Contentieux des projets stratégiques : le Conseil d’Etat retient une interprétation restrictive du champ d’application du « turbo procédural » (Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435)

Par une décision n°506435 du 13 novembre 2026, le Conseil d’Etat a retenu une interprétation restrictive du champ d’application de la procédure contentieuse accélérée dont bénéficient certains projets d’énergie renouvelable, aujourd’hui étendue aux projets dits « stratégiques ». Le rapporteur public, Nicolas Agnoux, a qualifié cette procédure de « turbo procédural » dans ses conclusions. Le Conseil d’Etat a jugé que le recours dirigé contre le permis de construire deux serres agricoles et un hangar de stockage n’en relevait pas, alors même que ces constructions portaient des panneaux photovoltaïques d’une puissance supérieure à 5 MW. Le délai de recours de droit commun s’appliquait donc. Il a pu être prorogé par un recours gracieux. Le deuxième intérêt de cette décision tient au rappel de la règle selon laquelle c’est la date d’expédition du recours administratif, et non celle de sa réception, qui doit être prise en compte pour apprécier s’il a conservé le délai de recours contentieux. Par Arnaud Gossement, avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

Résumé

1. Le décret n°2022-1379 du 29 octobre 2022 a créé une procédure contentieuse accélérée, ou « turbo procédural » (Nicolas Agnoux), pour certains projets d’énergie renouvelable, dont les ouvrages photovoltaïques d’au moins 5 MW : le délai de recours de deux mois n’y est pas prorogé par un recours administratif (cf. notre note du 31 octobre 2022). Le décret n°2026-302 du 21 avril 2026 a pérennisé cette procédure et l’a étendue aux projets dits « stratégiques » (cf. notre note du 1er juillet 2026).
2. Le Conseil d’Etat a retenu une interprétation restrictive du champ d’application de la procédure accélérée. Il apprécie ce champ au regard de l’objet principal de l’acte attaqué, et non de la seule puissance des équipements de production d’énergie renouvelable qui sont également autorisés. Un acte qui n’a pas pour objet principal un ouvrage de production d’électricité reste donc soumis au droit commun du contentieux administratif, même lorsqu’il autorise des constructions équipées de panneaux photovoltaïques : un recours administratif proroge alors le délai de recours contentieux.
3. En conséquence, le recours dirigé contre un permis de construire deux serres agricoles et un hangar de stockage ne relevait pas du « turbo procédural ». La présence de panneaux photovoltaïques en toiture, d’une puissance supérieure à 5 MW, ne modifiait pas l’objet de ce permis, pourtant délivré pour un projet « hybride ».
4. Le délai de recours de droit commun s’appliquait et a pu être prorogé par le recours gracieux, dont la date d’expédition fait foi (cf. notre note du 4 juillet 2025). La cour administrative d’appel s’était fondée sur la date de réception de ce recours. Le Conseil d’Etat a annulé son arrêt et lui a renvoyé l’affaire.

Commentaire général

1. Le choix d’une interprétation restrictive

Dans ses conclusions sur cette affaire, le rapporteur public, Nicolas Agnoux, a très bien résumé son enjeu, à savoir choisir entre deux interprétations possibles des dispositions de l’article R. 311-6 du code de justice administrative. Ce texte ne précisait pas si un permis autorisant à la fois des bâtiments et des panneaux photovoltaïques relevait de la procédure accélérée.

Selon une interprétation finaliste, l’objectif d’accélération du développement des énergies renouvelables aurait dû conduire à appliquer la procédure dès lors que la puissance des panneaux atteignait 5 MW, quelle que soit la construction qui les porte. Selon une interprétation restrictive, une procédure dérogatoire qui réduit les garanties offertes aux requérants doit être limitée aux actes dont l’objet même est l’ouvrage de production d’électricité. Cette lecture a aussi pour avantage la lisibilité des règles de délai, pour les requérants comme pour les autorités qui délivrent les autorisations.

Le rapporteur public a, malgré des hésitations, proposé de retenir l’interprétation restrictive. Il a également souhaité une clarification du texte réglementaire et des instructions aux services chargés d’indiquer les voies et délais de recours. Nous partageons cette analyse (cf. conclusions de Nicolas Agnoux, rapporteur public, sur Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435).

2. La portée de la décision pour les ouvrages de stockage d’électricité par batteries (BESS)

L’une des questions que pose l’application de l’article R. 311-6 du code de justice administrative relatif à la procédure accélérée pour les projets stratégiques est de savoir si l’instruction des recours dirigés contre les projets de stockage par batteries (BESS) entre dans le champ d’application de cette procédure. A notre sens, la décision ici commentée du Conseil d’Etat et rendue ce 13 novembre 2026 ne permet pas de trancher cette question. Dans l’hypothèse où un recours serait dirigé contre un permis de construire d’un tel projet, la question ne serait en effet pas de savoir quel est l’objet du recours mais de savoir si cette catégorie d’installations peut, par extension, correspondre à l’une des catégorie d’installations visées explicitement par cet article.

Pour l’heure, une seule décision traite de cette question. Par un jugement du 12 novembre 2026, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté comme tardive la requête d’une société dirigée contre un refus de permis de construire une unité de stockage d’électricité par batteries. Le tribunal a qualifié cette installation d’ouvrage connexe aux ouvrages des réseaux publics d’électricité. Le litige relevait donc du régime contentieux défini à l’article R. 311-6 du code de justice administrative. En application de ce texte, le recours gracieux formé par la société n’a pas prorogé le délai de recours contentieux.

Commentaire détaillé

L’analyse de la décision du 13 novembre 2026 suppose de présenter d’abord la procédure d’instruction accélérée des recours contre les projets stratégiques (I). Il convient ensuite d’examiner l’interprétation restrictive de son champ d’application retenue par le Conseil d’Etat (II).

I. La procédure d’instruction accélérée des recours contre les projets stratégiques

Cette procédure a été créée par décret en 2022, puis pérennisée et étendue en 2026 (1.1). Son champ d’application est défini par une liste de projets, dont les ouvrages photovoltaïques d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW (1.2).

1.1. La création de la procédure accélérée

Le décret n°2022-1379 du 29 octobre 2022 a inséré un article R. 311-6 dans le code de justice administrative (cf. notre note du 31 octobre 2022). Ce texte s’appliquait aux décisions prises entre le 1er novembre 2022 et le 31 décembre 2026. Il imposait au juge de statuer dans un délai de dix mois. Il fixait surtout un délai de recours contentieux de deux mois, non prorogé par un recours administratif. En principe, un recours gracieux formé dans le délai de recours contentieux proroge ce délai. Dans le champ de l’article R. 311-6, le tiers qui exerçait un tel recours devait néanmoins saisir le juge dans les deux mois. A défaut, sa requête était tardive.

Le décret n°2026-302 du 21 avril 2026 a abrogé l’article R. 311-6 (cf. notre note du 1er juillet 2026). Il a créé à l’article R. 311-5 un régime unifié pour les projets contribuant notamment au développement des énergies décarbonées, aux infrastructures de transport et à la souveraineté alimentaire ou industrielle. Les cours administratives d’appel sont compétentes en premier et dernier ressort. La règle de non-prorogation figure désormais à l’article R. 77-16-2 : « Le délai de recours contentieux contre les actes relevant du champ d’application de l’article R. 311-5 n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours administratif. » (cf. article R. 77-16-2 du code de justice administrative). Les actes pris avant le 1er juillet 2026 restent régis par l’article R. 311-6 (article 8 du décret n°2026-302).

1.2. Le champ d’application de la procédure accélérée

Le bénéficiaire du permis soutenait devant le Conseil d’Etat que le litige relevait de la procédure accélérée. Pour répondre à cette argumentation, le Conseil d’Etat a d’abord rappelé, au point 2 de sa décision, les termes de l’article R. 311-6 dans sa rédaction applicable à la date du permis attaqué : « I.- Le présent article régit les litiges portant sur les installations et ouvrages suivants, y compris leurs ouvrages connexes : / (…) – ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW ; / (…) II.- Le cas échéant par dérogation aux dispositions spéciales applicables aux décisions mentionnées au I, le délai de recours contentieux contre ces décisions est de deux mois à compter du point de départ propre à chaque réglementation. Ce délai n’est pas prorogé par l’exercice d’un recours administratif (…) » (cf. Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435, point 2)

Le nouvel article R. 311-5 vise les mêmes ouvrages photovoltaïques. Sa rédaction diffère toutefois : il régit l’ensemble des actes qui conditionnent, même pour partie, la construction ou l’exploitation de ces projets, y compris leurs ouvrages et travaux connexes. Par sa décision du 13 novembre 2026, le Conseil d’Etat ne s’est pas prononcé sur ce nouveau texte.

Par un arrêté du 22 mars 2023, le maire d’une commune du Tarn-et-Garonne a délivré à un groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) un permis de construire deux serres agricoles et un hangar de stockage. Ces constructions, d’une surface de plancher de 72 005 m², comportaient des panneaux photovoltaïques en toiture.

Deux tiers ont formé un recours gracieux contre ce permis, puis ont saisi le juge. Le tribunal administratif de Toulouse, puis la cour administrative d’appel de Toulouse, par un arrêt n°24TL02275 du 28 mai 2025, ont rejeté leur demande comme tardive. Devant le Conseil d’Etat, le GAEC a demandé une substitution de motifs. Il soutenait que le projet constituait un « ouvrage de production d’électricité » au sens de l’article R. 311-6. (cf. Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435, point 1)

II. L’interprétation restrictive du champ d’application de la procédure accélérée

Le Conseil d’Etat a fondé son interprétation restrictive sur l’objet de l’acte attaqué (2.1). Cette interprétation l’a conduit à appliquer le droit commun des délais de recours et à annuler l’arrêt de la cour administrative d’appel (2.2).

2.1. Les motifs de l’interprétation restrictive du champ d’application de la procédure accélérée

Le Conseil d’Etat a refusé d’étendre le régime dérogatoire au permis en litige : « Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le permis de construire en litige a pour objet d’autoriser la construction de deux serres agricoles et d’un hangar de stockage pour une surface de plancher créée de 72 005 m². Eu égard à l’objet de l’acte attaqué, le recours formé par [les requérants] n’est pas au nombre des litiges, visés à l’article R. 311-6 du code de justice administrative, portant sur les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire photovoltaïque d’une puissance égale ou supérieure à 5 MW, quand bien même les constructions autorisées par le permis attaqué doivent comporter des panneaux photovoltaïques d’une puissance dépassant ce seuil. » (cf. Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435, point 3)

Ainsi, un permis qui autorise des serres et un hangar agricoles n’a pas pour objet un ouvrage de production d’électricité. Le champ de la procédure accélérée se trouve ainsi limité aux actes dont l’objet même est l’ouvrage de production d’électricité.

La présence de panneaux photovoltaïques en toiture ne modifie pas l’objet du permis de construire. Le Conseil d’Etat a expressément jugé indifférent le dépassement du seuil de 5 MW. Le critère de la puissance installée ne suffit donc pas à faire entrer un permis de construire dans le champ de la procédure accélérée.

Le régime juridique des serres photovoltaïques a déjà donné lieu à plusieurs décisions du Conseil d’Etat, en droit de l’urbanisme (cf. notre note du 18 juillet 2019) comme en matière d’évaluation environnementale (cf. notre note du 11 mars 2025).

2.2. Les conséquences de l’interprétation restrictive du champ d’application de la procédure accélérée

L’article R. 311-6 étant écarté, le délai de recours contentieux de droit commun s’appliquait. Il pouvait donc être prorogé par un recours gracieux. Par une décision de Section du 13 mai 2024, n°466541, le Conseil d’Etat a jugé que la date d’expédition d’un recours contentieux adressé par voie postale est déterminante. Par une décision du 30 juin 2025, n°494573, la Haute juridiction administrative a étendu cette règle aux recours administratifs (cf. notre note du 4 juillet 2025). Il l’a rappelée dans sa décision du 13 novembre 2026 :

« Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, telles les dispositions relatives à la contestation des élections politiques ou celles prévoyant des délais exprimés en heures ou expirant à un horaire qu’elles précisent, la date à prendre en considération pour apprécier si un recours contentieux adressé à une juridiction administrative par voie postale a été formé dans le délai de recours contentieux est celle de l’expédition du recours, le cachet de la poste faisant foi. Il en va de même pour apprécier si un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, a pour effet de conserver ce délai. » (cf. Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435, point 4)

Le délai de recours contre le permis expirait le 6 juin 2023 à minuit. Le recours gracieux a été formé le 6 juin 2023 et reçu en mairie le 8 juin 2023. La cour administrative d’appel avait retenu cette seconde date. Le Conseil d’Etat a censuré ce raisonnement : « Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’en se fondant sur la date de réception en mairie du recours gracieux, et non sur sa date d’expédition, pour juger que le recours administratif n’avait pas eu pour effet de conserver le délai de recours contentieux, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit. » (cf. Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435, point 5)

Le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt du 28 mai 2025 sans examiner l’autre moyen du pourvoi. Il a renvoyé l’affaire à la cour administrative d’appel de Toulouse. Celle-ci devra apprécier la recevabilité de la demande au regard de la date d’expédition du recours gracieux. La décision a été rendue par les 6ème et 5ème chambres réunies. Elle est mentionnée comme inédite au recueil Lebon. (cf. Conseil d’Etat, 13 novembre 2026, n°506435)

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