Urbanisme : la personne publique en charge de la planification urbaine peut statuer elle-même sur la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale (Conseil d’Etat, 23 novembre 2022, n°458455)

Par une décision du 23 novembre 2022, n° 458455, le Conseil d’Etat a rejeté un recours portant sur la légalité de nouvelles dispositions relatives à l’examen au cas par cas de procédures d’élaboration ou d’évolution d’un document d’urbanisme, prévu pour déterminer la nécessité ou non de réaliser une évaluation environnementale.

Le Conseil d’Etat a été saisi par l’association France nature environnement d’un recours formé contre le décret n° 2021-1345 du 13 octobre 2021 portant modification des dispositions relatives à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme et des unités touristiques nouvelles. Pris en application de la loi dite ASAP, il a notamment modifié les articles R. 104-33, R. 104-34, R. 104-35 et R. 104-37 du code de l’urbanisme.

Ces articles portent sur les règles encadrant l’évaluation environnementale pour l’élaboration d’une carte communale, la création ou l’extension d’une unité touristique nouvelle (UTN) ou l’évolution d’un schéma de cohérence territoriale (SCOT), d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’une carte communale.

Ce contentieux concerne l’application de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes ainsi que le principe d’impartialité. La décision rendue par le Conseil d’Etat devait statuer sur des questions juridiques inédites en lien avec ces enjeux, le recours posait des questions juridiques sérieuses.

Les évolutions des documents d’urbanisme visées par l’examen au cas par cas concernent également leur abrogation

Le Conseil d’état relève tout d’abord que les textes contestés visent implicitement mais nécessairement parmi les procédures soumises à l’examen au cas par cas l’abrogation totale ou partielle des documents d’urbanisme susvisés. Le texte n’avait donc pas à prévoir de manière explicite l’abrogation au sein des hypothèses de l’examen au cas par cas.

L’abrogation d’un document de planification urbaine peut effectivement avoir une incidence notable sur l’environnement, et donc devoir être précédée d’une évaluation environnementale (Cf. CJUE, 22 mars 2012, C-567/10).

La personne publique responsable du document d’urbanisme peut elle-même évaluer son impact ou non notable sur l’environnement, si des garanties sont réunies

Le décret contesté a modifié notamment les articles R. 104-33 à R. 104-37 du code de l’urbanisme, lesquels précisent le champ d’application et les modalités de l’examen au cas par cas lorsqu’il est réalisé par la personne publique responsable de la procédure d’élaboration ou d’évolution du plan ou programme concerné.

La requérante mettait en cause la désignation de cette entité concernant l’élaboration ou l’évolution d’une carte communale, la création ou l’extension d’une UTN, l’évolution d’un SCOT, d’un PLU, dans la mesure où l’autorité en charge de l’examen au cas par cas est l’autorité administrative qui initie le document. Il y aurait une confusion, entre juge et partie.

Un argument similaire a pu entrainer une série de décisions du Conseil d’Etat annulant des textes règlementaires portant sur la personne désignée en tant qu’autorité environnementale pour émettre un avis sur l’étude d’impact du projet, en raison de l’absence d’autonomie suffisante par rapport à la personne compétente pour statuer sur le projet (Cf. notamment CE, 26 juin 2015, n°365876 ; CE, 6 décembre 2017, n° 400559 ; a contrario, sur l’autorité désignée pour la procédure du cas par cas, CE, 16 février 2022, n°442607).

Toutefois, le Conseil d’Etat rejette le moyen, dès lors que le dispositif contient une mesure complémentaire, de nature à prévenir l’illégalité du dispositif. Si la personne publique considère que la réalisation d’une évaluation environnementale n’est pas nécessaire, elle est alors tenue, selon le texte contesté, avant toute décision, de saisir pour avis conforme l’autorité environnementale mentionnée à l’article R. 104-21 du même code (Cf. Article R. 104-33 du code de l’urbanisme).

L’absence de nécessité d’une évaluation environnementale qu’elle aura décidée de retenir sera donc contrôlée par l’avis de l’autorité environnementale. L’avis étant conforme, la personne publique ne pourra pas se dispenser d’une évaluation environnementale si l’autorité environnementale la considère comme étant nécessaire. La règlementation prévoit au demeurant que l’avis conforme n’a pas à être express, il est favorable et tacite passé un délai de deux mois suivant la saisine de l’autorité par la personne publique (Cf. Article R. 104-35).

Cela apporte une garantie suffisante selon le Conseil d’Etat, même si l’on sait que, dans de trop nombreuses situations, l’autorité environnementale n’a pas le temps de statuer sur toutes les demandes dont elle est saisie. Son avis, qui est alors tacite, peut être considéré comme n’étant pas entièrement satisfaisant compte tenu de l’importance de sa mission, des enjeux liés à sa décision et de la portée de cette dernière sur l’appréciation de la personne publique.

Sur ce dernier point, le Conseil d’Etat relève que la personne publique doit rendre une décision expresse motivée, exposant les raisons pour lesquelles une évaluation n’a pas été regardée comme nécessaire. Cela risque cependant de reporter le débat dans le cadre des contentieux portant sur l’approbation de ces documents d’urbanisme, lesquels seront plus aléatoires en cas d’absence d’avis express de l’autorité environnementale.

Le Conseil d’Etat considère donc que l’examen au cas par cas des documents d’urbanisme par la personne publique ne méconnait pas la directive 2001/42/CE sur l’évaluation environnementale des plans et programmes. Pour les mêmes raisons, il considère que le décret ne porte pas atteinte au principe d’impartialité, garanti par l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. 

Florian Ferjoux

Avocat

Gossement Avocats