Recours abusifs : le Gouvernement propose de créer une nouvelle procédure de demande de dommages et intérêts (projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles)

Les députés examinent actuellement, en première lecture, le projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles. L’article 23 de ce texte créé une nouvelle procédure de demande de condamnation de l’auteur d’un recours, considéré comme abusif, à des dommages et intérêts, devant le juge administratif. Une nouvelle procédure assez largement redondante avec celles d’ores et déjà mises en place dans les contentieux de l’urbanisme et de l’autorisation environnementale. Une nouvelle procédure qui se heurte aussi à l’absence de définition claire en droit positif de ce qu’est, précisément, un recours abusif. L’occasion toutefois de faire le point sur les différentes procédures de demande de dommages et intérêts pour recours abusif, devant le juge administratif.

Résumé

1. Aux termes de l’article R.741-12 du code de justice administrative, le juge administratif peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros.

2. Aux termes de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme, le bénéficiaire d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager peut demander la condamnation, à des dommages et intérêts, de l’auteur d’un recours contre son autorisation devant le juge administratif saisi.

3. Aux termes de l’article L.181-17 du code de l’environnement, le bénéficiaire d’une autorisation environnementale, peut demander la condamnation, à des dommages et intérêts, de l’auteur d’un recours contre son autorisation devant le juge administratif saisi

4. L’article 23 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles prévoit de créer une nouvelle possibilité de demander la condamnation de l’auteur d’un recours abusif à la réparation du préjudice subi par le bénéficiaire de l’autorisation attaquée. Cette demande est soumise aux conditions suivantes

• le recours considéré comme abusif est dirigé contre un ou des actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de certains projets
• les projets concernés sont ceux intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement
• il faut, en outre que le contentieux de ces projets soit « régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État.« 

Commentaire général

Cette nouvelle procédure de demande de dommages et intérêts en réparation du préjudice causé par l’auteur d’un recours abusif est assez largement redondante avec celles d’ores et déjà existantes aux articles L.600-7 du code de l’urbanisme et L.181-17 du code de l’environnement. En l’état, cet article 23 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles appelle les premières observations suivantes :

• La mise en œuvre de cette procédure se heurte au défaut de définition de ce qu’est, précisément, un « un recours abusif » au sens des dispositions précitées.
• Il aurait été précieux de fusionner les deux articles L.600-7 du code de l’urbanisme et L.181-17 du code de l’environnement au sein du seul code de justice administrative pour ne conserver qu’une seule procédure de demande de dommages et intérêts à l’encontre de l’auteur d’un recours abusif.
• Il convient de rappeler que, jusqu’à présent, les juridictions administratives n’ont presque jamais fait application des articles L.600-7 du code de l’urbanisme et L.181-17 du code de l’environnement. Il est peu probable que le nouvel article article L.77‑16‑1 du code de justice administrative ait davantage de succès.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’Etat s’est montrés modérément enthousiaste à l’endroit de cette nouvelle mesure, telle que rédigé dans l’avant-projet de loi : « (…) il [le Conseil d’Etat] recommande de mieux définir le champ d’application de cette disposition, en précisant la nature des actes concernés et celle des projets dont ils conditionnent la réalisation. Le Conseil d’Etat observe à cet égard que les projets agricoles qu’il est envisagé d’intégrer dans ce champ d’application sont les mêmes que ceux faisant l’objet d’autres aménagements contentieux déjà prévus aux articles L. 77‑15‑1 à L. 77-15-4 du code de justice administrative. »

Commentaire détaillé

A titre liminaire, il convient de rappeler qu’aux termes de l’article R.741-12 du code de justice administrative, le juge administratif peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros.

I. La sanction du recours abusif dans le contentieux de l’urbanisme

L’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, dispose en effet que :

« Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. […]»

Il ressort de cet article que le défendeur à l’instance, bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, peut présenter, des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire, devant le juge chargé de statuer sur la légalité du permis de construire.

Ces dispositions ont été très rarement appliquées par le juge administratif. Nombre de demandes ont été rejetées, le juge administratif estimant fréquemment que le recours n’était pas mis en œuvre dans des conditions qui excédaient la défense des intérêts légitimes du requérant (cf. CAA Marseille, 16 octobre 2015, n°14MA01001 ; CAA Lyon, 3 novembre 2015, n°14LY00610) ou que le préjudice ne présentait pas de caractère excessif (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02161).

On peut toutefois citer les décisions suivantes :

• Par un jugement n°1303301 du 17 novembre 2015, le tribunal administratif de Lyon a, pour la première fois, fait application de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme et condamné les auteurs d’un recours contre un permis de construire, à des dommages et intérêts, en raison du caractère abusif dudit recours.
• Par un arrêt n° 18VE01741 rendu le 3 octobre 2019, la cour administrative d’appel de Versailles a confirmé la mise en œuvre de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme, en indemnisant le préjudice moral du bénéficiaire d’un permis d’aménager à hauteur de 3 000 euros en raison d’un recours abusif contre celui-ci.

II. La sanction du recours abusif dans le contentieux de l’autorisation environnementale

L’article 4 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte a créé, au sein du code de l’environnement, une procédure de demande de dommages et intérêts pour recours abusif. La rédaction de cet article L.181-17 du code de l’environnement est directement inspirée de celle de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme.

Ces dispositions permettent au bénéficiaire d’une autorisation environnementale, de présenter une demande de réparation du préjudice qu’il estime subir à raison du dépôt du recours en annulation. Les conditions sont les suivantes :

• Le bénéficiaire de l’autorisation environnementale entreprise doit présenter sa demande au cours de la procédure d’instruction du recours en cause, devant le même juge.
• Cette demande doit faire l’objet d’un « mémoire distinct ».
• Le bénéficiaire de l’autorisation environnementale doit démontrer que le droit de former un recours a été mis en œuvre, par le requérant, dans des conditions qui traduisent un comportement abusif.
• Il doit démontrer la nature et l’étendue de son préjudice et le lien avec la faute du requérant.

La rédaction de l’article L.181-17 du code de l’environnement est la suivante :

« (…) Lorsque le droit de former un recours contre l’une des décisions mentionnées au premier alinéa du présent article est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’autorisation, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui verser des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel.« 

III. Le projet de sanction des recours abusifs contre des projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement

L’article 23 du projet de loi projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles prévoit de créer un nouveau chapitre (au sein du titre VII du livre VII) au sein du code de justice administrative qui serait ainsi intitulé : « Chapitre XVI : Le contentieux de certains projets en matière environnementale« . Ce chapitre serait composé d’un article L.77‑16‑1 du code de justice administrative, lequel créé une nouvelle procédure de demande de dommages et intérêts pour recours abusif.

Les conditions auxquelles devra satisfaire une demande de dommages et intérêts sont les suivantes :

• le recours considéré comme abusif est dirigé contre un ou des actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de certains projets
• les projets concernés sont ceux intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement
• il faut, en outre que le contentieux de ces projets soit « régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État. » En l’état, ce segment de phrase manque de précision.

En cet état de rédaction, le champ d’application de l’article L.L.77‑16‑1 est très vaste et susceptible d’intéresser la quasi totalité des contentieux de l’urbanisme et de l’environnement. Au demeurant, le contenu de cet article est assez largement redondant avec celui des articles L.600-7 du code de l’urbanisme et L.181-17 du code de l’environnement. Au demeurant un travail de fusion de ces trois articles au sein du code de justice administrative serait le bienvenu.

Cet article L.77‑16‑1 serait ainsi rédigé :

« I. – Le présent article s’applique aux actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement, dont le contentieux est régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État.

II. – Lorsque le droit de former un recours contre un acte relevant du I est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’acte, celui‑ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui‑ci à lui allouer des dommages et intérêts. »

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 11 septembre 2023 – Recours abusif : le bénéficiaire d’une autorisation environnementale pourra prochainement solliciter le versement de dommages et intérêts (loi industrie verte)

Note du 25 octobre 2019 – Urbanisme : une décision rare d’indemnisation de la victime d’un recours abusif sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme (CAA de Versailles)

Note du 19 octobre 2017 – Recours abusif : le défaut de qualité pour agir ne démontre pas le caractère abusif du recours (Conseil d’Etat)

Note du 17 mars 2016 – Urbanisme : première condamnation à des dommages et intérêts pour recours abusif au titre de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme (TA de Lyon)

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