ADEME : que propose vraiment le Gouvernement ? (projet de loi pour renforcer l’Etat local)

Le Gouvernement vient de déposer au Sénat un projet de loi pour renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités dont l’article 7 organise une procédure de mise à disposition temporaire de certains personnels des délégations régionales de l’ADEME, aux préfectures. Un débat très vif s’en est suivi. A propos d’une mesure qui réduit l’autonomie de cette agence en imposant un va-et-vient d’agents entre les préfectures et elle. Mesure dont l’intérêt et la légalité ont été remis en cause par le Conseil d’Etat lui-même et qui pourrait ne pas passer le filtre du Conseil constitutionnel. Il n’est donc pas exclu que le Gouvernement souhaite envoyer des signaux à des parlementaires opposés à la transition écologique, en faisant mine d’affaiblir un symbole de cette transition. Tout en espérant qu’un juge efface son projet. Ce ne serait pas une première.

Introduction

Le Gouvernement a déposé au Sénat, le 20 mai 2026, un projet de loi pour renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités. L’article 7 de ce texte prévoit de réformer l’organisation régionale de l’ADEME, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Il a suscité un débat public très vif. Les uns accusant le Gouvernement d’organiser la disparition de l’ADEME pendant que les autres évoquent une simple mesure d’intégration des délégations régionales de cette agence aux préfectures … Si l’ADEME est devenue ainsi un symbole de la transition écologique qu’une partie de la droite et l’extrême droite aimeraient supprimer, le projet du Gouvernement est surtout compliqué et illégal comme l’a relevé le Conseil d’Etat. Paradoxalement, si l’ADEME a été créée pour permettre à l’Etat de disposer d’un opérateur public autonome de son administration centrale (I), c’est aujourd’hui cette autonomie qui est reprochée à l’ADEME et que le Gouvernement propose de réduire au moyen d’une mesure qu’il sait très fragile (II).

I. L’autonomie : motif de création puis de suppression de l’ADEME

Il n’est pas inutile de rappeler, même brièvement, pour quels motifs l’ADEME a été créée, en 1990. Paradoxalement, si l’ADEME a été créée pour permettre à l’Etat de disposer d’un opérateur autonome de ses services centraux (A), c’est aujourd’hui cette autonomie qui lui est reprochée (B).

A. L’autonomie, motif de création de l’ADEME

L’ADEME a été créée par la loi n°90-1130 du 19 décembre 1990 portant création de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Les dispositions de cette loi sont pour la plupart, abrogées et codifiées (cf. ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l’environnement). Il est important de rappeler la raison principale pour laquelle l’Etat a entendu créer cette agence pour piloter sa politique publique de l’énergie, profondément repensée à la suite du choc pétrolier de 1973.

Cette raison principale est l’autonomie dont peut disposer une agence bénéficiant du statut d’établissement public à caractère industriel et commercial. L’exposé des motifs du projet de loi qui donnera naissance à la loi du 19 décembre 1990 le prouve :

« La relance d’une politique ambitieuse de protection de l’environnement passe par la constitution d’une agence d’objectifs, autonome pour pouvoir intervenir avec souplesse et rapidité, et présente en région pour résoudre les problèmes là où ils se posent. Elle devra être en mesure de développer une approche contractuelle avec les collectivités locales et l’ensemble des acteurs régionaux. » (cf. dossier législatif – nous soulignons).

C’est donc bien parce que l’Etat a souhaité créer un opérateur bénéficiant d’une certaine autonomie par rapport à son administration centrale que l’ADEME a été créée avec le statut d’EPIC. Au demeurant, avant la création de l’ADEME, l’Etat avait déjà eu recours à ce statut pour mettre en œuvre les politiques publiques de l’air, de la maîtrise de l’énergie et des déchets. L’ADEME est en effet née de la fusion de trois établissements publics qui ont été dissous, leurs biens, droits et obligations lui étant dévolus : l’Agence pour la qualité de l’air (AQA), l’Agence française pour la maîtrise de l’énergie (AFME) et l’Agence nationale pour la récupération et l’élimination des déchets (ANRED).

Cette recherche d’autonomie s’est traduite dans l’organisation de cette nouvelle agence sans toutefois être complète puisqu’elle demeure sous la tutelle de plusieurs ministres et que son président est nommé par le président de la République par un décret en conseil des ministres. Cette autonomie, même relative, permet à cet opérateur de réunir au sein même de son conseil d’administration ou des commissions d’attribution des aides des représentants des parties prenantes de l’écologie comme les collectivités territoriales, les associations de protection de l’environnement par exemple. L’ADEME peut aussi assurer des missions sensiblement différentes de celles habituellement assurées par l’administration centrale comme des prestations services ou d’information. Enfin, elle peut contracter plus souplement et contribuer au financement de projets accélérant la transition écologique au moyen de véhicules comme ADEME investissement.

L’autonomie de l’ADEME s’est aussi traduite sur le plan financier. C’est ainsi qu’elle a été en mesure jusqu’en 2017 de percevoir, directement, une part du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Par ailleurs, à partir de 2023 le financement de la mission de suivi et d’observation des filières REP de l’ADEME est assuré par une redevance versée par les producteurs ou leur éco-organisme, dont le montant est fixé par décret. Le pôle de l’agence réalisant ces actions dispose de l’autonomie financière dans la limite du produit des contributions reçues. Son budget constitue un budget annexe de l’agence (cf. article L.131-3 du code de l’environnement). Toutefois, cette autonomie financière a été progressivement réduite, l’essentiel des ressources de l’ADEME provenant désormais du budget de l’Etat. Son autonomie, de ce point de vue est moindre même si les flux de financement public sont diversifiés (cf. site internet de l’ADEME).

B. L’autonomie, motif de suppression de l’ADEME

Le Gouvernement n’a pas expliqué, précisément, pour quels motifs exacts il faudrait aujourd’hui réduire l’autonomie de l’ADEME en organisant une valse de ses agents entre cette agence et les préfectures. Les explications fournies dans la presse par M Mathieu Lefevre, ministre délégué à la transition écologique, pour justifier le projet gouvernemental de réorganisation de l’ADEME sont assez imprécises : « Ce n’est pas un démantèlement, mais une optimisation de l’action publique. L’Ademe conservera son rôle clé dans le financement et l’expertise, tandis que les Dreal piloteront la mise en œuvre opérationnelle, sous l’autorité des préfets. Résultat : moins de bureaucratie, plus d’efficacité ».

La lecture de l’exposé des motifs du projet de loi de renforcement de l’Etat local ne permet pas davantage d’identifier le motif exact pour lequel le Gouvernement propose de réduire l’autonomie de l’ADEME. Cet exposé des motifs comporte surtout une paraphrase du projet de loi : « Le présent article vise toutefois à mettre en place une organisation plus intégrée, par la mise à disposition d’office de personnels de l’agence dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande. Cette organisation confère ainsi au préfet de région une autorité hiérarchique sur ces personnels. » Un élément tout de même est assez éclairant sur les intentions du Gouvernement : ce n’est plus l’autonomie de l’ADEME qui est mise en valeur dans les éléments de langage mais désormais le souci d’ « intégration ». De perte d’autonomie donc.

Notre hypothèse est que, désormais, l’autonomie de l’ADEME n’est plus mise à son actif mais à son passif. Elle cristallise le ressentiment des responsables politiques qui entendent réduire l’ambition des politiques publiques de l’Etat en matière d’environnement. Pour ces derniers, l’ADEME représente un des instruments (trop) importants de mise en œuvre de ces politiques publiques. C’est pourquoi des députés du Rassemblement national ont déposé, à plusieurs reprises, des amendements – par exemple lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2025 puis du projet de loi de finances pour 2026 – pour supprimer cette agence.

Pour affaiblir la transition écologique, il faut donc affaiblir l’ADEME, l’un des opérateurs publics clés de la transition écologique. Et pour l’affaiblir, il faut la supprimer ou revenir sur son autonomie pour la fragiliser. On soulignera que cette mise en cause de l’ADEME est assez paradoxale car, récemment, l’Agence s’est vue à l’inverse, dotée par les parlementaires de missions nouvelles. Le Parlement, aux termes de la loi « APER » n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a ainsi confié à l’ADEME une nouvelle mission de « suivi statistique des installations agrivoltaïques définies à l’article L. 314-36 du code de l’énergie » (article 54). Il semble donc que les intentions des gouvernements successifs à l’endroit de l’ADEME varient dans le temps.

II. Le contenu illisible du projet de réforme

Le projet de loi pour renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités comporte deux mesures qui intéressent l’avenir de l’ADEME et qu’il convient d’étudier dans le détail.

La première consiste à conforter la compétence de « délégué territorial » des préfets sur tous les établissements publics de l’État et groupements d’intérêt public exerçant des missions territoriales dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État. S’agissant de l’ADEME, les préfets disposent déjà de cette compétence de « délégué territorial » depuis 2022 (A). Il ne s’agit donc pas d’une révolution.

La deuxième mesure est la plus discutée. Elle prévoit d’intégrer les délégations régionales de l’ADEME dans les services déconcentrés de l’Etat (B).

A. La simple confirmation du rôle de « délégué territorial de l’ADEME » du préfet

Le projet de loi a-t-il pour objet d’attribuer au préfet une compétence de pilotage des délégations régionales de l’ADEME ? En réalité, le préfet de région est déjà, depuis 2022, le « délégué territorial » de l’ADEME et dispose, à ce titre d’un pouvoir de contrôle de l’action régionale de cette agence. Depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration (loi « 3DS »), « Le représentant de l’Etat, selon le cas, dans les régions, la collectivité de Corse et les collectivités régies par les articles 73 ou 74 de la Constitution est le délégué territorial de l’agence » (article L.131-3 IV du code de l’environnement). L’objectif poursuivi par cette mesure, à savoir attribuer au préfet un rôle de contrôle et de coordination de l’action de l’ADEME avec celle de l’Etat, est ainsi décrit par l’étude d’impact du projet de loi « 3DS » :

« La désignation du préfet de région comme délégué territorial de l’ADEME permettra de lui conférer un véritable rôle de contrôle de la cohérence de l’action territoriale de l’agence, d’une part avec les objectifs qui lui sont assignés au niveau national, et plus globalement avec les orientations gouvernementales et, d’autre part, avec l’activité des services de l’État, dans l’ensemble des champs d’intervention de l’opérateur, et plus spécifiquement dans deux politiques publiques majeures de la transition énergétique et écologique, que sont le soutien à la chaleur renouvelable et la prévention et gestion des déchets. »

La fonction exacte de « délégué territorial de l’ADEME » dévolue au préfet de région est aujourd’hui définie à l’article R.131-16 du code de l’environnement : il préside le comité régional d’orientation et la commission régionale des aides de l’ADEME et veille à la cohérence et à la coordination des actions de l’agence avec celles conduites par les administrations et les autres établissements publics de l’Etat en région. Au demeurant, le projet de loi pour « renforcer l’Etat local » comporte un article 6 qui clarifie les attributions du préfet en sa qualité de « délégué territorial », non pas uniquement à l’endroit de l’ADEME mais pour tous les établissements publics de l’État et groupements d’intérêt public exerçant des missions territoriales dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État. Cet article 6 dispose que le délégué territorial assure « la cohérence et la complémentarité » de l’action locale de l’Etat et de ces établissements publics. Il peut adresser à ces établissements publics des « directives d’action territoriale ». Il peut aussi demander le réexamen d’une décision d’un établissement public ayant une incidence dans sa circonscription territoriale. Dans ce cas, l’établissement ou le groupement suspend l’exécution de la décision.

Ce n’est donc pas cet article 6 qui a pu susciter le débat en cours. C’est davantage l’article 7.

B. L’intégration floue des délégations régionales de l’ADEME aux services déconcentrés de l’Etat

Aux termes de cet article 7 du projet de loi ici commenté, d’une part, chaque délégation régionale de l’ADEME « est intégrée aux services déconcentrés de l’État compétents en matière d’environnement et placée sous l’autorité du représentant de l’État ». D’autre part, « des personnels de l’agence peuvent être mis à disposition d’office dans les services déconcentrés de l’État pour y accomplir les missions de l’agence (…) pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande. » Que signifie cette « intégration » ? Quelles conséquences pratiques ce projet « d’intégration » emporte-t-il pour les personnels de l’ADEME ?

S’agissant de la première question, le Conseil d’Etat s’est montré particulièrement sévère dans son avis émis sur le projet de loi. Il s’agirait en effet d’intégrer sans intégrer : « l’« intégration » envisagée des délégations régionales de l’ADEME au sein des services déconcentrés compétents en matière d’environnement, qui pour autant n’est pas accompagnée du transfert à l’Etat des missions assurées par l’établissement au niveau local et de ses personnels locaux, dont l’ADEME resterait juridiquement l’employeur, ne lui apparaît pas satisfaisante en terme de bonne administration de bonne administration » (nous soulignons).  Le Conseil d’Etat a ainsi parfaitement souligné le caractère étrange du projet de l’Etat : les délégations régionales seraient « intégrées » aux préfectures mais .. conserveraient l’ADEME pour employeur et la totalité de leurs missions au niveau local… Une situation illisible.

S’agissant de la deuxième question, l’article 7 précité met en place une procédure de mise à disposition d’office des personnels de l’ADEME dans les services déconcentrés de l’État qui est tout aussi illisible. Cette procédure démontre que l’« intégration » des délégations régionales de l’ADEME aux préfectures ne correspondrait pas à une réelle « fusion-absorption » de l’ADEME par les préfectures mais uniquement à une « possibilité » de « mise à disposition », pendant une durée limitée et courte – trois ans – de certains personnels. Personnels qui peuvent demander ou s’opposer au renouvellement de cette mise à disposition.

Enfin, l’article 7 prévoit que le « préfet aura autorité hiérarchique » sur ces personnels. Problème : cet article 7 n’abroge pas les dispositions du code de l’environnement qui précisent, au contraire, que les conditions de travail des personnels de l’ADEME sont définies par l’ADEME en commençant par son conseil d’administration (article R.131-9 du code de l’environnement). Problème plus grave encore : ce projet est illégal car il porte atteinte à l’exécution des contrats de travail des agents de l’ADEME sans être justifié par un motif d’intérêt général.

C’est ce que souligne à juste titre et de manière détaillée le Conseil d’Etat dans son avis :

« S’agissant des conditions d’emploi des personnels de l’ADEME, le Conseil d’Etat rappelle qu’en vertu d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (décision n° 2025-1142 QPC du 13 juin 2025), le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Or il note que la possibilité, ouverte par le projet de loi, de mettre les personnels des délégations régionales de l’ADEME, qui sont en très grande majorité des salariés de droit privé, à disposition d’office des services déconcentrés de l’Etat porterait atteinte aux droits contractuels des salariés concernés. Le Conseil d’Etat estime qu’une telle mise à disposition d’office n’apparaît pas justifiée par un intérêt général suffisant dès lors que ces agents continueront à exercer, au sein des services déconcentrés de l’Etat, les missions de l’établissement public. Il suggère en conséquence que le projet de loi se borne à prévoir que des personnels de l’ADEME pourront, avec leur accord, être mis à disposition des services déconcentrés dans les conditions prévues par les quatre derniers alinéas de l’article L. 334-1 du code général des collectivités territoriales. »

En définitive, la réforme de l’ADEME proposée par le Gouvernement, qui consiste à faire travailler des personnes à des endroits différents mais toujours pour exercer les missions d’un même établissement public est non seulement d’une efficacité invérifiable mais de plus illégale. Au terme de son raisonnement, le Conseil d’Etat propose ici de neutraliser tout à fait le projet du Gouvernement en précisant que la mise à disposition des agents de l’ADEME – et non pas uniquement le renouvellement de cette mise à disposition – dépendra de leur accord.

On notera de surcroît que le Conseil d’Etat a pris soin de préciser que cette illégalité procède de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le message est donc on ne peut plus clair : cet article ne résisterait pas à une saisine du Conseil constitutionnel à la fin de sa discussion parlementaire. En décidant de ne pas suivre cet avis du Conseil d’Etat, le Gouvernement a pris – souhaité ? – le risque d’une censure de sa copie par le Conseil constitutionnel.

En conclusion, à bien lire ce que propose le Gouvernement à l’article 7 du projet de loi pour « Renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités » il semble que son intention soit moins de supprimer l’ADEME que de faire semblant pour, sans doute, flatter une frange du parlement qui réclame un trophée dans sa guerre contre la transition écologique. Cet article 7, dont les motifs officiels sont obscurs, comporte surtout des mesures aussi mal rédigées qu’illégales selon le Conseil d’Etat lui-même. Mesures qui reviendraient à faire travailler les agents de l’ADEME tantôt en préfecture et tantôt dans les délégations régionales de l’ADEME mais toujours pour les missions de l’ADEME et sans qu’aucune étude ne puisse confirmer si ce va-et-vient sera d’une quelconque efficacité, tant pour les deniers publics que pour la transition écologique.

Il y a certainement des réformes à mener pour que l’ADEME soit encore plus efficace mais celle qui vient d’être présentée est sans doute la moins pertinente. A titre d’exemple, le mélange entre ces missions d’animation de la transition écologique et de suivi ou de contrôle de certaines filières (REP et agrivoltaïsme) pourrait être débattu. Il serait toutefois sage et même conforme au droit de l’abandonner pour ne pas prendre le risque, à force de coups de boutoirs, de finir par réellement fragiliser cet opérateur important.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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