Urbanisme : le maire peut refuser un permis de construire en raison de l’insuffisance de la ressource en eau (Conseil d’Etat, 1er décembre 2025, n°493556)

Par une décision n°493556 rendue ce 1er décembre 2025, le Conseil d’État a jugé que le maire de de la commune de Fayence avait légalement pu rejeter une demande de permis de construire des logements au motif d’une insuffisance de la ressource en eau, et ce, sur le fondement de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme. Une décision importante qui intervient peu après le jugement par lequel le tribunal administratif de Dijon a jugé que le maire est en droit de refuser une autorisation d’urbanisme pour une installation classée au motif du risque pour la salubrité publique que le projet créé pour l’alimentation en eau potable, en tenant compte des besoins en eau de la population mais aussi du changement climatique (cf. notre commentaire). Analyse.

I. Les faits et la procédure

3 février 2023  : arrêté par lequel le maire de la commune de Fayence (Var) a refusé à M.B. un permis de construire en vue de réaliser un immeuble de cinq logements sur le territoire de la commune

31 mai 2023  : décision par laquelle le maire de la commune de Fayence a rejeter implicitement le recours gracieux de M.B.

23 février 2024 : par un jugement n° 2302433, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande de M.B « en jugeant que le maire avait pu légalement fonder son refus sur un motif tiré d’une atteinte à la salubrité publique au sens de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. M. B… se pourvoit en cassation contre ce jugement » (cf. point 1 de la décision commentée).

19 avril 2024 : pourvoi par lequel M.B. a demandé au Conseil d’Etat d’annuler le jugement rendu le 23 février 2024 par le tribunal administratif de Toulon.

1er décembre 2025 : décision par laquelle le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi de M.B.

II. Sur la solution retenue

La décision ici commentée retient l’attention pour les raisons suivantes.

A. Sur le fondement de la décision de refus de permis de construire

Le Conseil d’Etat a confirmé le droit pour le maire, saisi d’une demande de permis de construire, de la rejeter sur le fondement de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme aux termes duquel :

« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations« .

La question de la ressource en eau se rattache bien à la notion de « salubrité publique » qui est au nombre des intérêts qui peuvent justifier qu’une demande de permis de construire soit rejetée ou acceptée sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, comme le précise le point 3 de la décision rendue ce 1er décembre 2025 :

« 3. En premier lieu, en jugeant que l’atteinte qu’une construction nouvelle est, par la consommation d’eau qu’elle implique, susceptible de porter à la ressource en eau potable d’une commune, relève de la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme cité ci-dessus, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit« .

Le tribunal administratif de Toulon n’a donc pas commis d’erreur de droit : la question de l’atteinte d’un projet de construction à la ressource en eau d’une commune, non pas en termes de qualité mais de quantité, relève bien du champ d’application de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme.

B. Sur le motif de refus de permis de construire

Il est intéressant de souligner que le maire peut tenir compte, non seulement de précédents mais aussi de données qui intéressent l’avenir de la ressource en eau de sa commune. Il n’est donc pas contraint de se référer uniquement à un risque qui s’est déjà réalisé par le passé mais aussi tenir compte d’un risque à venir mais dont la réalisation est certaine :

« 4. En deuxième lieu, en estimant que le projet de construction litigieux était, compte tenu de ses caractéristiques et de son importance, de nature à porter une atteinte à la ressource en eau de la commune justifiant qu’un refus lui soit opposé sur le fondement des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis qu’une étude réalisée en juillet 2021 attestait du niveau préoccupant d’insuffisance de ces ressources en eau de la commune de Fayence en raison de l’assèchement de deux forages et du faible niveau d’un troisième et concluait à l’impossibilité à brève échéance de couvrir l’évolution des besoins en eau potable, que la sècheresse de l’été 2022 avait entraîné des limitations de la consommation d’eau courante par foyer dans l’ensemble de la commune et la mise en place de rotations d’approvisionnement par camion-citerne, le tribunal administratif s’est livré à une appréciation souveraine des faits de l’espèce qui, exempte de dénaturation, n’est pas susceptible d’être remise en cause par le juge de cassation. » (nous soulignons)

Ce point appelle les observations suivantes.

En premier lieu, il convient de souligner que la décision ne fait pas état du changement climatique. C’est en raison de « l’impossibilité à brève échéance de couvrir l’évolution des besoins en eau potable » et non en raison d’une situation nouvelle qui va se prolonger sur le long terme que le tribunal administratif a procédé à une appréciation des faits exempte de dénaturation.

La question de la possibilité de tenir compte du changement climatique pour motiver un refus d’autorisation d’urbanisme n’est donc pas ici expressément réglée. Le Conseil d’Etat aurait peut-être pu aller un peu plus loin dans son raisonnement et préciser explicitement sa position sur ce point, même s’il n’agissait ici qu’en qualité de juge de cassation.

A notre sens toutefois, cette décision, intègre, implicitement mais nécessairement, la question du changement climatique car c’est bien en raison de ce dernier que l’épisode de sécheresse de l’été 2022 est appelé à se reproduire, plus souvent et plus intensément.

En second lieu, la décision ne permet pas de savoir si un maire peut légalement, par avance et à l’attention de tous les pétitionnaires, décourager le dépôt de demandes d’autorisation d’urbanisme.

Tout au plus la décision ici commentée précise que les propos passés du maire sur l’état de la ressource en eau n’ont pas eu pour conséquence de vicier la procédure d’instruction de la demande de permis de construire en cause :

« 5. Enfin, en troisième lieu, en jugeant que les propos publics antérieurement tenus par le maire sur les conséquences à tirer, sur les demandes de permis de construire, de l’appauvrissement de la ressource en eau de la commune, n’avaient pas fait obstacle à ce que l’examen de la demande de permis de construire litigieuse s’effectue de manière impartiale, le tribunal administratif n’a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis et n’a pas commis d’erreur de droit.« 

La référence à l’impartialité, qui a peut être été réalisée par le requérant est toutefois curieuse. Tenir compte du changement climatique dans la décision publique ne révèle pas une quelconque impartialité mais le souci de se fonder sur un fait et sur l’état de la science à son endroit.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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