« Loi Duplomb » : un « stress-test » pour la Charte de l’environnement à l’occasion de son 20ème anniversaire (loi « visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur »)

Ce 8 juillet 2025, l’Assemblée nationale a définitivement adopté la proposition de loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur » dite « Loi Duplomb » du nom du sénateur Laurent Duplomb qui a déposé la version initiale de ce texte. Celui-ci comporte notamment un article 2 qui tend à créer un nouveau régime de dérogation à l’interdiction de principe de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances. La conformité de ce texte à la Charte de l’environnement a été plusieurs fois discutée au cours des débats parlementaires. Une saisine du Conseil constitutionnel devrait être très prochainement déposée par les sénateurs et députés écologistes et socialistes. Alors que nous fêtons en 2025 le 20ème anniversaire de la Charte de l’environnement, la décision du Conseil constitutionnel relative à la conformité à cette Charte de la « loi Duplomb » est particulièrement attendue. Analyse.

A titre liminaire, il convient de préciser que la loi « visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur » n’est pas encore entrée en vigueur. Elle fera prochainement l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel, par les sénateurs et députés écologistes et socialistes qui l’ont annoncé dans la presse, sur le fondement de l’article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958. Le Conseil constitutionnel disposera d’un délai d’un mois pour se prononcer sur la conformité de ce texte à la Constitution prise au sens large.

I. Les principales dispositions de la loi 

L’article 1er de la loi a pour objet principal la modification de l’organisation des activités de conseil et de vente de produits phytopharmaceutiques. Cet article comporte les mesures suivantes.

• Suppression du régime d’incompatibilité de principe entre l’activité de vente de produits phytopharmaceutiques et celle de conseil auprès des agriculteurs de ces mêmes produits.
• Réduction du nombre d’informations obligatoires à transmettre à l’utilisateur lors de son acquisition de produits phytopharmaceutiques.
• Suppression de l’obligation faite aux acquéreurs non-professionnels d’agir pour réduire l’utilisation de produits phytopharmaceutiques.

L’article 2 de la loi a pour objet principal d’assouplir le régime de dérogation à l’interdiction à l’interdiction de principe de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances. Il comporte les mesures suivantes :

• Réduction des conséquences d’une décision d’interdiction d’un produit phytopharmaceutique aux termes du nouvel article L. 253‑1 A du code rural
• Modification des conditions d’instruction d’une demande de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail
• Assouplissement du régime de dérogation à l’interdiction de principe de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances.

L’article 3 de la loi a pour objet principal de « simplifier » les conditions d’autorisation, au titre de la police des installations classées, des installations d’élevage. Il comporte les mesures suivantes :

• Simplification de l’autorisation environnementale de certaines catégories de projets d’élevages.
• Augmentation du nombre d’installations agricoles soumises au régime de l’enregistrement.
• Inopposabilité du principe de non-régression à un relèvement des seuils de la nomenclature en vigueur concernant les élevages bovins, porcins et avicoles.

L’article 5 de la loi a pour objet de faciliter l’autorisation d’ouvrages de stockage et de prélèvement d’eau en simplifiant l’octroi d’autorisations de déroger à l’interdiction de destructions d’espèces protégées. Il comporte les mesures suivantes :

• Création d’une présomption d’intérêt général majeur des ouvrages de stockage d’eau et des prélèvements affiliés en eau
• Création d’une présomption irréfragable de la raison impérative d’intérêt public majeur des ouvrages de stockage d’eau et des prélèvements affiliés en eau

II. Le contenu de la nouvelle mesure de dérogation à l’interdiction de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes

C’est bien entendu l’article 2 de la proposition de loi, relatif à l’autorisation dérogatoire de substances néonicotinoïdes, qui a suscité les débats les plus vifs au cours de la discussion parlementaire de ce texte.

Pour mémoire, l’article L.253-8 II du code rural dispose, pour l’heure, que l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes est, par principe, interdite : « L’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, précisées par décret, et des semences traitées avec ces produits est interdite. » Cette interdiction de principe a été maintenue.

Toutefois, article L.253-8 II du code rural prévoyait aussi que, jusqu’au 1er juillet 2023, un arrêté de dérogation pouvait être signé par les ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement pour autoriser, à titre dérogatoire, l’utilisation de ces produits. Aussi, depuis cette date, plus aucune dérogation ne pouvait être délivrée.

L’article 2 paragraphe II 2° de la loi ici commentée modifie la rédaction de l’article L.253-8 du code rural pour y insérer un II ter. Ce paragraphe II ter a, précisément, pour objet d’organiser un nouveau régime de dérogation à l’interdiction d’utilisation des néonicotinoïdes.

Une autorisation d’utilisation de néonicotinoïdes pourra de nouveau être délivrée, par décret, aux conditions suivantes :

1. La substance ne peut être autorisée en infraction aux règles du droit de l’Union européenne (article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009)
2. La dérogation doit avoir un caractère exceptionnel.
3. La dérogation doit être motivée par l’impératif de « faire face à une menace grave compromettant la production agricole».
4. La dérogation est prise après avis public d’un « conseil de surveillance »
5. La dérogation doit respecter les conditions suivantes : les alternatives disponibles à l’utilisation de ces produits sont inexistantes ou manifestement insuffisantes ; il existe un plan de recherche sur les alternatives à leur utilisation ; l’avis du conseil de surveillance porte notamment sur la condition tenant à l’existence d’une menace grave pour la production agricole et sur les conditions mentionnées aux 1° et 2° du présent II ter.

L’article 2 paragraphe II ter interdit en outre certains usages : « Dans des conditions définies par le ministre chargé de l’agriculture, le semis, la plantation et la replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs sont temporairement interdits, pour une culture non‑pérenne, après l’emploi de produits contenant les substances mentionnées au II, y compris l’utilisation de semences traitées avec ces produits. »

On notera :

• d’une part, que l’autorisation dérogatoire d’utiliser des produits phytopharmarceutiques contenant des néonicotinoïdes suppose la rédaction, la signature et la publication d’un décret. La présente loi organise cette dérogation mais ne la délivre pas directement. Un décret est donc requis et nul doute qu’il fera à son tour l’objet de recours devant le juge administratif. Un contentieux important est sans doute à prévoir.
• d’autre part, que cette autorisation pourra être délivrée à des conditions pour l’heure très imprécises : sans condition de durée ou de champ d’application géographique.

III. L’enjeu du contrôle de constitutionnalité de la loi

La conformité de cette loi à la Charte de l’environnement a été discutée au cours de l’examen parlementaire. On citera cet amendement du sénateur écologiste Daniel Salmon, déposé lors de l’examen du texte par la commission mixte paritaire et tendant à opposer une exception d’irrecevabilité au texte en discussion en raison de sa non-conformité à la Constitution en général et à la Charte de l’environnement en particulier.

Nul doute que, dans les jours à venir, la conformité de cette loi à l’objectif de valeur constitutionnel de protection de l’environnement et de la santé, au droit à un environnement sain et équilibré (article 1er de la Charte) ou bien encore au principe de précaution (article 1er de la Charte) sera âprement débattue.

La conformité à la Charte de l’environnement est, à notre sens, très discutable pour, au moins, les deux motifs suivants.

En premier lieu, par une décision n°2020-809 DC du 10 décembre 2020 le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution les articles soumis à son contrôle de la loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, à certaines conditions.

• D’une part, ce qui est tout à fait remarquable, le Conseil constitutionnel a reconnu, aux termes de cette décision que les produits phytopharmaceutiques contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes ont des incidences sur la biodiversité : « 19. Ces produits ont des incidences sur la biodiversité, en particulier pour les insectes pollinisateurs et les oiseaux ainsi que des conséquences sur la qualité de l’eau et des sols et induisent des risques pour la santé humaine. »
• D’autre part, le Conseil constitutionnel a précisément indiqué à quelles conditions le régime de dérogation à l’interdiction d’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances de la famille des néonicotinoïdes, inscrit à l’article L.253-8 II du code rural, peut être conforme aux droits et libertés garantis par la Constitution. Or, à notre sens, la présente loi ne respecte pas ces conditions définies par le Conseil constitutionnel.

A notre sens, l’autorité de cette décision du 10 décembre 2020 a été méconnue par le législateur et il sera intéressant de vérifier si le Conseil constitutionnel entend confirmer l’analyse qui était la sienne en 2020.

En deuxième lieu, Par une décision n°488338 du 5 juin 2025, le Conseil d’Etat a rejeté le recours par lequel le syndicat Phytéis a demandé l’annulation de la décision implicite par laquelle la Première ministre a rejeté sa demande datée du 28 juin 2023 tendant à l’abrogation des dispositions du décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020 fixant la liste des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances interdites en application de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime.

Par cette décision, le Conseil d’Etat a jugé qu’aucun changement de circonstances ni aucune nouvelle connaissance scientifique ne justifie une abrogation du décret du 16 décembre 2020. S’agissant spécialement de l’acétamipride dont l’autorisation est recherchée par la loi ici commentée, le Conseil d’Etat a souligné que les avis rendus par l’EFSA en 2022 et 2024 appellent une poursuite des recherches sur les risques sanitaires et environnementaux de cette substance : « 15. S’agissant de l’acétamipride, le syndicat requérant se prévaut également d’un avis rendu par l’EFSA le 24 janvier 2022, faisant état de l’absence de preuve concluante d’une augmentation des risques causés par cette substance en ce qui concerne la santé humaine et l’environnement, par rapport à l’évaluation ayant conduit au renouvellement de l’approbation en 2018. Toutefois, il résulte des termes mêmes de cet avis qu’il relève également que la possibilité d’une sensibilité  » inter-espèces  » élevée des oiseaux et des abeilles à l’acétamipride pourrait nécessiter un examen plus approfondi et recommande l’étude de la sensibilité potentiellement plus élevée de la Megachile rotundata à cette substance par rapport à d’autres espèces d’abeilles. De plus, il ressort des pièces du dossier que, sur la base d’études scientifiques faisant état de la présence de métabolites de cette substance dans le liquide cérébrospinal de la grande majorité d’une cohorte d’enfants soignés pour un cancer lymphoïde, la Commission européenne a délivré un nouveau mandat à l’EFSA, le 29 juillet 2022, pour une assistance scientifique et technique sur le fondement de l’article 31 du règlement, et qu’il résulte de l’avis adopté par cette autorité le 15 mai 2024 que l’acétamipride est responsable d’effets moléculaires et cellulaires pouvant conduire à des effets néfastes au niveau de l’organisme et constitue dès lors une préoccupation de neurotoxicité développementale, de sorte que l’EFSA recommande de réduire la dose journalière admissible de 0,025 à 0,005 mg/kg de poids corporel et la limite maximale de résidus pour trente-huit produits agricoles pour lesquels un risque pour le consommateur a été identifié et souligne la nécessité de données supplémentaires pour aboutir à une évaluation appropriée des dangers et risques » (nous soulignons).

En définitive, par cette décision, le Conseil d’Etat a jugé que l’Etat était bien fondé à interdire l’utilisation de néonicotinoïdes comme l’acétamipride. Rappelons en effet que de 2016 à 2020, le Gouvernement français a soutenu devant la Commission européenne que cette interdiction s’imposait. Il sera particulièrement délicat pour le Gouvernement de soutenir désormais, devant le Conseil constitutionnel qu’il faudrait, à l’inverse, l’autoriser sans condition de délai.

III. Rappel de l’historique de la mesure

L’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes et de semences traitées avec ces produits a été interdite à compter du 1er septembre 2018, aux termes de l’article 125 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Cet article 125 a été codifié à l’article L.253-8 du code rural et de la pêche. L’interdiction qu’il comporte a été assortie par le législateur d’une dérogation pouvant être accordée jusqu’au 1er juillet 2020 par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture, de l’environnement et de la santé.

Par un décret n° 2018-675 du 30 juillet 2018, le Gouvernement a publié la définition des substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques. Dans sa rédaction initiale et issue de ce décret du 30 juillet 2018, l’article D253-46-1 du code rural disposait que les substances de la famille des néonicotinoïdes mentionnées à l’article L.253-8 du même code sont les suivantes : Acétamipride ; Clothianidine ; Imidaclopride ; Thiaclopride ; Thiamétoxame.

L’article 83 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous a modifié la rédaction de l’article L.253-8 du code rural de manière, principalement, à ce que l’interdiction des néonicotinoïdes soit étendue aux produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives présentant des modes d’action identiques à ceux de la famille des néonicotinoïdes et aux semences traitées avec ces produits.

Par un arrêté du 7 mai 2019 portant dérogation à l’interdiction d’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits mentionnée à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, le Gouvernement a autorisé l’utilisation de produits phytopharmaceutiques à base d’acétamipride bénéficiant d’une autorisation de mise sur le marché en vigueur pour l’usage considéré est autorisée jusqu’au 1er juillet 2020 pour certaines utilisations.

L’article 1er de la loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières a fait passer du 1er juillet 2020 au 1er juillet 2023 le terme de la période au cours de laquelle des dérogations peuvent être délivrées.

Par un décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020, le Gouvernement a fixant une nouvelle liste des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances interdites en application de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime. Ces substances sont les suivantes : acétamipride ; flupyradifurone ; sulfoxaflor. Par une décision n°488238 du 5 juin 2025, le Conseil d’Etat a rejeté ce recours en annulation de décret du 16 décembre 2020.

Nous procéderons au commentaire de la décision à venir du Conseil constitutionnel, dés sa mise en ligne.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

 

Cabinet d’avocats en droit de l’environnement Gossement Avocats