Projet de loi d’accélération de la production d’énergies renouvelables : le Sénat vote la création des « zones propices aux énergies renouvelables »

Résumé

Le projet de loi, dans sa rédaction issue des travaux en première lecture du Sénat, comporte un article 1er A qui prévoit la création de «  »zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et de production d’hydrogène renouvelable ou bas carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes« 

Objectifs. Ces zones propices doit être définies en fonction : des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie, des intérêts des polices de l’eau et des installation classées et des « enjeux sensibles pour le patrimoine commun de la Nation« 

Elaboration. Une première liste de zones propices est définie par les maires à partir d’un document d’objectifs élaboré par l’Etat. Cette liste est transmise aux EPCI compétents puis au comité régional de l’énergie. Elle est ensuite publiée au moyen d’un décret en Conseil d’Etat qui ne peut pas comporter de zones non choisies par les élus locaux. Une carte indicative des zones propices est intégrées dans le SRADDET et le SRACE.

« 1° Les maires du département, les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l’article L. 229‑26 du code de l’environnement, les départements et les régions reçoivent, de la part de l’autorité compétente de l’État, un document identifiant des objectifs indicatifs de puissance à installer, pour chaque territoire concerné et pour chaque région concernée, par catégorie d’énergies mentionnées au premier alinéa du I du présent article, en s’appuyant sur les potentiels de développement territorial, de la part déjà prise par le territoire dans le déploiement des énergies renouvelables, et en tenant compte des objectifs nationaux définis par la programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141‑3 du code de l’énergie ;« 

Transmission par les maires d’une liste de zones propices aux EPCI, dans un délai de quatre mois. A réception du document d’objectifs de l’Etat, les élus locaux précités disposeront d’un délai de quatre mois pour établir des listes de zones propices aux énergies renouvelables :

« 2° Dans un délai de quatre mois après la réception du document mentionné au 1° du présent II, les maires des communes de chaque département proposent aux établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l’article L. 229‑26 du code de l’environnement une liste de zones répondant aux critères définis au I du présent article ;« 

A noter : l’établissement de ces listes par les maires doit être précédée d’une concertation du public. L’article 1er A III précise en effet : « III. – Pour l’établissement des listes mentionnées aux 2° et 3° du II du présent article, les collectivités territoriales et leurs groupements concernés recourent à une procédure de concertation préalable du public, selon des modalités qu’ils déterminent librement et permettant au public de présenter ses observations et propositions dans un délai raisonnable avant la transmission des listes concernées.« 

Transmission par les EPCI d’une liste de zones propices au comité régional de l’énergie, dans un délai de six mois. L’article 1er A du code de l’énergie prévoit une transmission des EPCI vers les comités régionaux de l’énergie de ces listes de zones propices. Toutefois, ce texte est très imprécis sur le rapport de compatibilité qui doit exister entre la proposition des maires et celle des EPCI. En d’autres termes : les EPCI peuvent ils s’écarter de la liste des maires et, dans l’affirmative : dans quelle mesure ? Pour l’heure, l’article 1er A du projet de loi tel que voté par le Sénat se borne à employer l’expression « sur le fondement », ce qui peut laisser penser que le EPCI conservent une importante marge de manœuvre : 

« 3° Dans un délai de six mois à compter de la réception des listes mentionnées au 2° du présent II et sur le fondement des propositions formulées par les communes dans ces listes, les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l’article L. 229‑26 du code de l’environnement arrêtent une liste des zones répondant aux critères définis au I du présent article et la transmettent au comité régional de l’énergie mentionné à l’article L. 141‑5‑2 du code de l’énergie.« 

Pour mémoire, la fonction et la composition du Comité régional de l’énergie sont définies à l’article L.141-5-2 du code de l’énergie. Au cours de cette période de trois mois pendant laquelle les EPCI élaborent une version n°2 des listes de zones propices, les autorités organisatrices de la distribution d’énergie et les départements seront associés à l’élaboration et à la mise en cohérence desdites listes : « Les autorités organisatrices de la distribution d’énergie, mentionnées à l’article L. 2224‑31 du code général des collectivités territoriales, et les départements sont associés à l’élaboration et à la mise en cohérence des listes mentionnées au présent 3°;« 

Transmission par le comité régional de l’énergie de ses observations sur les listes, à l’Etat, dans un délai de trois mois. Ce comité régional dispose d’un délai de trois mois pour : d’une part formuler des observations, d’autre part et le cas échéant, demander une évolution de ces listes :

« 4° Le comité régional de l’énergie dispose alors d’un délai de trois mois pour formuler des observations sur les listes mentionnées au même 3°, pour demander, le cas échéant, des évolutions de ces listes au regard des objectifs indicatifs régionaux mentionnés au 1° et pour établir une liste régionale des zones répondant aux critères définis au I du présent article, qu’il transmet à l’autorité compétente de l’État mentionnée au 1° du présent II.« 

Il semble que le comité régional puisse, en outre, identifier des zones qui ne figurent pas dans les listes établies par les maires et les EPCI. Soit parce que ces listes ne permettent pas d’atteindre les objectifs précités, soit parce qu’elles traduisent un déséquilibre non justifié entre territoires :

« La liste régionale mentionnée au 4° peut identifier des zones qui ne figurent pas dans les listes mentionnées au 3°, si l’ensemble des listes des zones répondant aux critères définis au I ne permet pas d’atteindre les objectifs indicatifs de puissance à installer mentionnés au 1° du même I ou s’il existe manifestement un déséquilibre non justifié entre les territoires dans l’identification des zones propices par les établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l’article L. 229‑26 du code de l’environnement. »

Publication d’un décret en Conseil d’Etat. Les zones propices au développement des énergies renouvelables, telles que définies dans les listes élaborées par les maires, les EPCI et les comités régionaux de l’énergie seront identifiées par un décret en Conseil d’Etat : 

« IV. – Sur la base des listes régionales mentionnées au 4° du II, un décret en Conseil d’État identifie, pour l’ensemble du territoire national, les zones mentionnées au I. Ce décret ne peut identifier de zones qui ne figureraient pas dans les listes régionales mentionnées au 4° du II. » (nous soulignons)

Aux termes de ces dispositions : le Gouvernement ne peut pas, lors de la rédaction de ce décret, identifier des zones qui ne figuraient pas dans les listes établies par les élus locaux. 

A noter : ce décret ne pourra pas être publié avant la publication – annoncée pour 2023 – de la future loi de programmation pluriannuelle de l’énergie (« XI. – Le IV entre en vigueur à une date fixée par le décret mentionné au IX, qui ne peut intervenir avant la publication de la loi mentionnée au I de l’article L. 100‑1 A du code de l’énergie. »)

Intégration des zones propices dans une carte indicative au sein du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). L’article 1er A du projet de loi ici commenté prévoit d’insérer la précision suivante au huitième alinéa de l’article L.4251‑1 du code général des collectivités territoriales, lequel détaille notamment le contenu des schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

Cet alinéa serait alors rédigé de la manière suivante : « Une carte synthétique indicative illustre les objectifs du schéma. Cette carte identifie notamment des zones propices à l’implantation d’installations de production mentionnées au I de l’article 1er A de la loi n° du relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables. » (les nouvelles dispositions sont soulignées)

A noter : la liste des zones propices est formalisée dans une « carte indicative » ce qui témoigne de son absence de valeur juridique contraignante mais ne préjuge pas de sa valeur politique qui peut être trés forte en raison de l’association, au départ du processus, des maires.

Intégration de la carte indicative des zones propices dans le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie. A noter également : cette carte indicative doit également figurer dans le Le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) : « VI. – Le dernier alinéa du I de l’article L. 222‑1 du code de l’environnement est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie contient une carte indicative qui identifie des zones propices à l’implantation d’installations de production mentionnées au I de l’article 1er A de la loi n° du relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.« 

Intégration de la carte indicative des zones propices dans le plan climat-air-énergie territorial. l’article 1er A du projet de loi précise, à l’article L.229‑26 du code de l’environnement que le PCAET comporte également : « 2° bis Une carte qui identifie des zones propices à l’implantation d’installations de production mentionnées au I de l’article 1er A de la loi n° du relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ;« 

Effacement du principe de non régression au sein des zones propices. L’article 1er A du projet de loi tel qu’adopté en première lecture rétablit, dans une rédaction modifiée, une disposition qui a pour objet de priver d’application le principe de non régression inscrit au 9° de l’article L.110-1 du code de l’environnement. Aux termes du VIII de cet article 1er A « VIII. – Dans la stricte limite des périmètres définis en application du I du présent article, sont réputés ne pas méconnaître le principe mentionné au 9° de l’article L. 110‑1 du code de l’environnement les décrets pris pour l’application du 1° du II de l’article L. 122‑3 du même code, dès lors que les seuils et les critères qu’ils modifient ne sont adoptés que pour une durée de quarante‑huit mois et uniquement pour les installations mentionnées au I du présent article.« 

Arnaud Gossement

avocat, professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne