suppose nécessairement une appréciation de la qualité du contrôle exercé par la DREAL. Il s’agit d’un cas original de « surveillance » d’une administration (DREAL) par une autre (OFB).

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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