Photovoltaïque : l’avis défavorable de la CDPENAF sur un projet susceptible d’être soumis à un appel d’offres de la Commission de régulation de l’énergie peut faire l’objet d’un recours devant le juge administratif (CAA Toulouse, 24 juillet 2026, n°25TL02470)

Par un arrêt n°25TL02470 du 24 juillet 2026, la cour administrative d’appel de Toulouse a jugé que l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est susceptible d’être soumis au contrôle du juge administratif. Et ce, au motif que cet avis doit être obligatoirement favorable avant le dépôt du dossier de candidature d’un appel d’offres devant la commission de régulation de l’énergie. Par Clémentine Vagne, avocate senior au cabinet Gossement Avocats.

Commentaire général

Depuis l’entrée en vigueur des dispositions relatives aux installations agrivoltaïques introduites par la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 et ses textes d’application (voir en ce sens l’article du cabinet sur le décret n°2024-318 du 8 avril 2024), les avis de la CDPENAF sont des avis conformes, que l’autorité administrative est tenue de suivre pour rendre sa décision sur une demande d’autorisation d’urbanisme. Le Conseil d’Etat a jugé que la procédure de l’avis conforme de la CDPENAF est conforme à la Constitution.

Dans le cas de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Toulouse ici commenté, les dispositions relatives aux installations agrivoltaïques et à l’avis conforme de la CDPENAF n’étaient pas applicables. La cour administrative d’appel de Toulouse s’est prononcée sur un avis simple défavorable de la CDPENAF, lorsqu’un projet d’installation photovoltaïque est susceptible d’être soumis à un appel d’offres. Cet arrêt n’est pas directement transposable aux avis conformes de la CDPENAF rendus sur les projets soumis aux nouvelles dispositions relatives aux installations agrivoltaïques.

I. Rappel des faits

2 avril 2024 : la société X. a sollicité la délivrance d’un permis de construire pour la réalisation de serres tunnel avec toiture photovoltaïque pour l’exploitation de cerisiers en agriculture biologique.

21 octobre 2024 : par arrêté, le préfet a refusé de délivrer le permis de construire. La société pétitionnaire a alors déposé un recours en annulation de cet arrêté préfectoral et de l’avis défavorable de la CDPENAF.

9 octobre 2025 : par un jugement rendu ce jour, le tribunal administratif de Montpellier, a annulé l’arrêté préfectoral de refus de délivrer le permis de construire, et a rejeté les autres conclusions, notamment dirigées contre l’avis défavorable de la CDPENAF. Le tribunal administratif de Montpellier a retenu que l’avis défavorable de la CDPENAF constituait un acte préparatoire de l’autorité administrative sur la demande de permis de construire. La décision du préfet était, selon le tribunal, seule susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. La société a relevé appel de ce jugement.

24 juillet 2026 : par un arrêt n°25TL2470, la cour administrative d’appel de Toulouse a annulé le jugement du tribunal administratif de Montpellier en tant qu’il a rejeté les conclusions dirigées l’avis défavorable de la CDPENAF.

II. La solution retenue

Par son arrêt ici commenté, la cour administrative d’appel de Toulouse a retenu que l’avis défavorable de la CDPENAF est susceptible de recours (3.1.), puis a statué sur la légalité de l’avis défavorable (3.2.)

3.1. L’avis défavorable de la CDPENAF peut être déféré au juge administratif lorsqu’il conditionne la candidature à un appel d’offres

Dans le cadre des appels d’offres de la commission de régulation de l’énergie sur la réalisation et l’exploitation de centrales sur bâtiments, serres agrivoltaïques, hangars, ombrières et ombrières agrivoltaïques, de puissance supérieure à 500 kilowatts crète, le cahier des charges conditionne la sélection du dossier à la délivrance d’un avis favorable de la CDPENAF.

A ce titre, la cour administrative d’appel de Toulouse s’est fondée sur les dispositions du cahier des charges de l’appel d’offres de la commission de régulation de l’énergie et a relevé que l’avis doit obligatoirement être favorable avant le dépôt du dossier de candidature.

Autrement, un avis défavorable rend impossible la constitution d’un dossier susceptible d’aboutir à une décision favorable, sauf pour le porteur du projet à présenter à la commission de régulation de l’énergie un dossier voué au rejet, dans le seul but de faire naître une décision susceptible de recours à l’occasion duquel l’avis favorable pourrait être contesté.

Dans ces conditions, la cour administrative d’appel de Toulouse a retenu que l’avis défavorable émis par la CDPENAF doit être regardé comme faisant grief et susceptible d’être soumis au contrôle du juge administratif.

Il est intéressant de noter que la rédaction de l’arrêt de la cour reprend le raisonnement du Conseil d’Etat s’agissant de la contestation devant le juge administratif des avis conformes rendus dans le cadre de l’instruction d’une demande d’autorisation. Pour exemple, par une décision du 11 octobre 2016, n° 387484, le Conseil d’Etat a jugé que l’accord de Météo France, opérateur de radars météorologiques, subordonnait la délivrance de l’autorisation pour la construction et l’exploitation d’un parc éolien, et devait ainsi être regardé comme un acte faisant grief susceptible de recours (cf. l’article du cabinet en ce sens).

En l’occurrence, la demande de permis de construire avait été déposée le 2 avril 2024. Les nouvelles dispositions de l’article L. 111-31 du code de de l’urbanisme, qui prévoient que l’avis de la CDPENAF est conforme lorsqu’un projet est qualifié d’agrivoltaïque, n’étaient pas opposables à la demande. L’avis défavorable de la CDPENAF ne constituait pas un avis conforme qui subordonne la délivrance de l’autorisation d’urbanisme.

Aux termes de son arrêt, la cour administrative d’appel de Toulouse a donc appliqué donc, de manière extensive, le raisonnement relatif aux avis conformes du Conseil d’Etat à l’avis défavorable de la CDPENAF, qui impacte la désignation des lauréats dans le cadre de la procédure d’appel d’offres.

3.2. L’annulation de l’avis défavorable de la CDPENAF

La cour administrative d’appel de Toulouse s’est prononcée sur la demande d’annulation de l’avis défavorable de la CDPENAF.

La cour a d’abord rappelé que l’avis ne constituait pas un avis conforme au sens des nouvelles dispositions de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme, qui n’étaient pas applicables à la demande de permis de construire.

La cour a ensuite examiné le contenu de l’avis défavorable de la CDPENAF, et a notamment retenu que :

• La mise en place d’ombrières photovoltaïques offre une protection contre les aléas climatiques et la pression parasitaire ;
• La luminosité globale sous ces structures étroites et hautes est supérieure à 50 % et que des informations relatives aux conditions de démantèlement du site figurent dans la notice de présentation pour des structures dont la durée de vie est estimée à 20 ans ;
• Il n’y a pas de risque de fragmentation de l’espace agricole, le projet étant situé à plus de 2 kilomètres du Canal du Midi et à 1 kilomètre de la zone sensible correspondant à un périmètre paysager du Canal du Midi ;
• Les autres motifs retenus dans l’avis n’étaient pas susceptibles d’ôter la dimension agricole du projet.

La cour administrative d’appel de Toulouse a annulé l’avis défavorable de la CDPENAF, et enjoint la préfète de saisir la CDPENAF afin qu’elle émette un avis favorable au projet.

Clémentine Vagne – Avocate senior au cabinet Gossement Avocats

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