Solaire : le Gouvernement veut remettre en cause les contrats d’achat signés et élargir le périmètre des installations concernées (PLF 2027)

Le projet de loi de finances pour 2027, actuellement préparé par le Gouvernement comporte des mesures qui fragilisent le soutien public des installations de production d’énergie solaire. Au nom de l’objectif affiché de réduction de la dépense publique, le Gouvernement entend poursuivre la révision des conditions des contrats d’achat S6, S10 et S21 signés avec des développeurs de projets photovoltaïques. Au risque de créer un nouveau contentieux et de fragiliser encore la confiance dans la signature et les engagements de l’Etat en faveur des énergies renouvelables. Par Me Florian Ferjoux, avocat au sein du cabinet Gossement Avocats.

En premier lieu, ce projet de loi de finances prévoit de faire basculer le processus de révision pour des contrats signés sur la base des arrêtés tarifaires dit S06 et S10 vers un processus de résiliation anticipée imposée au producteur.

En deuxième lieu, il prévoit d’appliquer le mécanisme de révision tarifaire à des contrats signés en application de l’arrêté dit S21 du 6 octobre 2021. Le projet de loi contient d’autres dispositions, dont des mesures complémentaires pour la gestion des périodes de prix négatifs, ainsi que des règles facilitant la résiliation anticipée de contrats d’achat lorsqu’elle est voulue par le producteur.

Il importe dès ce stade de préciser que le projet de loi de finances sera débattu à l’Assemblée nationale et au Sénat. Les mesures présentées ci-après ne sont pas définitives.

Résumé :

Le projet de loi de finances pour 2027 contient notamment les dispositions suivantes pour l’énergie solaire :

• Un mécanisme de résiliation anticipée imposée pour des contrats signés en application des arrêtés tarifaires S06 et S10 ;
• Une révision tarifaire de contrats signés en application de l’arrêté S21 et concernant des installations d’une puissance supérieure ou égale à 300 kWc ( et inférieure à 500 kWc) ;
• L’extension et la modification du mécanisme d’arrêt ou de limitation de la production en situation de prix négatifs ;
• Une évolution de la résiliation de contrats d’achat lorsqu’elle est demandée par le producteur.

I. Le Gouvernement souhaite pouvoir résilier, de manière anticipée, des contrats S06 et S10

S’agissant des contrats signés sur la base des arrêtés S06 et S10, le gouvernement souhaiterait pouvoir en résilier avant leur terme.

Selon le droit toujours en vigueur, issu de la loi de finances pour 2021, certains de ces contrats peuvent faire l’objet d’une révision du tarif (Cf. Article 225 de la loi de finances pour 2021, relatif à la révision des contrats d’achat S06 et S10). Ce dispositif, dont l’exécution avait débuté, a été stoppé à la suite de l’annulation, par le Conseil d’Etat, de l’arrêté du 26 octobre 2021 relatif à la révision de certains contrats de soutien à la production d’électricité d’origine photovoltaïque (Cf. CE, 27 janvier 2023, n°458991). Le Conseil d’Etat avait, dans le même tems, validé la légalité du décret n°2021-1385 du 26 octobre 2021 qui définit le principe et la procédure de réduction du tarif d’achat des contrats d’achat S6 et S10.

Les dispositions du projet de loi de finances visent à remplace les dispositions de l’article 225 de la loi de finances pour 2021, qui disposeraient que :

« Les contrats d’achat de l’électricité produite par les installations d’une puissance crête de plus de 250 kilowatts utilisant l’énergie radiative du soleil moyennant des technologies photovoltaïques ou thermodynamiques, conclus en application des arrêtés du 10 juillet 2006, du 12 janvier 2010 et du 31 août 2010 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations utilisant l’énergie radiative du soleil telles que mentionnées au 3° de l’article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 fixant par catégorie d’installations les limites de puissance des installations pouvant bénéficier de l’obligation d’achat d’électricité, sont résiliés à compter des dates déterminées selon des modalités fixées par arrêté des ministres chargés de l’énergie et du budget de telle sorte que la rémunération totale des capitaux immobilisés, résultant du cumul de toutes les recettes de l’installation et des aides financières ou fiscales octroyées au titre de celle-ci, n’excède pas une rémunération raisonnable des capitaux, compte tenu des risques inhérents à son exploitation. » ;

La disposition concernerait les contrats portant sur les installations d’une puissance crête de plus de 250 kilowatts conclus en application des arrêtés S06 et S10, comme c’est le cas du mécanisme actuel.

Ils seraient résiliés à compter de dates déterminées selon des modalités fixées par arrêté. Le texte précise que les dates seront établies afin que la rémunération totale des capitaux immobilisés n’excède pas une rémunération raisonnable.

Le mécanisme de la clause de sauvegarde, existant pour le processus de révision des tarifs, serait maintenu. Chaque producteur pourrait donc de nouveau contester la date de résiliation anticipée qui pourra leur être notifiée, l’Etat pourrait la modifier à la suite d’une procédure d’évaluation pilotée par la Commission de régulation de l’énergie. De même que le refus de l’Etat de faire droit à la demande du producteur pourra être elle-même contestée devant le juge administratif.

Le Gouvernement s’oriente donc vers un autre dispositif pour ces contrats, mais selon des modalités similaires à celles déjà pratiquées. Ce choix est certainement lié aux difficultés juridiques de reprendre un arrêté qui respecte les conditions émises par le Conseil d’Etat dans sa décision du 27 janvier 2023. L’Etat souhaitait, depuis l’année dernière, réactiver l’article 225 de la loi de finances pour 2021. En outre, et comme pour la précédente séquence, l’application de son principe relatif à l’évaluation de la rémunération raisonnable des capitaux pour les contrats sera de nouveau lourde.

II. Le Gouvernement souhaite que les tarifs de certains contrats conclus en application de l’arrêté S21 puissent être révisés

Le Gouvernement souhaite également revenir sur certains contrats signés sur le fondement de l’arrêté tarifaire du 6 octobre 2021, dit S21. Il concerne les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière utilisant l’énergie solaire photovoltaïque, d’une puissance crête installée inférieure ou égale à 500 kilowatts.

La démarche interroge, sachant que les conditions tarifaires établies par l’Etat lui-même dans cet arrêté sont très récentes, les contrats visés sont signés depuis moins de 5 années. Il convient au demeurant de rappeler que l’Etat a profondément modifié cet arrêté tarifaire, il a donc déjà apporté une réponse à ce qu’il considère être une réaction à l’évolution des coûts de la filière pour ces installations. Ces modifications ont impacté la filière. Toutefois, le gouvernement souhaite aller encore plus loin après ces réformes déjà très importantes, il souhaite que les situations acquises dans le respect de conditions tarifaires puissent être modifiées pour faire des économies budgétaires.

La remise en cause du droit au maintien des convention légalement conclues, si elle peut présenter dans certaines situations un intérêt général, ne devrait être réalisée que dans des hypothèses exceptionnelles, ce qui ne semble pas être l’approche du Gouvernement pour ces contrats récents.

Les installations concernées seront celles d’une puissance supérieure ou égale à 300 kwc et inférieure à 500 kwc. Un arrêté aura la lourde tâche de fixer les niveaux et les dates d’application des révisions.

Le projet de loi précise que la réduction du tarif serait déterminée en tenant compte, notamment, de la localisation de l’installation, de son potentiel de production, de sa date de mise en service, de ses conditions de fonctionnement et de ses caractéristiques techniques, en particulier de sa puissance installée et de son intégration ou non au bâti. Elle tiendrait également compte des conclusions d’un audit sectoriel de la Commission de régulation de l’énergie permettant d’éclairer les coûts et niveaux de rémunération des capitaux immobilisés des installations concernées.

Ces révisions pourront être contestées sur le même modèle et la même procédure que celles existantes pour les révisions des tarifs des contrats S06 et S10. Compte tenu des enjeux pour les producteurs et d’une probable non-acceptation forte de la révision de contrats signés depuis si peu de temps, cette procédure devrait être largement utilisée.

III. Le Gouvernement prévoit une élargissement du mécanisme d’arrêt ou de limitation de la production en période de prix négatifs

Le projet de loi de finances examiné a également pour but de modifier l’article 175 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, concernant l’enjeu des prix négatifs pour les installations bénéficiant d’un contrat d’obligation d’achat.

Les installations concernées seraient celles utilisant l’énergie solaire photovoltaïque, implantées au sol ou sur bâtiment, hangar ou ombrière et celles utilisant l’énergie mécanique du vent implantées à terre et en mer, bénéficiant donc de l’obligation d’achat.

Le seuil de puissance des installations serait rabaissé, il concernerait les installations de plus de 100 kWc. Le seuil est de 1 MW depuis la loi de finances pour 2025 (Cf. également l’arrêté du 20 juillet 2026 modifiant l’arrêté du 22 décembre 2025 relatif à l’application des II et IV C de l’article 175 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025). Le mécanisme a donc vocation à concerner plus d’installations.

Un mécanisme de compensation serait prévu avec des règles précises, plus restrictives que celles en vigueur selon l’exposé des motifs du projet de loi.

IV. Le Gouvernement veut faciliter la résiliation anticipée de certains contrats d’achat

Le projet de loi de finances pour 2027 contient des dispositions concernant les conditions de résiliation des contrats de soutien public signés.

Le Gouvernement souhaite notamment identifier des contrats dits « onéreux », qui pourront être résiliés sans frais par le producteur.

Le projet de loi contient en outre des dispositions pour la résiliation anticipée des installations de production d’électricité renouvelable à partir d’énergie solaire photovoltaïque dont la puissance inscrite au contrat est inférieure ou égale à 36 kilowatts-crête.

Le projet de loi va être déposé au Parlement. Il conviendra d’être attentif au devenir de ces différentes dispositions.

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