ICPE : le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois sur le « porté à connaissance » comportant un projet de modifications vaut décision implicite de rejet (Conseil d’Etat, 8 avril 2026, n°495603)

Par une décision n°495603 du 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a apporté une précision essentielle pour tous les exploitants d’installations classées (ICPE) – et notamment de parcs éoliens – qui sont amenés à adresser un « porté à connaissance' » à l’administration pour lui faire part d’un projet de modifications de leurs installations. La Haute juridiction administrative a en effet jugé que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le « porté à connaissance » comportant un projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet.

Résumé

Pour le Conseil d’Etat, le courrier comportant un « porté à connaissance » par lequel l’exploitant, bénéficiaire d’une autorisation environnementale, informe l’administration d’un projet de modification de son installation, n’est pas une simple information mais une demande :

• Ce « porté à connaissance » n’est pas une simple information de l’administration sur un projet de modification d’une installation classée relevant du régime de l’autorisation environnementale
• Ce « porté à connaissance » doit être regardé comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement
• Ce « porté à connaissance » peut être suivi d’une décision implicite de rejet si l’Etat garde le silence pendant plus de quatre mois. 

Commentaire

Cette décision du Conseil d’Etat pour tous les bénéficiaires d’une autorisation environnementale. Désormais, le régime juridique du courrier de l’exploitant vers l’administration comportant un « porté à connaissance » d’un projet de modification est clair.

• L’administration peut répondre à ce « porté à connaissance ». Elle peut qualifier le projet de modification, l’accepter sous condition, le refuser…
• L’administration peut aussi ne pas répondre : du silence gardé pendant plus de quatre mois naîtra alors une décision implicite de rejet.

Le « porté à connaissance » peut avoir plusieurs fonctions. L’intérêt de cette procédure pour tenter de régulariser la situation d’une installation classée est désormais assez aléatoire. Il arrive en effet que, pour accroître l’acceptabilité d’un projet ou pour tenter de réduire le risque d’annulation d’une autorisation, l’exploitant soit encouragé à déposer un « porté à connaissance ». Or, ce porté à connaissance pourra désormais aboutir à une décision implicite de rejet. La tentative de régularisation sera donc rejetée et elle aura peut être mis en lumière, le « défaut » initial du projet auquel le « porté à connaissance » tentait de remédier.

Nous attirons donc l’attention de tous les bénéficiaires d’autorisations environnementales sur cette décision très importante du Conseil d’Etat.

I. Les faits et la procédure

5 décembre 2019 : La société S. a déposé, une demande d’autorisation environnementale pour l’installation sur la commune de S. de six éoliennes et d’un poste de livraison.

13 décembre 2021 : le préfet des Côtes-d’Armor a délivré l’autorisation environnementale sollicitée.

12 avril 2022 : le pétitionnaire a porté à la connaissance du préfet un projet de modification de l’implantation des éoliennes autorisées

2 mai 2024 : par un arrêt n°22NT01149, la cour administrative d’appel de Nantes a modifié la garantie financière de démantèlement prévue à l’article R. 515-101 du code de l’environnement et rejeté le surplus des conclusions de la requête en annulation de l’autorisation environnementale du 13 décembre 2021.

A noter  : la cour administrative d’appel de Nantes a écarté le moyen tiré de ce que le dossier de demande d’autorisation était incomplet faute de comporter des éléments attestant de la maîtrise foncière des parcelles concernées par l’implantation ou le survol de certaines des éoliennes, au motif que le pétitionnaire a porté à la connaissance du préfet, le 12 avril 2022, un projet de modification de l’implantation des éoliennes autorisées,

Ce « porté à connaissance » aurait, en quelque sorte, permis de régulariser l’autorisation environnementale litigieuse.

8 avril 2026 : par une décision n°495603, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté préfectoral portant autorisation environnementale en date du 13 décembre 2021. Il a jugé que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le « porté à connaissance » comportant un projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet.

Le « porté à connaissance » du 12 avril 2022 a donc été suivi d’une décision implicite de rejet et ne peut donc régulariser, éventuellement, l’autorisation environnementale s’agissant de la maîtrise foncière.

II. La solution retenue

Aux termes de sa décision rendue ce 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a

• rappelé que le silence gardé par l’administration sur les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental vaut rejet, par exception au principe « le silence vaut acceptation » (2.1.) ;
• jugé que le « porté à connaissance » par lequel l’exploitant d’une installation classées relevant du régime de l’autorisation environnementale informe l’administration d’un projet de modification de son installation doit être qualifié de de « demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement » (2.2.) ;
• jugé que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet (2.3.).

2.1. Le silence gardé par l’administration sur les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental vaut rejet

Aux termes de sa décision rendue ce 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a tout d’abord rappelé une exception au principe « le silence vaut acceptation » : le silence gardé par l’administration sur les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental vaut rejet

Pour ce faire, le Conseil d’Etat s’est fondé :

• sur l’article  L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration selon lequel : « Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l’administration.« 
• sur l’article L. 231-1 du même code selon lequel « Le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation.« 
• sur l’article L. 231-6, le 4° de l’article L. 231-4 et l’article L. 231-6 du même code selon lesquels ne sont pas soumises à ce principe « le silence vaut acceptation », les demandes d’autorisation d’un projet soumis à étude d’impact environnemental en application des articles L. 122-1, L. 122-3 et R. 122-14 du code de l’environnement, pour lesquelles une décision implicite de rejet naît dans les délais prévus par la législation particulière au projet.

2.2. Le « porté à connaissance » d’un projet de modification d’une installation classée relevant du régime de l’autorisation environnementale doit être regardé, non comme une simple information mais comme une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement

Aux termes de sa décision rendue ce 8 avril 2026, le Conseil d’Etat a rappelé les termes de la procédure de modification d’une ICPE et qualifié le « porté à connaissance » d’un projet de modification de « demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ».

Pour mémoire, l’article L.181-14 du code de l’environnement organise la procédure d’autorisation des «modifications substantielles » des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l’autorisation environnementale.

• Le principe est que toute modification « substantielle » de ces installation appelle une nouvelle autorisation : « Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l’autorisation environnementale est soumise à la délivrance d’une nouvelle autorisation, qu’elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. »
• Lorsque la modification n’est pas substantielle, un « porté à connaissance » est suffisant. L’exploitant doit simplement informer l’administration de son projet : « En dehors des modifications substantielles, toute modification notable intervenant dans les mêmes circonstances est portée à la connaissance de l’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale dans les conditions définies par le décret prévu à l’article L. 181-32. »
• Que la modification soit substantielle ou non, l’administration peut imposer des prescriptions complémentaires : « L’autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l’occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s’il apparaît que le respect de ces dispositions n’est pas assuré par l’exécution des prescriptions préalablement édictées. » La procédure d’édiction de prescriptions complémentaires par l’administration est décrite à l’article R.181-45 du code de l’environnement.

L’article R.181-46 du code de l’environnement comporte les précisions suivantes sur la notion de « modifications substantielles ». Est qualifiée de « substantielle », la modification apportée à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale qui :

• en constitue une extension devant faire l’objet d’une nouvelle évaluation environnementale en application du II de l’article R. 122-2 du code de l’environnement ;
• ou atteint des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l’environnement ;
• ou est de nature à entraîner des dangers et inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l’article L.181-3 du code de l’environnement.

Pour le Conseil d’Etat, le courrier comportant un « porté à connaissance » par lequel l’exploitant bénéficiaire d’une autorisation environnementale, informe l’administration d’un projet de modification de son installation n’est pas une simple information mais une « demande » :

• Ce « porté à connaissance » n’est pas une simple information de l’administration sur un projet de modification d’une installation classée relevant du régime de l’autorisation environnementale
• Ce « porté à connaissance » doit être regardé comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement

Le point 4 de la décision ici commentée précise en effet :

• « 4. Il résulte de ces dispositions que le bénéficiaire d’une autorisation environnementale qui envisage d’apporter aux activités, installations, ouvrages ou travaux autorisés ou à leurs modalités d’exploitation des modifications notables doit, avant leur mise en oeuvre, les porter à la connaissance du préfet avec tous les éléments d’appréciation. S’il considère qu’elles ne nécessitent ni le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation environnementale ni la fixation de prescriptions complémentaires ou l’adaptation de l’autorisation initialement délivrée, le préfet lui en donne acte. La procédure prévue au II de l’article R. 181-46 du code de l’environnement doit être regardée comme constituant une demande de modification de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, au sens de l’article L. 110-1 du code des relations entre le public et l’administration. » (nous soulignons)

2.3. Le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet

Dernière étape du raisonnement : si le « porté à connaissance » constitue une « demande de modification » pour un projet soumis à évaluation environnementale : le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet

Le point 5 de la décision ici commentée précise en effet :

« 5. Au regard des dispositions combinées du tableau annexé à l’article 1er du décret du 30 octobre 2014, citées au point 2, et des articles L. 181-14 et R. 181-45 du code de l’environnement, citées au point 3, dès lors que la demande ainsi formée par le bénéficiaire de l’autorisation est susceptible d’entraîner une adaptation de l’autorisation délivrée ou des prescriptions dont elle est assortie, le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois à compter de la date à laquelle le projet de modifications a été porté à sa connaissance vaut décision implicite de rejet.« 

Au cas d’espèce, c’est à tort que la cour administrative d’appel de Nantes a écarté le moyen tiré du défaut de maîtrise foncière du projet au motif que le porté à connaissance aurait permis de régulariser ce point.

Le point 6 de la décision ici commentée est ainsi rédigé :

« 6. Il en résulte qu’en se fondant, pour écarter le moyen tiré de ce que le dossier de demande d’autorisation était incomplet faute de comporter des éléments attestant de la maîtrise foncière des parcelles concernées par l’implantation ou le survol de certaines des éoliennes, sur ce que le pétitionnaire avait porté à la connaissance du préfet, le 12 avril 2022, un projet de modification de l’implantation des éoliennes autorisées, alors que le silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois sur cette demande de modification de l’autorisation avait fait naître une décision implicite de rejet, la cour a commis une erreur de droit.« 

En conséquence,

• L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 2 mai 2024 est annulé
• L’affaire est renvoyée à la cour administrative de Nantes.Laquelle devra statuer de nouveau sur le recours déposé mais sans opposer le « porté à connaissance » du 12 avril 2022 au moyen tiré du défaut de maîtrise foncière du projet.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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