Transition énergétique : le Premier ministre confirme un changement de forme et de fond pour la prochaine feuille de route énergétique, qui sera adoptée par une loi

Ce lundi 28 avril 2025, à l’Assemblée nationale, le Premier ministre a procédé à une « déclaration sur la souveraineté énergétique de la France » qui a été suivie d’un débat sans vote, comme le prévoit l’article 50-1 de la Constitution. Un débat du même type sera organisé au Sénat le 6 mai. Le Premier ministre a confirmé que la prochaine programmation pluriannuelle sera inscrite dans une loi procédant de la proposition de loi déposée par le sénateur Daniel Gremillet et déjà adoptée au Sénat. L’Assemblée nationale l’examinera mi-juin. Le projet de décret PPE qui vient d’être soumis à consultation ne sera pas publié avant le vote de cette loi. Un autre décret d’application sera publié « à la fin de l’été. Ce changement de la méthode d’élaboration de la programmation pluriannuelle de l’énergie augure sans doute d’un changement de fond du contenu même de cette feuille de route de notre politique énergétique.

Sur le plan du droit, cette déclaration appelle les observations suivantes.

Sur la forme : un changement de méthode d’élaboration de la programmation pluriannuelle de l’énergie

Le Premier ministre a confirmé, ce 28 avril 20205, devant les rares députés présents pour écouter sa déclaration, que la prochaine programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) sera inscrite dans une loi. Une loi qui procèdera de la proposition de loi déposée par le sénateur (LR) Daniel Gremillet. Sénateur qui sera au demeurant chargé, par le Gouvernement, d’animer un groupe de travail chargé d’accompagner les travaux parlementaires en cours.

Le Sénat a déjà adopté, en première lecture, cette proposition de loi qui prévoit bien de faire remonter la programmation pluriannuelle de l’énergie de la France (PPE) du décret dans la loi et de la réécrire assez complètement dans un sens contraire à l’actuelle transition énergétique. Le Premier ministre a ainsi pris soin de souligner que si la dernière PPE de 2020 prévoyait la mise à l’arrêt de 14 réacteurs nucléaire, la prochaine devrait prévoir l’ouverture de 14 réacteurs nucléaires.

Une proposition de loi soutenue à l’Assemblée nationale par les députés du groupe RN qui ont déposé une copie de ce texte pour protester contre l’éventuelle adoption de la PPE, récemment soumise à consultation publique, par décret (à lire ici : https://lnkd.in/ebmxwqpr). Le Premier ministre a d’ores et déjà confirmé que la proposition de loi du sénateur Daniel Gremillet (co-signée par le sénateur Bruno Retailleau avant qu’il n’entre au Gouvernement) sera discutée par les députés en juin prochain.

Sur le fond : un changement de fond de la programmation pluriannuelle de l’énergie

Le Sénat vient de voter, ce 16 octobre, une proposition de loi « portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie« ). Ce texte comporte plusieurs dispositions à rebours des objectifs et de la trajectoire de la PPE de 2020.

Modification de la nature de l’objectif contraignant de réduction de nos émissions de gaz à effet de serre. Pour l’heure, l’Etat a fixé un objectif de réduction de nos émissions de GES de 40 % entre 1990 et 2030. Il s’agit d’un objectif de résultat qui structure toute notre politique énergétique. Il faut « réduire » (article L.100-4 du code de l’énergie). Cet objectif est cependant dépassé. L’UE a en effet décidé, en 2021, d’un objectif global de réduction de 55% des émissions de GES entre 1990 et 2030. Chaque Etat doit ensuite faire sa part. La proposition de loi votée par le Sénat (art 11) prévoit :

• de passer de 40% à 50% l’effort de réduction des émissions de GES
• MAIS aussi de passer d’un objectif de résultat (« réduire ») à un simple objectif de moyen non contraignant (« tendre vers une réduction »)

Avec un tel objectif ainsi affaibli, l’Etat serait tenu de « faire au mieux ». En infraction avec l’obligation qui nous est faite par le droit de l’UE de prévoir un objectif « minimal » de réduction des émissions de GES. L’idée est de prévenir le risque d’engagement de la responsabilité de l’Etat devant le juge administratif en réduisant la valeur juridique de l’objectif et donc de la trajectoire qui y mène.

Suppression de l’objectif spécifique de développement des énergies renouvelables au profit d’un objectif de développement des « énergies décarbonées ». Le Sénat a également voté la suppression de l’objectif spécifique de développement des énergies renouvelables inscrit au 4° de l’article L100-4 du code de l’énergie. Cet objectif serait remplacé par un objectif des développement des « énergies décarbonées ». De manière assez incohérente, la suite du texte de la proposition de loi continue d’employer les termes « énergies renouvelables ». Si ce texte est confirmé par les députés, il ne sera plus question d’atteindre un objectif de part (40%) des énergies renouvelables dans la production d’électricité. Surtout si celle-ci est assurée par le nucléaire qui est désormais qualifié d’énergie décarbonée au même titre que l’éolien ou le solaire.

Réduction des objectifs sectoriels de développement de l’éolien et du solaire. S’agissant de la production d’énergie éolienne, l’objectif relatif à l’éolien terrestre est pour sa part, un simple objectif de moyen dépourvu de tout chiffre et de toute année de référence. Il n’engage plus personne à rien. S’agissant du solaire, la situation est moins préoccupante pour le solaire photovtaïque avec un objectif de capacité installée à 50GW d’ici 2030 mais qui est toutefois en retrait par rapport à ce que prévoyait le projet de Stratégie française énergie – climat de 2023 (contre 54 à 60 GW d’ici 2030). Dans son état actuel de rédaction, la propositiokn de loi ne définit pas de rythme annuel ou d’objectif intermédiaire.

La proposition de loi devrait être débattue à l’Assemblée nationale mi-juin 2025.

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l’université Paris I