Programmation pluriannuelle de l’énergie : le Gouvernement prévoit de modifier l’objectif de production d’électricité solaire photovoltaïque

Le Gouvernement organise, du 7 mars au 5 avril 2025, une nouvelle consultation publique sur un nouveau projet de programmation pluriannuelle de l’énergie pour la période 2025-2035 (PPE3). Un projet de décret qui devrait donc être publié pour mettre en œuvre des objectifs de la politique énergétique nationale qui n’auront pas été actualisés par le vote d’une loi. L’objectif de développement de la production d’électricité solaire photovoltaïque a été profondément modifié, à la fois réduit et structuré entre catégories d’installations, à l’exception des installations agrivoltaïques.

Pour la seule production d’électricité solaire photovoltaïque, l’objectif de puissance installée à 2035 a connu plusieurs évolutions entre les versions de la PPE 3 de novembre 2024 et de mars 2025.

• Cet objectif a été réduit et est passé de « 75 à 100 GW » (version PPE 3 de novembre 2024) à « 65 à 90 GW » (version PPE 3 de mars 2025)
• Cet objectif est désormais ventilé entre catégories d’installations (toitures et sol) : 41% sur petites et moyennes toitures ; 5% sur petites installations au sol ; 54% sur grandes installations, correspondant à 38% au sol et 16% sur toiture.
• A l’intérieur de cette répartition par catégories d’installations de l’objectif de développement global, la PPE 3 ne comporte pas d’objectif de développement des installations agrivoltaïques et agricompatibles.
• La PPE 3 comporte un objectif de développement de la filière industrielle du solaire pour  produire jusqu’à 10 GW de composants sur divers maillons stratégiques de la chaîne de valeur d’ici 2035 (3 à 5 GW sur la chaîne de valeur du silicium, 3 à 5 GW de lingots & wafers, 5 à 10 GW de cellules et modules).
• La PPE 3 ne comporte pas d’indication précise sur l’avenir du soutien public à la production d’énergies renouvelables.
• La PPE 3 ne devrait pas comporter pas d’objectif spécifique au développement de l’autoconsommation d’électricité renouvelable

I. Le nouveau projet de programmation pluriannuelle de l’énergie

Les développements qui suivent seront consacrés à un rappel des principales étapes de la genèse de cette PPE 3 (A) et à un point sur l’énergie solaire photovoltaïque en particulier (B).

A titre liminaire, il est intéressant de souligner que le document de présentation de la PPE 3 (p 28) précise que les objectifs de la PPE n’ont pas été atteints en 2023 :

« Les objectifs de la PPE pour l’éolien terrestre et le photovoltaïque ne sont pas atteints. La puissance du parc solaire photovoltaïque atteint 19,3 GW en France continentale en 2023, selon les données provisoires, pour un objectif prévu par la PPE à 20,6 GW. Pour l’éolien terrestre, fin 2023, la puissance éolienne terrestre totale installée en France continentale est de 21,9 GW selon les données provisoires, soit légèrement en deçà de l’objectif prévu par la PPE à 24,1 GW. Cela s’explique notamment par le fait de longs délais d’instruction (rallongés, le plus souvent, d’un contentieux sur l’autorisation octroyée). Pour l’éolien terrestre, les contraintes aéronautiques et militaires restreignent le développement des projets, qui se heurtent également parfois à des difficultés d’adhésion locale. Pour le photovoltaïque, le cadre réglementaire et législatif actuel contraint de plus en plus le développement des projets au sol, ce qui peut expliquer également les difficultés d’atteinte des objectifs. De nombreuses mesures ont été mises en place et sont en cours de déploiement pour atteindre les objectifs de la PPE 3.« 

A. La genèse de la nouvelle version de la PPE 3

Pour mémoire, la programmation pluriannuelle de l’énergie est définie en ces termes à l’article L.141-1 du code de l’énergie :

« La programmation pluriannuelle de l’énergie, fixée par décret, définit les modalités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie sur le territoire métropolitain continental, afin d’atteindre les objectifs définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du présent code ainsi que par la loi prévue à l’article L. 100-1 A. Elle est compatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés dans le budget carbone mentionné à l’article L. 222-1 A du code de l’environnement, ainsi qu’avec la stratégie bas-carbone mentionnée à l’article L. 222-1 B du même code. La programmation pluriannuelle de l’énergie fait l’objet d’une synthèse pédagogique accessible au public.« 

Du 22 novembre au 22 décembre 2023, le Gouvernement a organisé une consultation publique sur plusieurs documents composant le projet de « Stratégie française énergie climat » (SFEC), laquelle comportait notamment un projet de programmation pluriannuelle de l’énergie.

Du 4 novembre au 16 décembre 2024, le Gouvernement a organisé une concertation citoyenne sur de nouveaux projets de stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE).

Du 7 mars au 5 avril 2025, le Gouvernement organise une nouvelle consultation publique sur le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie pour la période 2025-2035 (PPE 3), lequel est composé de deux textes :

• un projet de décret qui se borne à renvoyer à une page du site internet du ministère compétent en matière d’énergie
• un document de présentation de la programmation pluriannuelle de l’énergie elle-même.

Par ailleurs, on notera que le Gouvernement a publié une note comparant les objectifs de la version PPE présentée en mars 2025 avec ceux de la version présentée en novembre 2024.

B. Le contenu de la PPE 3 : le point sur la production d’énergie solaire photovoltaïque

Pour la seule production d’électricité renouvelable, les objectifs de développement retenus dans la version de la PP3 présentée en novembre 2024

La version de la PPE 3 présentée en mars 2025 comporte les objectifs suivants

Pour la production d’électricité éolienne terrestre, l’objectif est resté stable (40 à 45 GW) ce qui ne signifie bien entendu pas qu’il soit ambitieux.

B. Le point sur l’objectif de développement de la production d’électricité solaire photovoltaïque

Pour la production d’électricité solaire photovoltaïque, l’objectif de puissance installée à 2035 a connu plusieurs évolutions entre les versions de la PPE 3 de novembre 2024 et de mars 2025/

En premier lieu, cet objectif est passé de « 75 à 100 GW » (version PPE 3 de novembre 2024) à « 65 à 90 GW » (version PPE 3 de mars 2025).

La note du Gouvernement relative aux différences entre les versions de novembre 2024 et de mars 2025 de la PPE3 donne les explications suivantes pour la baisse de cet objectif :

« Modification des trajectoires pour le photovoltaïque (cible 2035) : certaines parties prenantes ont jugé les cibles proposées pour 2035 trop ambitieuses au regard du retard pris dans l’électrification des usages. D’autres, dont les fédérations professionnelles des énergies renouvelables, signataires du Pacte solaire lancé par l’Etat en 2024, ont au contraire appelé au maintien voire au rehaussement de ces cibles. RTE, dans son bilan prévisionnel 2035, propose une trajectoire haute à 90 GW en 2035 (rythme porté à 7 GW/an) et une trajectoire basse à 65 GW (rythme maintenu à 4 GW/an). Le projet de PPE 3 révisé reprend la trajectoire étudiée par RTE. En outre, il a été précisé que le rythme de développement du photovoltaïque pour la seconde période sera révisé d’ici 2030 en fonction de la demande en électricité.« 

En deuxième lieu, cet objectif est désormais ventilé entre catégories d’installations (toitures et sol) de manière à assurer une « répartition équilibrée en tenant compte notamment des coûts potentiellement plus élevés de certaines technologies et de la nécessité de minimiser les conflits d’usages et les impacts (mobilisation au maximum des terrains délaissés et anthropisés, utilisation de l’agrivoltaïsme)« .

La PPE 3 comportera, à titre indicatif, la répartition suivante :

– 41% sur petites et moyennes toitures
– 5% sur petites installations au sol
– 54% sur grandes installations, correspondant à 38% au sol et 16% sur toiture.

En troisième lieu, à l’intérieur de cette répartition par catégories d’installations de l’objectif de développement global, la PPE 3 ne comporte pas d’objectif de développement des installations agrivoltaïques et agricompatibles.

La note du Gouvernement relative aux différences entre les versions de novembre 2024 et de mars 2025 de la PPE3 précise : « La part exacte de l’agrivoltaïsme dans cet objectif reste à affiner, en fonction des possibilités de déploiement de ces installations, des autres installations photovoltaïques, et des besoins du monde agricole. »

En quatrième lieu, la PPE3 comporte un objectif de développement de la filière industrielle du solaire

« ACTION PV.2 IMPLANTER DES USINES EN FRANCE
La France s’appuie sur l’implantation de plusieurs usines sur son territoire, qui devraient permettre de produire jusqu’à 10 GW de composants sur divers maillons stratégiques de la chaîne de valeur d’ici 2035 (3 à 5 GW sur la chaîne de valeur du silicium, 3 à 5 GW de lingots & wafers, 5 à 10 GW de cellules et modules).
Cette implantation devra se faire dans une logique de maitrise de la dépense publique« .

En cinquième lieu, la PPE3 reste assez imprécise sur l’avenir du soutien public (tarif d’achat principalement) aux énergies renouvelables.

Pour l’ensemble des énergies renouvelables, la PPE3 précise (p 93) :

« ACTION ENR ELEC.2 OPTIMISER LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN PUBLIC AU REGARD DE L’IMPERATIF DE MAITRISE DE LA DEPENSE PUBLIQUE
→ Optimiser les dispositifs de soutien pour permettre le développement optimal des projets d’énergies renouvelables à un coût maîtrisé, notamment dans le cas de l’autoconsommation pour les particuliers.
→ Evaluer l’intérêt du recours à des appels d’offres mixtes, dans lesquels le contrat de complément de rémunération ne porte que sur une partie de l’énergie produite par l’installation, vis-à-vis de l’objectif de sécurisation des projets et d’optimisation de la dépense publique.« 

Pour le solaire PV en particulier, la PPE 3 précise (p 97) :

« → Adapter les dispositifs de soutien public en cohérence avec la répartition visée, en tenant compte de la taille des projets et en encourageant leurs retombées industrielles (cf. ENER ELEC 1).
→ Mettre en place un soutien par arrêté tarifaire pour les projets photovoltaïques au sol de
puissance inférieure à 1 MWc.« 

En sixième lieu, la PPE 3 ne devrait pas comporter d’objectif objectif de développement de l’autoconsommation.

Le document soumis à consultation publique précise (p 104)  : « S’il ne semble pas pertinent de fixer un objectif de développement de l’autoconsommation en tant que tel, il est important d’inscrire l’autoconsommation dans le paysage de la transition énergétique pour le développement de tous les types d’énergies renouvelables (photovoltaïque notamment mais également, éolien terrestre, etc). »

II. Rappel : la modification des objectifs de la politique énergétique nationale suppose d’abord le vote d’une loi

Il convient de rappeler :

• d’une part, les principales caractéristiques du cadre juridique actuel de la programmation pluriannuelle de l’énergie (A) ;
• d’autre part, le besoin d’une loi avant publication du nouveau décret portant programmation pluriannuelle de l’énergie (B).

A. Le cadre juridique actuel de la programmation pluriannuelle de l’énergie

Pour mémoire, les objectifs de la politique énergétique sont actuellement définis de la manière suivante en droit interne, au sein du code de l’énergie.

1. Les objectifs de la politique énergétique nationale du code de l’énergie

Les objectifs non chiffrés de la politique énergétique. Aux termes de l’article L100-1 du code de l’énergie, la « politique énergétique » doit, notamment, « contribuer » « à la mise en place d’une Union européenne de l’énergie, qui vise à garantir la sécurité d’approvisionnement et à construire une économie décarbonée et compétitive, au moyen du développement des énergies renouvelables, des interconnexions physiques, des moyens de flexibilité du système électrique, du soutien à l’amélioration de l’efficacité énergétique et de la mise en place d’instruments de coordination des politiques nationales ».

Ces dispositions ont été introduites par l’article 1er de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. On soulignera ici l’objectif d’une économie « décarbonée ». Le développement des énergies renouvelables est ici un « moyen » parmi d’autres pour réaliser cet objectif. Depuis plusieurs décennies, l’Etat français demande régulièrement à ce que le terme « décarboné » soit employé en droit de l’énergie pour désigner les sources de production d’électricité de manière à donner la priorité, non au caractère renouvelable du flux ou du stock utilisé mais aux émissions de gaz à effet de serre issues de l’exploitation de ce flux.

Les objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale. L’article L.100-4 du code de l’énergie comporte l’ensemble des objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale et notamment les objectifs de développement des énergies renouvelables aux paragraphes 4° à 11° du I de cet article.

Le besoin d’une loi pour actualiser les objectifs et priorités d’action de la politique énergétique nationale. L’article L.100-1 A I du code de l’énergie prévoit l’élaboration d’une telle loi : « I.-Avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. » 

Cette loi devra, notamment, définir les objectifs de développement et de stockage des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l’hydrogène renouvelable et bas-carbone : « 3° Les objectifs de développement et de stockage des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l’hydrogène renouvelable et bas-carbone, pour deux périodes successives de cinq ans. Pour l’électricité d’origine hydraulique, les objectifs de développement et de stockage portent sur l’évolution des capacités de production des installations hydrauliques, autorisées et concédées en application de l’article L. 511-5, ainsi que des stations de transfert d’électricité par pompage ».

Cette loi n’a pas été votée avant la date du 1er juillet 2023.

2. La mise en œuvre des objectifs de la politique énergétique nationale

Conformément à l’article article L.100-1 A II du code de l’énergie, les plans suivants doivent être compatibles avec la  loi relative aux objectifs et priorités d’action de la politique énergétique nationale :

1. La programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie.
2. Le plafond national des émissions de gaz à effet de serre, dénommé  « budget carbone », mentionné à l’article L. 222-1 A du code de l’environnement.
3. La stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée « stratégie bas-carbone » (SNBC), ainsi que les plafonds indicatifs des émissions de gaz à effet de serre dénommés « empreinte carbone de la France » et  « budget carbone spécifique au transport international », mentionnés à l’article L. 222-1 B du même code.
4. Le plan national intégré en matière d’énergie et de climat et la stratégie à long terme, mentionnés respectivement aux articles 3 et 15 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/ CE, 98/70/ CE, 2009/31/ CE, 2009/73/ CE, 2010/31/ UE, 2012/27/ UE et 2013/30/ UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/ CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil.
5. La stratégie de rénovation à long terme, mentionnée à l’article 2 bis de la directive 2010/31/ UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.

• Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 2016-2023)
• Décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 2019-2028)