Dérogation espèces protégées : un projet « d’intérêt national majeur répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur » est d’abord un grand projet (Conseil d’Etat, 6 février 2026, n°500384)

Par une décision n°500384 du 6 février 2026, le Conseil d’Etat a rejeté le recours par lequel plusieurs associations de défense de l’environnement ont demandé l’annulation du décret n°2024-708 du 5 juillet 2024 qualifiant de « projet d’intérêt national majeur » (PINM) l’implantation de l’usine de recyclage moléculaire des plastiques de la société E. Une décision qui confirme, d’une part que les projets d’intérêt national majeur sont d’abord des « projets d’envergure » dont l’intérêt tient prioritairement à leur capacité de production et, d’autre part, que la Haute juridiction opère un contrôle très restreint des motifs pour lesquels le Gouvernement procède à une telle qualification. Cette décision confirme aussi que la qualification de « projet d’intérêt national majeur » a pour conséquence automatique celle de « projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur » comme le prévoit l’article article L.411-2-1 du code de l’environnement. L’obligation de démontrer l’existence d’une « raison impérative d’intérêt public majeur est désormais bien plus contraignante pour les plus petits projets que pour les grands. Commentaire.

I. Les faits et la procédure

5 juillet 2024 : par un décret n° 2024-708 du 5 juillet 2024, le Gouvernement a qualifié de « projet d’intérêt national majeur » (PINM) l’implantation de l’usine de recyclage moléculaire des plastiques de la société E. sur le site de P. à S., et a reconnu que le projet répond à une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Ce décret a été pris en application de l’article 19 de la loi n°2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, codifié en partie à l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme.

• Le décret n°2024-708 du 5 juillet 2024 ne comporte pas les motifs pour lesquels le Gouvernement a décidé d’octroyer cette qualification de « projet d’intérêt national majeur » au projet de la société E. Il faut pour cela se reporter à la « fiche d’impact » du décret, disponible ici.
• Ce projet est ainsi décrit au point 6 de la décision rendue ce 6 février 2026 par le Conseil d’Etat : « 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige consiste, à partir d’une technologie innovante de recyclage chimique moléculaire, à traiter et recycler des déchets en plastique riches en polyester, qui ne peuvent actuellement faire l’objet que d’une élimination par incinération ou par enfouissement. Ce projet vise ainsi à étendre le cycle de vie de ces produits en produisant du plastique de qualité quasiment identique à la matière première originale, afin de permettre sa réutilisation pour des usages notamment alimentaires ou médicaux. »

7 janvier 2025 : par une requête déposée devant le Conseil d’Etat, les associations « Notre affaire à tous », « Zero waste France », « Le Havre zéro déchet » et « Zéro déchet Rouen » ont demandé, à titre principal, l’annulation du décret n° 2024-708 du 5 juillet 2024 qualifiant de projet d’intérêt national majeur l’usine de recyclage moléculaire des plastiques de la société E.

6 février 2026 : par une décision n°500384 du 6 février 2026, le Conseil d’Etat a rejeté le recours des associations précitées.

II. Le cadre juridique

Il convient de rappeler :

• d’une part, le contenu du principe d’interdiction de destruction d’espèces protégées et les conditions de dérogation à ce principe (« dérogation espèces protégées ») (A) ;
• d’autre part, les caractéristiques du régime de présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur de certains projets (B).

A. Le principe d’interdiction de destruction d’espèces protégées et les conditions de dérogation à ce principe

L’interdiction de perturbation de l’état de conservation des espèces protégées est de principe. La délivrance d’une autorisation de déroger à cette interdiction de principe est soumise à plusieurs conditions.

Le principe d’interdiction de perturbation d’espèces protégées. Pour mémoire, le principe d’interdiction de destruction du patrimoine naturel protégé est inscrit à l’article L.411-1 du code de l’environnement. Aux termes de ces dispositions, les destinataires de ce principe d’interdiction de destruction sont : les sites d’intérêt géologique ; les habitats naturels ; les espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ; leurs habitats. Il importe de souligner que le terme « destruction » doit être compris, dans une acception large, comme comprenant aussi, « altération » ou « dégradation ».

• l’absence de « solution alternative satisfaisante » ;
• l’absence de nuisance pour le « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle » ;
  
• la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs énumérés au nombre desquels figure « c) (…) l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou (pour) d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et (pour) des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ».

B. La création d’un régime de présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur

10 mars 2023 : la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a inséré une nouvel article L. 211-2-1 au sein du code de l’énergie et un nouvel article L. 411-2-1 au sein du code de l’environnement de manière à prévoir que certains projets d’installations de production d’énergies renouvelables au sens de l’article L. 211-2 du présent code ou de stockage d’énergie sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur, dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat

23 octobre 2023 : la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte a, notamment, ajouté un second alinéa à l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement une mesure de simplification pour faciliter la délivrance des autorisations de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Cette mesure, inscrite au second alinéa de l’article L.411-2-1 du code de l’environnement, précise que:

• certains projets peuvent être reconnus « d’intérêt national majeur » par décret ;
• ce décret peut prévoir que ces projets sont réputés répondre à une « raison impérative d’intérêt public majeur ». Ils sont ainsi présumés satisfaire à l’une des trois conditions de délivrance de l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées
• Cette reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret et pas à l’appui d’un recours dirigé contre l’autorisation de déroger elle-même.

Septembre 2024 : plusieurs associations et particuliers ont formé un recours devant le Conseil d’Etat, tendant à l’annulation du décret n°2024-740 du 5 juillet 2024 qualifiant de projet d’intérêt national majeur l’extraction et la transformation de lithium par la société Imérys dans l’Allier,

11 septembre 2024 : par un mémoire distinct, les associations et personnes requérantes ont demandé au Conseil d’Etat de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du second alinéa de l’article L.411-2-1 du code de l’environnement.

9 décembre 2024 : par une décision n°497567 du 9 décembre 2024, le Conseil d’Etat a renvoyé au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution des dispositions du second alinéa de l’article L.411-2-1 du code de l’environnement (cf. Conseil d’Etat, 9 décembre 2024, association préservons la forêt des colettes et autres, n°497567).

5 mars 2025 : par une décision n°2024-1126 QPC du 5 mars 2025 le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à conforme à la Constitution les dispositions du second alinéa de l’article L.411-2-1 du code de l’environnement, lequel prévoit que, par décret, le Gouvernement peut prévoir qu’un « projet d’intérêt national majeur » est réputé répondre à une « raison impérative d’intérêt public majeur » qui est l’une des trois conditions pour bénéficier d’une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Ce texte prévoit aussi que la reconnaissance du caractère d’intérêt public majeur d’un projet ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours dirigé contre le décret précité et non contre l’acte accordant la dérogation espèces protégées. Pour le Conseil constitutionnel, ces dispositions ne méconnaissent ni le droit à un recours juridictionnel effectif (article 16 de la déclaration des droits de l’homme), ni les articles articles 1, 2, 5 et 7 de la Charte de l’environnement (cf. notre commentaire de cette décision).

III. La solution retenue

Par sa décision ici commentée, le Conseil d’Etat a rejeté le recours tendant à l’annulation du décret n° 2024-708 du 5 juillet 2024 qualifiant de projet d’intérêt national majeur l’usine de recyclage moléculaire des plastiques de la société E, et ce, pour les deux motifs principaux suivants :

• d’une part, le Conseil d’Etat a jugé que l’article 1er du décret relatif à la qualification de projet d’intérêt national majeur est légal (A)
• d’autre part, le Conseil d’Etat  a jugé que l’article 2 du décret relatif à la reconnaissance d’une raison impérieuse d’intérêt public majeur est également légal (B)

A. Sur la légalité de l’article 1er du décret relatif à la qualification de projet d’intérêt national majeur

Aux termes de l’article L.300-6-2 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de l’article 19 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, un projet industriel peut être qualifié de « peut être qualifié par décret de projet d’intérêt national majeur » en raison de son « objet et de son envergure » :

« I.-Un projet industriel qui revêt, eu égard à son objet et à son envergure, notamment en termes d’investissement et d’emploi, une importance particulière pour la transition écologique ou la souveraineté nationale, peut être qualifié par décret de projet d’intérêt national majeur. » (nous soulignons).

Ce faisant, les rédacteurs de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte ont exprimé à leur tour cette idée, très présente en droit positif et dans la jurisprudence qu’un « bon projet » pour l’économie est un « gros projet ». Lorsqu’il s’agit d’encourager, notamment par des mesures de simplification du droit de l’environnement, la création de projets industriels, l’Etat se montre généralement plus sensible à la cause des projets industriels d’envergure qu’à celle des plus petits projets qui peuvent pourtant, par leur nombre aboutir à une même capacité de production, par exemple d’énergie. C’est ainsi que le mécanisme de présomption de la raison impérative d’intérêt public majeur des projets industriels est d’abord réservé aux « gros projets » qualifiés de projets d’intérêt national majeur.

Le décret n°2024-708 du 5 juillet 2024 ne comporte pas les motifs pour lesquels le Gouvernement a décidé d’octroyer cette qualification de « projet d’intérêt national majeur » au projet de la société E. Il faut pour cela se reporter à la « fiche d’impact » du décret, disponible ici. A sa lecture, il apparaît que ce projet a été qualifié de projet d’intérêt national majeur en raison d’abord de son envergure :

« Le projet de la société E. peut être qualifié de PINM, en raison de sa contribution à la transition écologique, notamment au vu :

• De la contribution du projet à l’atteinte des objectifs européens et français en matière de gestion des déchets plastiques, de recyclage et d’incorporation de matières recyclées dans les produits ;
• De la contribution du projet à la limitation de l’émission de gaz à effet de serre par la filière industrielle ;
• Des retombées socio-économiques positives du projet, notamment en termes d’emplois, particulièrement pour le territoire d’accueil ;
• De la consistance du projet (caractéristiques du projet, calendrier et financement des travaux, maturité des études, etc.) ;
• De la cohérence du projet avec les politiques publiques portées par l’Etat (protection de l’environnement et de la santé). »

Aux termes de cette fiche d’impact, les trois premiers motifs de qualification PINM du projet de la société E. tiennent à l’importance de sa contribution : à l’atteinte des objectifs européens et français en matière de gestion des déchets plastiques, de recyclage et d’incorporation de matières recyclées dans les produits ; à la limitation de l’émission de gaz à effet de serre par la filière industrielle ; à la création d’emplois.

Le Conseil d’Etat reprend, au point 7 de sa décision, cette motivation à son compte en la développant quelque peu peut être au vu des pièces du dossier d’instruction.

En premier lieu, la Haute juridiction administrative relève l’importance de la contribution du projet aux trois objectifs suivants :

• à la réalisation de l’objectif de développement d’une filière de recyclage chimique du plastique
• à la réalisation de l’objectif de 100 % de plastique recyclé (article L.541-1 du code de l’environnement)
• à la réalisation de l’objectif de la fin de la mise sur le marché d’emballages en plastique à usage unique d’ici à 2040 (article L. 541-10-17 du même code)

Le point 7 de la décision ici commentée précise en effet :

« 7. D’une part, ce projet doit ainsi contribuer au développement d’une filière de recyclage chimique du plastique actuellement inexistante dans l’Union européenne, en vue d’atteindre l’objectif de 55 % de recyclage d’emballages plastiques d’ici 2030 assigné à la France par le règlement (UE) 2025/40 du 19 décembre 2024 relatif aux emballages et aux déchets d’emballages, de tendre vers l’objectif de 100 % de plastique recyclé énoncé à l’article L. 541-1 du code de l’environnement et, enfin, d’atteindre l’objectif de la fin de la mise sur le marché d’emballages en plastique à usage unique d’ici à 2040, énoncé à l’article L. 541-10-17 du même code.« 

L’analyse est ici plus quantitative que qualitative. L’importance du projet est mise en avant. S’agissant de son objet, le Conseil d’Etat s’abstient de se prononcer sur l’intérêt du projet. Le terme « majeur » semble procéder prioritairement de l’envergure du projet plus que de son objet. L’intérêt même de l’objet du projet – la technique du recyclage chimique du plastique – n’est pas discuté, tant sur plan économique qu’écologique. S’agissant de l’intérêt écologique du projet, le Conseil d’Etat se borne à relever, sans le discuter, que celui-ci contribuera à la réalisation des objectifs de recyclage puis de fin de mise sur le marché des emballages plastiques.

En deuxième lieu, la Haute juridiction administrative souligne l’importance de la capacité de production du projet :

« (…) Il doit, d’autre part, permettre de traiter annuellement, durant une première phase mobilisant plus d’un milliard d’euros d’investissements, 155 000 tonnes de déchets et, durant une seconde phase, 286 000 tonnes de déchets, soit 2 % de la consommation annuelle de plastique en France et de créer 350 emplois directs et 1 500 emplois indirects. »

Là aussi, l’envergure du projet est le motif principal de qualification de « projet d’intérêt national majeur » et une corrélation est faite entre la capacité de production du site et la création d’emplois.

En conclusion : ce projet de recyclage chimique du plastique a pu être « a pu légalement être qualifié par le décret attaqué de projet d’intérêt national majeur au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme« .

NB : Il n’est pas de notre propos de remettre en cause la sincérité des motifs de qualification de « projet d’intérêt national majeur » de ce projet industriel. Nous notons simplement que les motifs pour lesquels le Gouvernement a procédé à cette qualification sont repris par le Conseil d’Etat sans être réellement discutés. Le contrôle de légalité opéré ici par le Conseil d’Etat apparaît donc comme un contrôle restreint. La Haute juridiction semble ici n’exiger qu’une fiche d’impact détaillée. Ce qui est sans doute justifié par l’idée que cette qualification ne correspond pas à une autorisation du projet, laquelle sera examinée dans un second temps.

B. Sur la légalité de l’article 2 relatif à la reconnaissance d’une raison impérieuse d’intérêt public majeur 

Pour mémoire, la possibilité de déroger à ce principe d’interdiction de destruction d’espèces protégées est prévue au 4° de l’article L.411-2 du code de l’environnement. L’une des trois conditions à remplir pour qu’un projet puisse faire l’objet d’une « dérogation espèces protégées » tient à ce que ce dernier doit répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur.

L’article L. 411-2-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’article 19 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte, précise :

« Le décret, prévu au I de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme, qualifiant un projet industriel de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du présent code. Cette reconnaissance ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret, dont elle est divisible. Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue au même c. »

Au cas d’espèce, le décret n°2024-708 du 5 juillet 2024 ne comporte pas les motifs pour lesquels le Gouvernement a décidé de regarder le projet de recyclage chimique de la société E comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur à la suite de la qualification de « projet d’intérêt national majeur ». Il faut pour cela se reporter à la « fiche d’impact » du décret, disponible ici.

A sa lecture, il apparaît que la deuxième qualification (raison impérative d’intérêt public majeur) procède de la première (projet d’intérêt national majeur) sans obligation de procéder à une motivation distincte. Les motifs de la première qualification sont ceux de la deuxième :

« La reconnaissance anticipée de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) s’attachant à ce projet peut également
être décrétée, en raison : Des caractéristiques principales du projet, sa raison d’être ;« 

La décision rendue ce 6 février 2026 démontre :

• d’une part, que les motifs pour lesquels un projet est qualifié de « projet d’intérêt national majeur » peuvent être les mêmes que ceux qui conduisent à regarder ce projet comme répondant à une « raison impérative d’intérêt public majeur ».
• d’autre part que le contrôle des motifs de ces deux qualifications est restreint.

Pour le Conseil d’Etat, dés lors qu’un projet industriel revêt légalement le qualificatif de « projet d’intérêt national majeur », ce dernier peut être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.

Le point 9 de sa décision précise en effet :

« 9. En second lieu, eu égard à la contribution, exposée aux points 6 et 7, que le projet a pour objet d’apporter à la politique française et européenne de recyclage des déchets en plastique, notamment des emballages plastiques, le projet d’usine doit être regardé comme répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement.« 

La solution adoptée par le Conseil d’Etat est sans doute conforme à l’intention du législateur lors de la l’élaboration de la loi « industrie verte ». Toutefois, force est de constater que l’obligation de justification de la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet est désormais d’application dissymétrique :

• Pour les projets d’envergure : l’obligation de motivation de la qualification de « projet d’intérêt national majeur » et de « projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur » est assez réduite et peut se borner fournir les informations requises pour la fiche d’impact – assez sommaire – du décret procédant à cette double qualification.
• Pour les autres projets : l’obligation de preuve de l’existence d’une « raison impérative d’intérêt public majeur » est bien plus conséquente et régulièrement remise en cause devant et par le juge administratif.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 5 mars 2025 : Dérogation espèces protégées : la vraie-fausse simplification de la procédure de délivrance de la dérogation pour un « projet d’intérêt national majeur » est conforme à la Constitution (Conseil constitutionnel, 5 mars 2025, association préservons la forêt des colettes et autres, n°2024-1126 QPC)