Urbanisme : l’annulation du permis de construire pour insuffisance de l’étude d’impact peut justifier la démolition de la construction illégale (cour de cassation, 11 janvier 2023, n°21-19.778)

Par une décision datée du 11 janvier 2023, la Cour de cassation (3ème chambre civile) a jugé que toute toute méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique à l’origine de l’annulation définitive d’un permis de construire peut fonder une action en démolition de la construction édifiée en exécution de ce permis, en application des dispositions de l’article L.480-13 du code de l’urbanisme. Il en va ainsi d’une annulation contentieuse du permis de construire la construction litigieuse, pour insuffisance de l’étude d’impact. Commentaire.

• D’une part, toute méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique à l’origine de l’annulation définitive d’un permis de construire peut fonder une action en démolition de la construction édifiée en exécution de ce permis. Il en va ainsi d’une annulation contentieuse pour insuffisance de l’étude d’impact.
• D’autre part, cette décision de la Cour de cassation confirme que, si l’article L.480-13 du code de l’urbanisme impose que la construction litigieuse soit située dans l’une des zones à protection particulière qu’il énonce, il n’impose pas que la construction ait été édifiée en violation du régime de protection propre à la zone dans laquelle elle se situe.

Commentaire

A titre liminaire, il convient de rappeler que le propriétaire d’une construction édifiée illégalement peut être condamné par un tribunal judiciaire à la démolir lorsque les conditions définies à l’article L.480-13 du code de l’urbanisme sont réunies. Ces conditions cumulatives sont les suivantes. 

• Le permis de construire cette construction a été définitivement annulé par la juridiction administrative et n’a pas été régularisé. 
• La construction se situe dans l’une des zones mentionnées audit article L.480-13 du code de l’urbanisme : zones Natura 2000, coeur des parcs nationaux etc..
• Le demandeur de la démolition doit démontrer avoir subi un préjudice
  personnel en lien de causalité directe avec cette violation des règles d’urbanisme. 

Par sa décision ici commentée, la cour de cassation a apporté deux précisons intéressantes quant au régime juridique de cette action en démolition.

L’article L.480-13 du code de l’urbanisme dispose que la première condition à laquelle doit satisfaire une demande de démolition d’une construction illégale tient à ce que le permis de construire celle-ci a été annulé. 

« Lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :

1° Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et, sauf si le tribunal est saisi par le représentant de l’Etat dans le département sur le fondement du second alinéa de l’article L. 600-6, si la construction est située dans l’une des zones suivantes :(…)« 

La question dont était saisie la Cour de cassation était de savoir si tout motif d’annulation du permis de construire peut fonder une action en démolition. La réponse est positive. L’arrêt rendu ce 11 janvier 2023 précise clairement que « toute méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique peut servir de fondement à un action en démolition » : 

« 11. Il en résulte que toute méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique peut servir de fondement à une action en démolition d’une construction édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé, dès lors que le demandeur à l’action démontre avoir subi un préjudice personnel en lien de causalité directe avec cette violation.« 

Par voie de conséquence, l’annulation d’un permis de construire pour un motif d’illégalité externe tenant, par exemple, à l’insuffisance de l’étude d’impact peut servir de fondement à une action en démolition. C’est donc à tort que la cour d’appel de Montpellier a, dans cette affaire, jugé que seule la violation de règles de fond et non de règles de procédure permet d’accueillir la demande de démolition : 

« 12. Pour rejeter les demandes, l’arrêt relève qu’il s’évince de l’arrêt du 26 janvier 2017 de la cour administrative d’appel que l’annulation de l’arrêté préfectoral du 24 avril 2013 était motivée par une insuffisance de l’étude d’impact relative à la présence d’un couple d’aigles royaux dans le massif de X au moment où le préfet de l’Hérault a pris cet arrêté.

14. En statuant ainsi, la cour d’appel a violé les textes susvisés.« 

Par une décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017, le Conseil constitutionnel a indiqué que cette condition relative à la localisation de la construction dans une zone soumise à une régime de protection particulier, introduite par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, est conformes à la Constitution

La rédaction de cet article L.480-13 a été modifiée par l’article 80 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique. Et ce, de manière à prévoir que le préfet peut demander au juge administratif la démolition d’une construction procédant d’un permis de construire annulé, même si elle ne se situe pas dans l’une des zones précitées :

« Lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire :

1° Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et, sauf si le tribunal est saisi par le représentant de l’Etat dans le département sur le fondement du second alinéa de l’article L.600-6, si la construction est située dans l’une des zones suivantes (…) » (nous soulignons). 

L’arrêt rendu ce 11 janvier 2023 par la Cour de cassation est intéressant en ce qu’il confirme et précise que, si l’article L.480-13 du code de l’urbanisme impose que la construction litigieuse soit située dans l’une des zones à protection particulière qu’il énonce, il n’impose pas que la construction ait été édifiée en violation du régime de protection propre à la zone dans laquelle elle se situe :

Note du 6 janvier 2023 – Urbanisme : le maire peut ordonner la démolition des constructions illégales, sous astreinte, au titre de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme (Conseil d’Etat, 22 décembre 2022, n°463331)

Note du 30 mars 2017 – Urbanisme : la réforme de l’action en démolition s’applique immédiatement (Cour de cassation)