éoliennes : nouvelle circulaire du 5 septembre 2025 relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres

La ministre de la transition énergétique a mis en ligne, ce 11 septembre 2025, la circulaire du 5 septembre 2025 relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres. Cette circulaire établit les critères et seuils d’appréciation permettant de juger du caractère « substantiel » ou « notable » d’une modification de ces installations afin de savoir si une nouvelle autorisation ou un « porté à connaissance » est ou non nécessaire. Cette circulaire a pour but de clarifier les conditions d’examen par l’administration de ces modifications. Elle a aussi pour objet d’amener les préfets à tenir compte davantage des enjeux de biodiversité lors de l’instruction des modifications de parcs éoliens. Présentation.

I. Résumé

1. La ministre de l’écologie a mis en ligne, le 11 septembre 2025, la circulaire du 5 septembre 2025 destinée aux préfets et services de son ministère et relative au renouvellement des parcs éoliens terrestres

2. Cette circulaire a pour objectifs principaux de préciser les critères d’identification d’une « modification substantielle » ou d’une « modification notable » d’un parc éolien.

• Le renouvellement à l’identique du parc éolien éolien constitue une « modification notable » qui n’appelle qu’un « porté à connaissance »
• L’extension (augmentation du nombre d’éoliennes) ou le dépassement des seuils fixés dans la rubrique de la nomenclature ICPE n•2980): « modification substantielle » qui appelle le dépôt d’une demande d’autorisation environnementale
• Les modifications suivantes doivent faire l’objet d’un examen au cas par cas avant d’être qualifiées de « substantielles » ou « notables » : remplacement, au même emplacement, par des éoliennes de même hauteur hors tout, mais avec des pales plus longues / remplacement, au même emplacement, par des éoliennes plus hautes / remplacement et déplacement avec ou sans élévation des éoliennes.

3. La circulaire précise, en fonction du résultat de cette qualification, quelle est la procédure à suivre : procédure d’autorisation ou procédure de « porté à connaissance ». Elle prévoit que l’administration peut toujours édicter des prescriptions complémentaires à celles de l’autorisation environnementale initiale.

4. Cette circulaire a – peut-être surtout – pour objectif d’amener les préfets à tenir compte davantage des enjeux de biodiversité lors de l’examen des projets de modification des parcs éoliens terrestres.

5. Elle comporte, en annexe 1, un logigramme, d’aide à la décision

II. Le plan de la circulaire du 5 septembre 2025 est le suivant

1. Définitions

1.1. Principe du renouvellement

1.2. Définition du polygone

2. Cadre réglementaire

3. Instruction des modifications

3.1. Renouvellement à l’identique (configuration I): modification notable

3.2. Extension (augmentation du nombre d’éoliennes (configuration V) ou dépassement des seuils fixés dans la rubrique de la nomenclature ICPE n•2980): modification substantielle

3.3. Appréciation par le préfet du caractère substantiel ou non de la modification

3.3.1. Remplacement, au même emplacement, par des éoliennes de même hauteur hors tout, mais avec des pales plus longues (configuration ll)

3.3.2. Remplacement, au même emplacement, par des éoliennes plus hautes (configuration III)

Annexe 1 – Logigramme d’aide à la décision relatif aux modifications de parcs éoliens

Annexe 2 — Eléments attendus pour les projets de modifications de parcs éoliens situés en deçà des distances d’éloignement des radars météorologiques

Annexe 3 — Liste des zones sensibles

Annexe 4 – Schémas de présentation des différents types de polygones formés par les éoliennes

III. La valeur juridique de la circulaire du 5 septembre 2025

Les auteurs de la circulaire ont entendu insister sur son absence de valeur juridique, sans doute de manière à prévenir le risque contentieux, c’est à dire le risque de recours contre la circulaire ou contre une décision administrative fondée sur cette circulaire. L’exercice est délicat car la circulaire comporte des précisions très importantes, non seulement sur la notion de « modifications substantielles » mais aussi sur la procédure d’examen des modifications de parcs éoliens. Que cette circulaire soit ou non citée dans les décisions administratives relatives à ces modifications ne change rien à l’affaire. La question de la valeur juridique est d’autant plus importante que les exploitants de parcs éoliens sont évidemment encouragés à respecter cette circulaire même si, officiellement, elle ne leur est pas directement destinée.

• La circulaire précise dés son introduction qu’elle n’a que la valeur de « ligne directrices » et non d’un texte à respecter à la lettre : « L’ensemble des indications ci-annexées doivent permettre à vos services d’instruire de manière homogène les demandes qui vous seront faites. Elles sont bien à considérer comme des lignes directrices à appliquer dans le cadre d’une analyse détaillée de chaque cas particulier et non comme des critères à appliquer automatiquement (sauf cas prévus comme tels par la réglementation et décrits au point 3, à savoir une augmentation du nombre de mâts (pour les mâts de plus CO mètres), une augmentation de puissance de plus de 20 MW (pour les mâts entre 12 et 50 mètres)« 
• Plus rare, la circulaire conseille aux autorités concernées de ne pas mentionner dans leurs décisions : « la présente circulaire ne doit être ni visée ni invoquée dans les décisions. Il vous appartient en effet de toujours les motiver, soit par application des critères, soit par une présentation succincte de l’analyse vous ayant conduit à considérer que la modification est de nature à entraîner ou non des dangers ou inconvénients significatifs« .

A noter  : la question du renouvellement des parcs éoliens terrestres avait déjà fait déjà l’objet d’une circulaire dénommée « instruction » : l’Instruction du Gouvernement du 11 juillet 2018 relative à l’appréciation des projets de renouvellement des parcs éoliens terrestres.

IV. Les principaux points à retenir de la circulaire du 5 septembre 2025

Pour mémoire, l’article L181-14 du code de l’environnement organise la procédure d’autorisation des « modifications substantielles » des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l’autorisation environnementale.

L’article R.181-46 du code de l’environnement comporte les précisions suivantes sur la notion de « modifications substantielles ». Est qualifiée de « substantielle », la modification apportée à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale qui :

1. En constitue une extension devant faire l’objet d’une nouvelle évaluation environnementale en application du II de l’article R. 122-2 ;
2. Ou atteint des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l’environnement ;
3. Ou est de nature à entraîner des dangers et inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l’article L. 181-3 du code de l’environnement.

Les principaux points à retenir de la circulaire du 5 septembre 2025 sont, à notre sens, les suivants.

A. les modifications qui peuvent, par avance, être qualifiées de « substantielles » ou de « notables »

• Le renouvellement à l’identique du parc éolien éolien constitue une « modification notable » qui n’appelle qu’un « porté à connaissance ». Un renouvellement à l’identique est un « renouvellement des éoliennes par des éoliennes de dimensions identiques (même hauteur totale et même longueur de pales) et au même emplacement que les éoliennes existantes, nécessitant des travaux touchant les fondations constitue une modification notable mais non substantielle.« 
• L’extension (augmentation du nombre d’éoliennes) ou le dépassement des seuils fixés dans la rubrique de la nomenclature ICPE n•2980): « modification substantielle ». Ceci entraîne le dépôt d’un dossier de demande d’autorisation environnementale et la reprise d’une procédure complète d’autorisation. A noter : est substantielle la modification d’un projet de renouvellement d’un parc éolien localisé dans une zone faisant l’objet d’un régime de protection renforcée : les cœurs de parcs nationaux, les réserves naturelles, les zones couvertes par un arrêté de protection pris en application des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code

B. Les modifications qui sont, au cas par cas, qualifiées de « substantielles » ou de « notables »

La circulaire présente trois hypothèses de modifications dont la qualité « substantielle » ou « notable » appelle un examen au cas par cas. Pour chacune de ces hypothèses, la circulaire précise le contenu du dossier de porté à connaissance à fournir par l’exploitant. La circulaire présente parfois, « à titre indicatif », des cas de classement de projets de modifications dans la catégorie «  »substantielle » ou « notable » :

• Remplacement, au même emplacement, par des éoliennes de même hauteur hors tout, mais avec des pales plus longues
• Remplacement, au même emplacement, par des éoliennes plus hautes
• Remplacement et déplacement avec ou sans élévation des éoliennes

Arnaud Gossement – avocat gérant

professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

 

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