Solaire flottant : une installation peut, en raison de sa puissance, ne pas être « nécessaire au fonctionnement des services publics », en zone rouge d’un PPRi (CE, 2 octobre 2026, n°499779)

Par une décision n°499779 rendue le 2 octobre 2026, le Conseil d’État a jugé qu’un préfet peut refuser l’implantation d’une centrale solaire flottante en zone rouge d’un plan de prévention des risques d’inondations (PPRi). Pour le Conseil d’Etat, si cette installation « contribue à la satisfaction d’un besoin collectif pour la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie« , elle n’est cependant « pas nécessaire au fonctionnement des services publics » en raison de puissance. Une décision qui s’inscrit dans une jurisprudence administrative selon laquelle les projets d’une taille importante ou d’une forte puissance sont plus souvent considérés comme contribuant à l’intérêt général. « Big is beautiful ». Une analyse qui mériterait sans doute d’être soumise au débat public et/ou parlementaire. Par Arnaud Gossement, avocat gérant, docteur en droit, professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

I. Les faits et la procédure

La société C. a déposé une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque flottante sur un plan d’eau situé sur le territoire de la commune de G.

22 janvier 2023 : décision implicite de refus née du silence gardé par le préfet à compter de la réception du rapport du commissaire enquêteur.

8 janvier 2024 : arrêté exprès de refus. Le préfet s’est fondé sur le motif que le projet est situé en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondations (PPRi)

17 octobre 2024 : par un arrêt n° 24BX00188, la cour administrative de Bordeaux a rejeté la requête par laquelle la société C. a demandé l’annulation de la décision du préfet.

17 décembre 2024 : la société C a déposé un pourvoi par lequel elle a demandé au Conseil d’Etat d’annuler cet arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux.

2 octobre 2026 : par une décision n°499779, le Conseil d’État a rejeté le pourvoi de la société C.

II. Le préfet peut refuser la construction d’une centrale solaire en zone rouge d’un plan de prévention des risques inondation (PPRi) au motif qu’elle n’est pas « nécessaire au fonctionnement des services publics au sens des dispositions du PPRi »

Dans la présente affaire, le PPRi concerné – tel que cité par le Conseil d’Etat, dispose notamment que certaines constructions peuvent être autorisées en zone rouge d’un PPRi lorsqu’elles sont nécessaires au fonctionnement des services publics : « (…) Les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics, et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux, notamment : les pylônes, les postes de transformation, les stations de pompage, les extensions ou modifications de stations d’épurations (…) ».

L’une des questions posées à la cour administrative d’appel de Bordeaux puis au juge de cassation était de savoir si le projet de centrale solaire flottante de la société requérante est « nécessaire au fonctionnement des services publics ».

Aux termes de l’arrêt ici commenté du Conseil d’Etat, la cour administrative d’appel de Bordeaux,

• d’une part, a relevé que cette installation contribue à la satisfaction d’un besoin collectif pour la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie
• d’autre part, s’est toutefois fondée sur la puissance de la centrale solaire pour estimer qu’elle n’est pas nécessaire au fonctionnement des services publics.

Ce faisant, la cour n’a pas commis d’erreur de droit. Le point 6 de la décision rendue ce 2 octobre par le Conseil d’Etat précise :

« 6. Il résulte des dispositions précitées du PPRi que ne sont autorisées en zone rouge, et sous certaines conditions, que les constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics et qui ne sauraient être implantées en d’autres lieux. En l’espèce, la cour a relevé que si la création d’une centrale photovoltaïque flottante contribuait à la satisfaction d’un besoin collectif pour la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie, il ne ressortait pas pour autant des pièces du dossier qu’elle serait nécessaire, au regard de sa puissance projetée de 8 à 12 MWc, au fonctionnement des services publics au sens des dispositions du PPRi. En jugeant que le parc photovoltaïque litigieux, eu égard à ses caractéristiques, ne pouvait être considéré comme une installation nécessaire au service public de l’électricité, la cour a souverainement apprécié les faits de l’espèce, sans les dénaturer, et n’a pas commis d’erreur de droit. » (nous soulignons)

Ainsi, le critère de la puissance a permis à la cour administrative d’appel de Bordeaux, de juger que la centrale solaire flottante en cause ne pouvait pas être légalement implantée en zone rouge de ce PPRi. PPRi qui ne semble pourtant pas comporter un tel critère de définition, à lire la décision ici commentée.

Cette décision du Conseil d’Etat correspond à une jurisprudence administrative qui tend à considérer que les installations de production d’énergie de forte puissance contribuent davantage à l’intérêt général. La jurisprudence relative projets répondant à une « raison impérative d’intérêt public majeur » en témoigne.

A titre d’exemple, par une décision n°471141 du 18 avril 2024, le Conseil d’Etat a jugé qu’un projet de parc éolien, tel que décrit par la cour administrative d’appel de Toulouse, ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur – et ne peut donc pas faire l’objet d’une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées et de leurs habitats – s’il  n’apporte « qu’une contribution modeste à la politique énergétique nationale de développement de la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie dans un département qui ne souffre d’aucune fragilité d’approvisionnement électrique et compte déjà un grand nombre de parcs éoliens. » Une jurisprudence « plus » favorable aux projets de puissance importante (cf. notre commentaire).

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Note du 23 avril 2024 – Dérogation espèces protégées : un projet de parc éolien ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur s’il n’apporte « qu’une contribution modeste à la politique énergétique nationale de développement de la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie dans un département qui ne souffre d’aucune fragilité d’approvisionnement électrique et compte déjà un grand nombre de parcs éoliens » (Conseil d’État, 18 avril 2024, n°471141)