Hydroélectricité : une centrale hydroélectrique qui n’exploite pas de manière optimale le potentiel hydroélectrique du site peut ne pas être autorisée (Conseil d’État, 2 octobre 2026, n°504303)

Par une récente décision n°504303 du 2 octobre 2026, le Conseil d’État a considéré que l’autorité administrative peut valablement refuser de délivrer l’autorisation sollicitée en vue d’exploiter une micro-centrale hydroélectrique, lorsque l’ouvrage projeté n’exploite pas de manière optimale le potentiel hydroélectrique du site. Par Emma Babin, avocate associée et chargée d’enseignement à l’Université de Rennes

I. Faits et procédure

 

Par un arrêté du 26 décembre 2019, le préfet de la Savoie a refusé de délivrer à l’exploitant une autorisation pour la création d’une micro-centrale hydroélectrique. Celui-ci a saisi le tribunal administratif de Grenoble d’un recours en annulation de cette décision, qui a été rejeté par un jugement du 13 juin 2023. Ce jugement est annulé par la cour administrative d’appel de Lyon par un arrêt du 12 mars 2025, aux termes duquel la cour a, en outre, enjoint le préfet de réexaminer la demande. La ministre de la Transition écologique a formé un pourvoi contre cette décision.

II. Les exigences et intérêts à prendre en considération lors de l’instruction d’une demande d’autorisation pour un projet de microcentrale hydroélectrique

 

Le Conseil d’État a d’abord rappelé le cadre juridique du litige, en particulier les exigences et intérêts que le préfet doit prendre en compte lorsqu’il instruit une demande d’autorisation en vue de la création d’un ouvrage hydroélectrique.

 

Il s’agit en l’espèce, des exigences et intérêts qui sont visés aux articles L. 211-1 du code de l’environnement et L. 311-5 du code de l’énergie. Pour mémoire, l’article L. 211-1 fixe les objectifs et exigences permettant de garantir une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, qui prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique. Cette gestion vise notamment à valoriser l’eau comme ressource économique et pour le développement de la production d’énergie renouvelable et à promouvoir une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau. Cet article L. 211-1 prévoit ainsi que :

 

« I. – Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : (…) / 5° La valorisation de l’eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource (…) ; / 6° La promotion d’une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau, notamment par le développement de la réutilisation des eaux usées traitées et de l’utilisation des eaux de pluie en remplacement de l’eau potable (…). / II. – La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : / 1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ; / 2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ; / 3° De l’agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l’industrie, de la production d’énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que toutes autres activités humaines légalement exercées. / III. – La gestion équilibrée de la ressource en eau ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques et de leurs dépendances, ouvrages aménagés pour l’utilisation de la force hydraulique des cours d’eau, des lacs et des mers (…) ».

 

L’article L. 311-5 du code de l’énergie définit les critères à prendre en compte pour autoriser, au titre du code de l’énergie, une installation de production d’électricité. Parmi ces critères figure « l’efficacité énergétique de l’installation ». Cet article prévoit que :

 

« L’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité est délivrée par l’autorité administrative en tenant compte des critères suivants : / 1° L’impact de l’installation sur l’équilibre entre l’offre et la demande et sur la sécurité d’approvisionnement, évalués au regard de l’objectif fixé à l’article L. 100-1 ; / 2° La nature et l’origine des sources d’énergie primaire au regard des objectifs mentionnés aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 ; / 3° L’efficacité énergétique de l’installation, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ; / 4° Les capacités techniques, économiques et financières du candidat ou du demandeur ; / 5° L’impact de l’installation sur les objectifs de lutte contre l’aggravation de l’effet de serre. / L’autorisation d’exploiter doit être compatible avec la programmation pluriannuelle de l’énergie. »

 

A noter qu’aux termes des articles L. 312-2 et L. 531-1 du code de l’énergie, l’autorisation au titre de la loi délivrée conformément au code de l’environnement tient lieu de l’autorisation prévue à l’article L. 511-5 de code de l’énergie, laquelle vaut autorisation d’exploiter au titre de l’article L. 311-5 du même code.

 

III. Le sens et la portée de l’arrêt du Conseil d’État du 2 octobre 2026

 

En l’espèce, l’arrêt rendu par les juges d’appel est censuré par le Conseil d’État aux motifs d’une erreur de droit et d’une dénaturation des faits.

 

En premier lieu, lorsqu’elle est saisie d’une demande d’autorisation en vue d’installer un ouvrage de production hydroélectrique, le Conseil d’État a précisé que l’administration doit prendre en compte d’une part,  la valorisation de l’eau comme ressource économique, notamment en vue de produire de l’énergie d’origine renouvelable (dont est ici utilement rappelé qu’il constitue un objectif de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau) et d’autre part, de « l’efficacité énergétique de l’installation projetée, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. »

 

Le Conseil d’État en a déduit qu’un refus de délivrer l’autorisation pouvait valablement se fonder sur la circonstance que l’ouvrage hydroélectrique projeté n’exploite pas de manière optimale la ressource en eau. l’arrêt précise ainsi que :

 

«  5. Il résulte des dispositions citées ci-dessus que, lorsqu’elle est saisie d’une demande d’autorisation relative à l’exploitation d’une installation utilisant l’énergie hydraulique, il appartient à l’autorité administrative de tenir compte, d’une part, de la valorisation de l’eau comme ressource économique, en particulier pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable, qui constitue l’un des objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et, d’autre part, de l’efficacité énergétique de l’installation projetée, comparée aux meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Par suite, l’autorité administrative peut légalement se fonder, pour rejeter un telle demande, sur la circonstance que l’installation projetée n’exploite pas de manière optimale le potentiel hydroélectrique du site d’implantation, dès lors qu’elle prend également en compte les autres objectifs énoncés à l’article L. 211-1 du code de l’environnement et les autres critères mentionnés à l’article L. 311-5 du code de l’énergie. » (cf. considérant 5 de la décision – nous soulignons).

 

Il en déduit que les juges d’appel ont commis une erreur de droit en ayant le préfet ne pouvait valablement fonder son refus sur  le fait que l’ouvrage projeté ne « permet pas de tirer le meilleur parti de la ressource en eau au regard de son efficacité énergétique ».

 

En deuxième lieu, l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel est également censuré au titre d’une dénaturation des pièces du dossier soumis aux juges d’appel. Selon le Conseil d’État, les juges d’appel ont considéré, à tort, que la décision de refus du préfet ne pouvait se fonder ni sur le caractère non optimal de l’efficacité énergétique du projet, ni sur la méconnaissance des objectifs mentionnés ci-dessus, alors que l’efficacité insuffisante de l’ouvrage hydroélectrique projeté avait été révélée à l’administration par l’existence d’un projet concurrent. L’arrêt précise que :

« 7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le refus opposé par le préfet de la Savoie à la société X est fondé sur l’insuffisante efficacité énergétique de l’installation projetée, révélée notamment, ainsi qu’il était loisible à l’administration de le relever, par l’existence d’un projet concurrent dont celle-ci avait eu connaissance. Par suite, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche est également fondée à soutenir qu’en estimant que la décision en litige n’était fondée ni sur le caractère non optimal de l’efficacité énergétique du projet, ni sur la méconnaissance des objectifs mentionnés aux articles L. 211-1 du code de l’environnement et L. 311-5 du code de l’énergie, la cour porté sur les pièces du dossier une appréciation entachée de dénaturation. » (cf. considérant 7 de la décision).

 

L’arrêt ici commenté doit inciter les porteurs de projet à porter à veiller, lors de l’élaboration des projets hydroélectriques, à exploiter de manière optimale la ressource hydroélectrique. Ce qui pourra parfois imposer un arbitrage particulièrement délicat lorsqu’il s’agit de concilier l’exigence tenant à une exploitation optimale de la ressource et celle de limiter autant que possible les incidences d’un projet hydroélectrique sur l’environnement, en particulier sur la continuité écologique.

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