NB : le jugement n°2405783 rendu le 2 avril 2026 par le tribunal administratif de Rennes peut encore faire l’objet d’un appel à la date de rédaction du présent commentaire. Il convient donc de rester prudent quant à l’avenir de la solution retenue par le tribunal administratif de Rennes. Toutefois, il est important de procéder sans attendre à son analyse dans le cadre de l’examen de la faisabilité juridique des projets de construction à venir. 

Résumé

1. Aux termes de l’article 194 IV 14° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, l’autorité administrative compétente pour surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme :

• entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers
• qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification,
• durant la période 2021-2031 de mise en oeuvre de l’objectif « zéro artificialisation nette des sols ».

2. Aux termes du jugement n°2405783 rendu le 2 avril 2026 par le tribunal administratif de Rennes a apporté les précisions suivantes :

• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme.
• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée même avant l’entrée en vigueur du SRADDET ou du SCOT.
• L’autorité compétente peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT.
• Seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

I. Les faits et la procédure

20 décembre 2023 : M. B… a déposé une demande de permis d’aménager un lotissement en quarante-neuf lots, dont deux lots sociaux

17 juin 2024 : arrêté par lequel le maire de H. a retiré le permis d’aménager tacitement délivré sur sa demande, et a sursis à statuer sur cette demande jusqu’à l’intervention de l’acte approuvant la révision du plan local d’urbanisme communal.

30 septembre 2024 : requête par laquelle M. B… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 17 juin 2024 du maire de H. a retiré le permis d’aménager, de lui enjoindre de réexaminer sa demande et de lui délivrer un certificat de permis d’aménager tacite.

2 avril 2026  : jugement n°2405783 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté la requête de M. B…

II. Le cadre juridique de la procédure du « sursis à statuer ZAN »

La procédure du « sursis à statuer ZAN » est définie à l’article 194 IV 14° de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

En voici les caractéristiques principales.

1. Cette procédure dite ‘sursis à statuer ZAN » a pour objet la mise en œuvre des objectifs mentionnés à l’article 191 de la loi n°2021-1104 précitée : « Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. / Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi. »

2. Cette procédure prévoit que l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme :

• entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers
• qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification,
• durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III de l’article 194 précité

3. La décision de surseoir à statuer est motivée en considération

• soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet faisant l’objet de la demande d’autorisation,
• soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction mentionnés au premier alinéa du 14° du IV de l’article 194 précité.

4. La décision de surseoir à statuer ne peut pas être opposée à une demande pour laquelle la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers résultant de la réalisation du projet est compensée par la renaturation, au sens du 5° du III, d’une surface au moins équivalente à l’emprise du projet.

5. Le sursis à statuer ne peut être ni prononcé, ni prolongé après l’approbation du document d’urbanisme modifié en application du IV de l’article 194 précité.

6. A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer mentionné au quatrième alinéa du présent 14°,

• l’autorité mentionnée au premier alinéa du présent 14° statue sur la demande d’autorisation d’urbanisme dans un délai de deux mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire de cette demande
• à défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme ayant été accordée dans les termes dans lesquels elle avait été demandée.

7. Lorsqu’une décision de sursis à statuer est intervenue, le propriétaire du terrain à qui elle a été opposée peut mettre en demeure la collectivité de procéder à l’acquisition de son terrain, dans les conditions et le délai mentionnés aux articles L.230-1 à L.230-6 du code de l’urbanisme.

III. La solution retenue

Aux termes du jugement rendu ce 2 avril 2026, le tribunal administratif de Rennes a jugé :

• d’une part, que le maire de la commune de H. a légalement retiré, par arrêté du 17 juin 2024, le permis d’aménager tacitement délivré, sur sa demande, à M. B…
• d’autre part, que ce maire a, par ce même arrêté, légalement sursis à statuer sur cette demande jusqu’à l’intervention de l’acte approuvant la révision du plan local d’urbanisme communal.

3.1. Sur la légalité de l’arrêté du 17 juin 2024 par lequel le maire de H. a retiré le permis d’aménager tacitement délivré, sur sa demande, à M. B…

Aux termes du jugement rendu ce 2 avril 2026 par le tribunal administratif de Rennes, cette décision de retrait est légale pour les motifs suivants.

En premier lieu, le maire de la commune de H. n’a pas commis d’erreur de droit en décidant d’un sursis à statuer sur la demande de permis d’aménager de M. B… alors que le le PLU était en cours de révision et non de modification (point 5).

• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme

En deuxième lieu, le maire de la commune de H. n’a pas commis d’erreur de droit en tenant notamment compte, des orientations et objectifs prévus dans le document d’orientation et d’objectifs du projet de schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Brieuc arrêté le 16 février 2024. (points 6 à 8).

• La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée même avant l’entrée en vigueur du SRADDET ou du SCOT
• L’autorité compétente peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT

3.1.1. La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée à l’occasion de la révision du plan local d’urbanisme

Le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 précitée dispose que l’autorité compétente pour
délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III de ce même article.

Ce sont ici les termes « élaboration » et « modification » qui sont employés.

Aux termes du jugement rendu ce 2 avril 2026, le tribunal administratif a jugé que l’autorité compétente peut aussi engager la procédure du sursis à statuer ZAN pour préserver la réalisation d’objectifs fixés dans un document d’urbanisme en cours de révision et pas uniquement en cours de modification.

En effet, pour le tribunal administratif de Rennes, il ne résulte pas des travaux parlementaires : « que le législateur aurait entendu limiter la faculté de sursis à statuer prévue au nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 en ne l’étendant pas aux cas dans lesquels les plans locaux d’urbanisme sont en cours de révision

Le point 5 du jugement ici commenté est ainsi rédigé :

« 5. Alors notamment qu’il résulte de l’article L. 153-33 du code de l’urbanisme que la procédure de révision d’un plan local d’urbanisme correspond, sauf quelques règles particulières, à sa procédure d’élaboration, il ne résulte pas des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux que le législateur aurait entendu limiter la faculté de sursis à statuer prévue au nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 en ne l’étendant pas aux cas dans lesquels les plans locaux d’urbanisme sont en cours de révision, tandis qu’il l’aurait autorisé pour des procédures à la fois plus et moins contraignantes que celle de la révision. Par suite, doit être écarté le moyen tiré de ce que le maire d’H. aurait commis une erreur de droit pour avoir considéré que le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 était opposable à la date à laquelle il avait tacitement obtenu son permis d’aménager à raison de l’engagement d’une procédure de révision du plan local d’urbanisme communal.« 

3.1.2. La procédure de sursis à statuer ZAN peut être engagée même avant l’entrée en vigueur du SRADDET ou du SCOT

Le droit positif. Le 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 précitée dispose que l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années mentionnée au 1° du III de ce même article.

Pour le tribunal administratif de Rennes, le législateur n’a pas soumis la faculté de sursis à statuer prévue par le nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021,

• à l’entrée en vigueur préalable du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale modifiés pour intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie antérieure
• ou, d’autre part, à l’entrée en vigueur de ces mêmes documents réglementaires avant que n’expirent les échéances respectivement fixées aux 1° et 6° du IV du même article.

Le point 6 du jugement ici commenté est ainsi rédigé :

« 6. Il résulte également des travaux parlementaires ayant précédé l’adoption de la loi du 20 juillet 2023, notamment des différentes versions successivement abandonnées du texte de l’article 12 de la proposition de loi, que le législateur n’a pas soumis la faculté de sursis à statuer prévue par le nouveau 14° du IV de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, d’une part, à l’entrée en vigueur préalable du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale modifiés pour intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie antérieure ou, d’autre part, à l’entrée en vigueur de ces mêmes documents réglementaires avant que n’expirent les échéances respectivement fixées aux 1° et 6° du IV du même article.« 

3.1.3. L’autorité compétente peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT

Aux termes du jugement ici commenté, le tribunal administratif de Rennes a :

• d’une part, rappelé que l’autorité qui décide de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme doit motiver sa décision par le « risque de non satisfaction des objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers« .
• d’autre part, jugé que cette autorité peut tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du SRADDET et/ou du SCOT

Le point 7 du jugement ici commenté est ainsi rédigé :

« 7. Si les dispositions du 14° de ce IV imposent de motiver le risque de non-satisfaction des objectifs de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers susceptibles d’être fixés dans le document d’urbanisme local au regard, soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet faisant l’objet de la demande d’autorisation, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard de ces objectifs, et que l’entrée en vigueur du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale, modifiés pour la déclinaison de l’objectif de réduction de consommation foncière fixé par la loi, contribue à l’appréciation d’un tel risque, ces mêmes dispositions n’interdisent pas pour autant à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme, pour former son appréciation, de tenir compte des documents préparatoires à l’élaboration ou à la transformation du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires et/ou du schéma de cohérence territoriale, dès lors que ces documents préparatoires existent à la date de sa décision. »

3.1.4. « seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers

Aux termes de son jugement rendu ce 2 avril 2026, le tribunal administratif de Rennes a jugé que le maire de la commune de H. a estimé à bon droit qu’il aurait commis une erreur manifeste d’appréciation s’il n’avait pas sursis à statuer sur la demande de permis d’aménager de M. B…

En premier lieu, le point 10 de ce jugement indique

« 10. Par ailleurs, il résulte des termes mêmes du 5° du III de l’article 194 de la loi du 22 août 2021 que le législateur a entendu définir la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés. Il suit de là, et notamment du critère d’effectivité prévu par le législateur, que seule la transformation concrète de l’occupation du sol, telle qu’elle est constatée dans les zones concernées, peut être regardée comme une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au sens du III de l’article 194 de la loi du 22 août 2021, pour l’application du 14° du IV du même article.« 

Le communiqué de presse qui accompagne ce jugement indique que le tribunal administratif de Rennes a entendu, ici, faire application de la décision n°492005 « Commune de Cambrai » rendue le 24 juillet 2025 par le Conseil d’Etat :

« Le tribunal fait également une application notable de la jurisprudence dégagée par la décision du Conseil d’État du 24 juillet 2025, Commune de Cambrai, n° 492005, à paraître aux tables, selon laquelle seules les transformations concrètes de l’occupation des sols sont prises en compte au titre de la loi ZAN, en jugeant que le simple classement d’un terrain en zone à urbaniser 1AU ne suffit pas à considérer que ce terrain n’est pas un espace naturel, agricole ou forestier.« 

Au cas d’espèce, aux termes des points 11 à 15 du jugement, le tribunal administratif de Rennes a jugé que le projet de M.B… aurait pour conséquence une consommation excessive consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers sur le territoire de la commune, peu importe le classement du terrain concerné en classement en zone à urbaniser.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet

• Notre page Cabinet d’avocats en droit de l’urbanisme, droit de l’expropriation, droit de la construction

L’article Zéro artificialisation nette des sols (ZAN) : pendant que le législateur recule, le juge administratif avance dans la lutte contre l’artificialisation des sols et accroît l’importance de la procédure du « sursis à statuer ZAN » (TA Rennes, 2 avril 2026, n°2405783) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

1. Si l’article 15 de la loi de simplification de la vie économique est conservé et entre en vigueur, l’objectif ZAN restera inchangé : 

• L’objectif « zéro artificialisation nette des sols d’ici à 2050 » reste inchangé (articles 191 et 192 de la loi « climat et résilience » de 2021).
• La trajectoire pour atteindre cet objectif ZAN devra toujours figurer dans les documents de planification au niveau régional (SRADDET, PADDUC, SAR et SDRIF).

2. L’article 15 de la loi de simplification de la vie économique pourrait toutefois créer deux nouvelles possibilités de dérogations à l’obligation de mise en oeuvre de cet objectif ZAN.

• Le Gouvernement aura la possibilité d’attribuer la qualité de « projet d’intérêt national majeur » à des projets industriels ou d’infrastructures pour que ces projets ne soient jamais comptabilisés dans la consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers, au cours de la période 2021-2031.
• Les communes pourront se dispenser de décliner dans leurs plans locaux d’urbanisme les objectifs régionaux de lutte contre l’artificialisation des sols

Commentaire général

Le projet de loi de simplification de la vie économique se caractérise surtout par sa contribution à la complexification du droit et manque son objectif de simplification du droit.

• d’une part, il ne va pas nécessairement simplifier la vie des porteurs de projets industriels ou d’infrastructures. Ces derniers devront en effet réunir et démontrer qu’ils satisfont aux conditions leur permettant d’obtenir le label « projet d’envergure nationale ou européennes ». Tous les projets ne pourront pas bénéficier de cette qualité. L’octroi ou le refus de cette qualité par le Gouvernement pourra ensuite être contestée devant le juge administratif, augmentant ainsi le contentieux. Enfin, on soulignera que cette possibilité de dérogation vaut pour la période de 2021-2031 sans que l’Etat ne précise ce qui se passera ensuite, pour la période 2031-2050.
• d’une part, il ne va sans doute pas simplifier la vie des élu(e)s locaux qui se sont déjà engagés dans une démarche de sobriété foncière. Ces élu(e)s pourront en effet être soumis à une nouvelle pression pour qu’ils engagent une procédure de modification de leurs PLU de manière à ce que les surfaces ouvertes à l’urbanisation dans le plan local d’urbanisme (ou le document en tenant lieu ou la carte communale) puissent dépasser de 20 % ou plus l’objectif local de consommation maximale d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Commentaire détaillé

I. La conservation de l’objectif ZAN lui-même est conservé

Il est important de souligner que la loi de simplification de la vie économique, dans son état actuel de rédaction, ne supprime pas l’objectif « zéro artificialisation nette des sols ». Le Gouvernement, les élu(e)s locaux et les porteurs de projets devront continuer à l’étudier et à le mettre en oeuvre.

A. La conservation de l’objectif ZAN au niveau national

Concrètement, l’article 191 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « climat et résilience », existe toujours et comporte toujours un énoncé de cet objectif :

« Afin d’atteindre l’objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l’artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d’espace observée à l’échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date.
Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi.« 

L’article 15 de la loi de simplification de la vie économique ne modifie pas non plus l’article 192 de la loi « climat et résilience ». Cet article 192:

• a modifié l’article L101-2 du code de l’urbanisme qui prévoit désormais que, « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (…) 6° bis La lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme« 
• a créé l’article L.101-2-1 du code de l’urbanisme qui dispose notamment que « L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.« 

B. La conservation de la trajectoire de réalisation de l’objectif ZAN, au niveau régional

La loi de simplification de la vie économique ne modifie pas non plus les règles déclinaison de l’objectif national ZAN au niveau régional.

Pour mémoire, les documents de planification au niveau régional doivent comporter une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols :

• Le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) élaboré par la région fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière, notamment, (…) de gestion économe de l’espace, de lutte contre l’artificialisation des sols. En matière de lutte contre l’artificialisation des sols, les objectifs fixés sont traduits par une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional (article L.4251-1 CGCT)
• Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire de la Corse (article L.4424-9 CGCT)
• Le schéma d’aménagement régional (SAR) des régions de Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et du Département-Région de Mayotte fixe les objectifs de renouvellement urbain, de construction dans les zones déjà urbanisées, de maîtrise de l’étalement urbain et de lutte contre l’artificialisation des sols. Il fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranche de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. Cette trajectoire tient compte des contraintes propres aux communes littorales, au sens de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, soumises aux prescriptions particulières d’un schéma de mise en valeur de la mer, notamment en termes d’aménagement du territoire, de renouvellement urbain et d’insularité, de leurs besoins en terme de développement économique et de revitalisation des centres et des efforts déjà réalisés par ces communes (article L.4433-7 CGCT)
• Le schéma directeur de la région d’Ile-de-France (SDRIF) fixe une trajectoire permettant d’aboutir à l’absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation. (article L.123-1 du code de l’urbanisme)

II. L’obligation de mise en oeuvre de l’objectif ZAN fait l’objet de nouvelles dérogations

L’article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique n’abroge pas l’objectif ZAN mais créé – principalement – deux nouvelles possibilités de dérogations pour sa mise en oeuvre.

Si cet article 15 est définitivement adopté et entre en vigueur, la situation sera la suivante. En résumé, pour la période 2021-2031,

• Le Gouvernement aura la possibilité d’attribuer la qualité de « projet d’intérêt national majeur » à des projets industriels ou d’infrastructures pour que ces projets ne soient jamais comptabilisés dans la consommation.
• Les communes pourront se dispenser de décliner dans leurs plans locaux d’urbanisme les objectifs régionaux de lutte contre l’artificialisation des sols

A. La création d’une nouvelle catégorie de « projets d’envergure nationale et européenne » (PENE) qui ne seront pas comptabilisés dans la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers

L’article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique procède à l’ajout d’un 6°bis au III de l’article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

Aux termes de cet article 15, pour la période 2021-2031, un espace naturel, agricole ou forestier ne sera plus comptabilisé dans la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers lorsqu’il est occupé par :

• un projet industriel d’intérêt national majeur, au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme,
• ou par un projet industriel d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ou participant directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable,
• considéré comme un projet d’envergure nationale ou européenne en application du 7° du III de l’article 194 de la loi « climat et résilience »,
• et figurant sur un arrêté (prévue au 8° du III de l’article 194 de la loi « climat et résilience »)

La liste de ces projets sera définie par un arrêté du ministre chargé de l’industrie.

Concrètement, si cet article 15 entre en vigueur, la situation sera la suivante. Au cours de la période 2021-2031, la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers par des projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) :

• est comptabilisée au niveau national (article 194 III bis de la loi CR) lorsque ces PENE présentent un intérêt national majeur et sont recensés dans l’arrêté ministériel visé au 8° du III de l’article 194 de la loi CR
• n’est pas du tout comptabilisée (nouveau 6° bis du III de l’article 194 de la loi CR) lorsque ces PENE sont qualifiés de :
  • projet industriel d’intérêt national majeur, au sens de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme,
  • projet industriel d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ou participant directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable

B. La création d’une possibilité de dépassement dans le plan local d’urbanisme

Rappel : le 5° du IV de l’article 194 de la loi « climat et résilience » est relatif à la procédure de modification des SCOT et des PLU.

Cette procédure de modification doit permettre d’assurer la déclinaison territoriale des objectifs de réduction de la consommation d’espaces NAF fixés par les documents mentionnés aux articles L. 4251-1 (SRADDET), L. 4424-9 (PADDUC) et L. 4433-7 (SAR) du code général des collectivités territoriales et à l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme (SDRIF) pour les années 2024 à 2034.

L’article 15 de la loi de simplification de la vie économique ajoute un deuxième alinéa au 5° du IV de cet article 194 pour y créer une autorisation de dépassement de 20% de l’objectif local de consommation maximale d’espaces NAF par les PLU.

• Les surfaces ouvertes à l’urbanisation dans le plan local d’urbanisme (ou le document en tenant lieu ou la carte communale) pourront, sans justification, dépasser de 20 % au plus l’objectif local de consommation maximale d’espaces naturels, agricoles et forestiers ;
• Le dépassement pourra être de plus de 20% avec l’accord du préfet de département.

Les élu(e)s locaux qui se sont déjà engagés dans une démarche courageuse de sobriété foncière dans leurs communes sont ici exposés )à ce curieux signal du législateur qui semble vouloir récompenser les collectivités qui ne se sont pas ainsi engagées.

Arnaud Gossement

avocat associé et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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• Notre page : Cabinet d’avocats en droit de l’urbanisme, droit de l’expropriation, droit de la construction

L’article Loi de simplification de la vie économique : le Parlement complexifie encore la mise en oeuvre de l’objectif « Zéro artificialisation nette des sols » (ZAN) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Parmi les mesures contenues dans ce projet, figurent les précisions attendues et nécessaires pour les autorisations d’urbanisme des ouvrages de production d’énergie renouvelable à la suite de la publication du décret du 26 mai 2025 prorogeant le délai de validité des autorisations d’urbanisme.

1. Sur le contenu du décret n°2025-461 du 26 mai 2025

Ce décret a pour effet, en particulier, de porter le délai de validité des autorisations d’urbanisme intervenues entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024 à 5 ans, au lieu de 3 ans en application des articles R.424-17 et R.424-18 du code de l’urbanisme pour ce qui est de leur durée initiale. Le décret proroge également d’un an la durée de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022. Les dispositions du décret s’appliquent aux autorisations en cours de validité à la date de sa publication.

2. La situation juridique en vigueur des installations de production d’énergie renouvelable

Le décret du 26 mai 2025 soulève des interrogations depuis sa publication, concernant son application pour les autorisations d’urbanisme portant sur les installations de production d’énergie renouvelable. Ces dernières bénéficient d’un régime particulier pour leur prorogation, résultant de l’article R. 424-21 du code de l’urbanisme, qui peut aboutir à un délai de validité de 10 ans.

Toutefois, le décret publié précise que, pour les autorisations d’urbanisme intervenues entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024, dont le délai de validité est désormais de 5 ans, la prorogation de ces autorisations ne peut pas se faire en l’état dans les conditions définies aux articles R. 424-21 à R. 424-23 du code. Cela a des incidences importantes pour les porteurs de ces projets.

En outre, à la suite de l’entrée en vigueur du décret, par un jugement n°2503330 rendu ce 4 mars 2026, le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que le décret n°2025-461 du 26 mai 2025 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable (Cf. Notre commentaire).

3. Les clarifications contenues dans le projet de décret sur la durée de validité des autorisations d’urbanisme des projets d’énergie renouvelable

Comme indiqué, ce projet de décret vise notamment à corriger des incohérences ou des erreurs matérielles.

D’une part, l’article 15 du projet de décret a pour objet d’indiquer explicitement que le décret du 26 mai 2025 est applicable aux autorisations d’urbanisme portant sur des ouvrages de production d’énergie renouvelable.

Le projet de décret qui avait été soumis au Conseil supérieur de l’énergie du 26 mars 2026 ne prévoyait pas cette précision. Cette précision a été insérée sur la base d’une proposition du Syndicat Enerplan. Elle s’avère judicieuse à la suite de l’intervention du jugement du Tribunal administratif de Bordeaux.

D’autre part, l’article 15 du projet de décret a pour objet de clarifier sa portée à la suite d’une erreur matérielle au sein du décret n°2025-461 du 26 mai 2025 prorogeant le délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 28 mai 2024.

Cet article du projet de décret vise à établir que l’extension de la durée de validité des autorisations d’urbanisme visées par le décret et qui concernent les ouvrages de production d’énergie renouvelable ne fait pas obstacle au dispositif de prorogation de ces ouvrages contenu au sein du code de l’urbanisme, qui peut permettre d’avoir une autorisation d’une durée de 10 ans.

Il conviendra de suivre l’évolution du processus d’élaboration et de publication de ce projet de décret.

Florian Ferjoux – avocat

Cabinet Gossement Avocats

A lire également :

Urbanisme : quelle est la durée de validité des autorisations d’urbanisme délivrées pour les ouvrages de production d’énergie renouvelable ? (Tribunal administratif de Bordeaux, 4 mars 2026, n°2503330)

Note du 2 juin 2025 – Urbanisme : publication du décret n°2025-461 du 26 mai 2025 prorogeant le délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 28 mai 2024

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Résumé

Par une décision de section n°494252 rendue ce 31 mars 2026, le Conseil d’Etat a :

1. rappelé que le juge administratif peut – à certaines conditions et sur le fondement de l’article L.600-5-1 du code de l’urbanisme – surseoir à statuer sur un recours en annulation dirigé contre une autorisation d’urbanisme et engager une procédure de régularisation de cette dernière (points 3 et 4 de la décision) ;
2. rappelé que le juge administratif doit tenir compte des règles d’urbanisme applicables « en tant seulement qu’elles sont relatives au vice relevé » à la date à laquelle il statue sur la possibilité d’engager cette procédure de régularisation (point 6 de la décision) ;
3. précisé que la circonstance que le terrain d’assiette du projet soit devenu, à la date à laquelle le juge statue sur la possibilité d’une régularisation, inconstructible ne fait en effet pas, par elle-même, obstacle à ce que tout vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme puisse être régularisé (point 7 de la décision)
4. précisé que le juge administratif doit cependant vérifier, qu’à cette date, les règles d’urbanisme applicables ne rendent pas impossible la régularisation de l’autorisation d’urbanisme litigieuse (point 7 de la décision).

I. Les faits et la procédure

22 juillet 2020 : arrêté par lequel le maire de T. a accordé à M. et Mme J… un permis de construire une maison individuelle et une piscine.

16 novembre 2020 : décision par laquelle le maire de la commune de T a rejeté le recours gracieux de M. et Mme K…, voisins du projet ont demandé le retrait du permis de construire précité. M. et Mme K… ont alors demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler ce permis et cette décision de rejet de leur recours gracieux.

18 janvier 2024 : jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a annulé ces décisions. M. et Mme J…(bénéficiaires du permis de construire litigieux), Mme B…(à qui le permis de construire a été transféré) et la commune de T. ont demandé au Conseil d’Etat d’annuler ce jugement.

II. Le cadre juridique de la procédure de régularisation du permis de construire devant le juge administratif

Les points 3 à 7 de la décision rendue ce 31 mars 2026 par le Conseil d’Etat

Pour mémoire, l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme a introduit deux mécanismes de régularisation devant le Juge administratif des autorisations d’urbanisme faisant l’objet d’un recours en annulation. Ces deux dispositifs sont codifiés aux articles L.600-5 et L.600-5-1 du code de l’urbanisme.

• Régularisation « en cours d’instance » : le juge administratif peut organiser la régularisation du permis de construire attaqué, en cours d’instance (cf. article L.600-5-1 du code de l’urbanisme).
• Régularisation « post instance » : le juge administratif peut prononcer une annulation partielle de l’autorisation d’urbanisme attaquée et fixer un délai de régularisation par permis modificatif de la partie annulée (cf.article L.600-5 du code de l’urbanisme).

A. Les conditions de régularisation de l’autorisation d’urbanisme sur le fondement de l’article L.600-5-1 du code de l’urbanisme

Les conditions d’engagement de la procédure de régularisation des autorisations d’urbanisme par le juge administratif, sur le fondement de cet article L.600-5 du code de l’urbanisme sont les suivantes :

• Le juge administratif doit être saisi d’un recours en annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable.
• Le juge administratif doit avoir identifié un vice entraînant l’illégalité de l’acte dont l’annulation est demandée
• Le juge administratif doit avoir constaté qu’aucun autre moyen n’est fondé.
• Le juge administratif, s’il envisage d’engager une procédure de régularisation de ce vice, doit surseoir à statuer et inviter les parties à présenter leurs observations sur son projet de sursis à statuer sur le recours en annulation, dans le but d’engager une procédure de régularisation.
• Le juge administratif peut ensuite décider de prendre cette décision de sursis à statuer, jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation, même après l’achèvement des travaux.
• Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.
• Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé.

Le point 4 de la décision de section du 31 mars 2026 du Conseil d’Etat rappelle quelle est l’interprétation des dispositions de cet article L.600-5-1 du code de l’urbanisme par le juge administratif.

• Le juge administratif doit surseoir à statuer sur le recours en annulation d’une autorisation d’urbanisme lorsque le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme dont l’annulation est demandée sont susceptibles d’être régularisés,
• Le juge administratif doit inviter au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l’autorisation d’urbanisme.
• Le juge n’est toutefois pas tenu de surseoir à statuer, d’une part, si les conditions de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme sont réunies et qu’il fait le choix d’y recourir, d’autre part, si le bénéficiaire de l’autorisation lui a indiqué qu’il ne souhaitait pas bénéficier d’une mesure de régularisation.

Dernière condition du recours à la procédure de régularisation : la régularisation peut impliquer de revoir l’économie générale du projet en cause mais pas de lui apporter un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. Le point 5 de la décision rendue ce 31 mars 2026 est ainsi rédigé : « Un vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme applicables à la date à laquelle le juge statue ne font pas obstacle à une mesure de régularisation n’impliquant pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. »

Pour mémoire, par une décision n°463413 rendue ce 11 mars 2024, le Conseil d’Etat a précisé qu’un « vice entachant le bien-fondé d’une autorisation d’urbanisme est susceptible d’être régularisé dans les conditions qu’elles prévoient, même si cette régularisation implique de revoir l’économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d’urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n’implique pas d’apporter à ce projet un bouleversement tel qu’il en changerait la nature même. » (cf. notre commentaire).

B. Les règles d’urbanisme à prendre en compte à la date d’engagement de la procédure de régularisation par le juge administratif

Le juge administratif – à la date à laquelle il prend la décision de surseoir à statuer pour engager une procédure de régularisation de l’autorisation d’urbanisme attaquée devant lui – doit identifier les règles d’urbanisme applicables, de la manière suivante :

• Il doit, de manière générale, tenir compte des règles applicables à la date de délivrance d’une autorisation d’urbanisme pour en apprécier la légalité.
• Il ne doit prendre en compte que les règles d’urbanisme applicables à la date à laquelle il statue sur la possibilité d’une régularisation, pour apprécier la légalité d’une possible mesure de régularisation.
• Il ne doit alors prendre en compte que les règles d’urbanisme relatives au vice relevé.
• Figurent au nombre de ces règles d’urbanisme applicables : les dispositions pertinentes, qui peuvent être celles applicables aux travaux sur des constructions existantes, du règlement du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu ou encore celles, le cas échéant, du règlement national d’urbanisme (point 6 de la décision rendue ce 31 mars 2026 par le Conseil d’Etat).

II. La solution retenue : la circonstance que le terrain d’assiette du projet soit devenu inconstructible ne fait pas, seule, obstacle à la régularisation du permis de construire attaqué, devant le juge administratif

L’apport de la décision rendue ce 31 mars 2026 par le Conseil d’Etat apparaît à la lecture des points 7 et 8 lesquels précisent

• d’une part, que la circonstance que le terrain d’assiette du projet soit devenu, à la date à laquelle le juge statue sur la possibilité d’une régularisation, inconstructible ne fait en effet pas, par elle-même, obstacle à ce que tout vice entachant le bien-fondé de l’autorisation d’urbanisme puisse être régularisé (point 7 de la décision)
• d’autre part, que le juge administratif doit cependant vérifier, qu’à cette date, les règles d’urbanisme applicables ne rendent pas impossible la régularisation de l’autorisation d’urbanisme litigieuse (point 7 de la décision).

La solution retenue par le Conseil d’Etat est cohérente mais assez subtile

En premier lieu, cette solution est cohérente avec les dispositions de l’article L.431-36 du code de l’urbanisme qui ont été récemment créées à la suite de l’entrée en vigueur de l’article 23 de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement. Cet article L.431-36 prévoit que, pendant une période de trois ans à compter de la date de délivrance du permis initial, les décisions de modification dudit permis sont instruites sur le fondement des règles d’urbanisme applicables à la date de sa délivrance.

Aux termes de la décision rendue ce 31 mars 2026 par le Conseil d’Etat : la circonstance que le terrain d’assiette du projet soit devenu inconstructible postérieurement à la délivrance du permis initial ne rend pas impossible sa régularisation. La solution retenue par le Conseil d’Etat contribue donc à la cristallisation des règles d’urbanisme applicables à la date du permis de construire initial. La règle d’urbanisme qui, postérieurement à la date de délivrance dudit permis, rend inconstructible le terrain d’assiette du projet, est, ici, écartée.

En second lieu, cette solution est cependant subtile. A la date à la laquelle il statue sur la possibilité d’engager une procédure de régularisation d’une autorisation d’urbanisme attaquée, le juge administratif doit :

• D’une part, tenir compte des règles d’urbanisme applicables à cette date, sauf si elles ont eu pour effet de rendre inconstructible le terrain d’assiette du projet.
• D’autre part, vérifier cependant, qu’à cette date, les règles d’urbanisme applicables ne rendent pas « impossible » la régularisation de l’autorisation d’urbanisme litigieuse.

Si la procédure de régularisation des autorisations d’urbanisme devait, lors de sa création en 2013, contribuer à la simplification du contentieux de l’urbanisme au moyen d’une réduction du risque d’annulation « sèche », force est de constater que cette procédure de régularisation devient de plus en plus complexe à mesure que le Conseil d’Etat répond aux questions qu’elle suscite.

Arnaud Gossement

A lire également : 

Note du 24 mars 2024 – Urbanisme : la régularisation du permis de construire est possible même si le permis modificatif a pour effet de bouleverser la conception générale du projet (CE, 11 mars 2024, n°463413)

Note du 29 juillet 2022 – Urbanisme : le Conseil d’Etat rapproche le régime du permis de construire modificatif de celui du permis de régularisation (Conseil d’Etat, 26 juillet 2022, n°437765)

Note du 15 mars 2021 – Urbanisme : le Conseil d’Etat précise l’office du juge administratif lors de la régularisation d’une autorisation d’urbanisme et les possibilités de contestation de la mesure (Conseil d’Etat, 5 février 2021 n°430990)

Note du 27 mars 2017 – Urbanisme : le Conseil d’Etat élargit les possibilités de régularisation par un permis de construire modificatif au titre de l’article L.600-5-1 du code de l’urbanisme (Conseil d’Etat, 22 février 2017, n°392998)

Note du 7 janvier 2016 – Urbanisme : le Conseil d’Etat précise les conditions de régularisation du permis de construire au titre des articles L.600-5 et L.600-5-1 du code de l’urbanisme (Conseil d’Etat, 30 décembre 2015, n°375276)

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Résumé

1. La construction d’ouvrages de production d’énergie renouvelable peut être soumise à permis de construire (cf. article R.421-1 et article R.421-2 du code de l’urbanisme)

2. La durée de validité d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir ou d’une déclaration préalable portant sur des travaux est, en principe, de trois ans (article R.424-17 du code de l’urbanisme). Cette durée peut être prolongée, prorogée ou suspendue.

3. La durée de validité d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable peut être prorogé deux fois pour une durée d’un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard (cf. article R.424-21 du code de l’urbanisme)

4. Pour les ouvrages de production d’énergie utilisant une des sources d’énergies renouvelables définies à l’ article L.211-2 du code de l’énergie, la demande de prorogation mentionnée au premier alinéa peut être présentée, tous les ans, dans la limite de dix ans à compter de la délivrance de l’autorisation. La troisième décision de prorogation y donnant suite vaut décision de prorogation de la durée de validité de l’enquête publique pour cinq ans en application de l’article R. 123-24 du code de l’environnement (cf. article R.424-21 du code de l’urbanisme).

5. Par un décret n°2025-461 du 26 mai 2025, le Gouvernement a :

• porté de trois à cinq ans, le délai de validité des permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable intervenus entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024 (article 1)
• prorogé d’un an le délai de validité des permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable intervenus entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022 (article 2)

6. A la publication du décret n°2026-461 du 26 mai 2025, la question s’est posée de savoir si ces règles de prolongation et de prorogation de la durée de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre 2021 et 2024 pouvait ou non bénéficier aux autorisations d’urbanisme des ouvrages de production d’énergie renouvelable bénéficiant d’un régime particulier de prorogation de leur durée de validité à l’article R.424-21 alinéa 2 du code de l’urbanisme.

6. Par un jugement n°2503330 rendu ce 4 mars 2026, le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que le décret n°2025-461 du 26 mai 2025 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable.

7. Ce jugement rendu par le tribunal administratif de Bordeaux appelle une réaction des ministres compétents pour que les titulaires d’autorisations d’urbanisme délivrées pour des ouvrages de production d’énergie renouvelable puissent tout de suite être rassurés quant à leur durée de validité exacte.

Commentaire

Pour mémoire, la construction d’ouvrages de production d’énergie renouvelable peut être soumise à la délivrance préalable d’une autorisation d’urbanisme. Toutefois, à certaines conditions, certains ouvrages sont dispensés de cette obligation :

• Les éoliennes terrestres dont la hauteur du mât et de la nacelle au-dessus du sol est inférieure à douze mètres (cf. article R.421-2 du code de l’urbanisme)
• Les éoliennes terrestres soumises à autorisation environnementale, laquelle dispense du permis de construire (article R425-29-2 du code de l’urbanisme)
• Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire installés sur le sol et les ombrières intégrant un procédé de production d’énergies renouvelables, dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol ne peut pas dépasser un mètre quatre-vingt (cf. article R.421-2 du code de l’urbanisme)

L’autorisation d’urbanisme possède une durée de validité de principe qui peut ensuite varier lorsque le droit le prévoit.

La question de droit qui devait être examinée par le tribunal administratif de Bordeaux était de savoir si le décret n°2025-461 du 26 mai 2025 s’applique ou non à la durée de validité des autorisations d’urbanisme délivrées pour la construction d’ouvrages de production d’énergie renouvelable.

Les développements qui suivent seront consacrés :

• au rappel des principales règles de calcul de la durée de validité d’une autorisation d’urbanisme (I) ;
• au commentaire du jugement rendu ce 4 mars 2026 par le tribunal administratif de Bordeaux (II).

I. Le rappel des principales règles de calcul de la durée de validité d’une autorisation d’urbanisme

Il convient :

• de rappeler quelle est la durée de validité de principe d’une autorisation d’urbanisme (A) ;
• de rappeler que cette durée de validité peut ensuite varier à la suite d’une décision de prolongation, de prorogation, de suspension (B).

A. La durée de validité de principe d’une autorisation d’urbanisme

La durée de validité d’une autorisation d’urbanisme est, en principe, de trois ans. Aux termes de l’article R.424-17 du code de l’urbanisme, le permis de construire, d’aménager ou de démolir est périmé :

• si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l’article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue
• si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année.

A noter : ces dispositions sont applicables à la décision de non-opposition à une déclaration préalable lorsque cette déclaration porte sur une opération comportant des travaux. Il convient, par ailleurs,de rappeler,

• que lorsque la déclaration porte sur un changement de destination ou sur une division de terrain, la décision devient caduque si ces opérations n’ont pas eu lieu dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l’article R.424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue.
• qu’il en est de même lorsque la déclaration ne comporte pas de travaux et porte sur l’installation d’une caravane en application du d de l’article R.421-23 ou sur la mise à disposition des campeurs de terrains ne nécessitant pas de permis d’aménager en application de l’article R.421-19. (cf. article R.421-18 du code de l’urbanisme).

B. La modification de la durée de validité des autorisations d’urbanisme

Il convient de rappeler que :

• la prolongation de la durée de validité d’une autorisation d’urbanisme correspond à son augmentation pure et simple : la durée de validité est plus importante.
• la suspension de la durée de validité d’une autorisation d’urbanisme permet à la computation de la durée de validité de recourir, au terme de cette période de suspension et pour le temps restant avant cette période.
• la prorogation d’une autorisation d’urbanisme correspond à un report de la date de début de computation la durée de validité de ladite autorisation d’urbanisme. Ce qui revient à augmenter la durée globale de validité de l’autorisation d’urbanisme
• à échéance de la durée de validité : l’autorisation d’urbanisme est périmée.

1. La suspension de la durée de validité de l’autorisation d’urbanisme

L’article R.424-19 du code de l’urbanisme prévoit un cas de suspension de la durée de validité de l’autorisation d’urbanisme :

• la durée de validité de l’autorisation d’urbanisme est suspendue en cas de recours devant la juridiction administrative (cf. article R.424-19 du code de l’urbanisme)

2. La prorogation de la durée de validité d’une autorisation d’urbanisme

Les articles R.424-21 à R.424-23 du code de l’urbanisme organisent le régime de prorogation de certaines autorisations d’urbanisme

• L’autorisation d’urbanisme peut être prorogée deux fois pour une durée d’un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard (cf. article R.424-21 du code de l’urbanisme)
• L’autorisation d’urbanisme délivrée pour les ouvrages de production d’énergie renouvelable peut être prorogée pour une durée de validité maximale de dix ans au plus (cf. article R.424-21 du code de l’urbanisme)

3. La prolongation et la prorogation de la durée de validité des autorisations d’urbanisme par le décret n°2025-461 du 26 mai 2025

Le décret n°2025-461 du 26 mai 2025 organise

• le régime de prolongation du délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 28 mai 2024
• Le régime de prorogation du délai de validité des permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable intervenus entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022.

Le régime de prolongation du délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 28 mai 2024

Pour ces autorisations, ce délai est prolongé de trois à cinq ans. L’article 1 du décret n°2025-461 du 26 mai 2025 dispose : « I. – Par dérogation aux dispositions figurant aux premier et troisième alinéas de l’article R 424-17 et à l’article R.424-18 du code de l’urbanisme, le délai de validité des permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable intervenus entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024 est porté à cinq ans.

Ces dispositions prolongent le délai de validité de certaines autorisations d’urbanisme : celles intervenues entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024. Elles n’excluent pas les autorisations d’urbanisme délivrées pour des projets de production d’énergie renouvelable.

A noter :

• Cette disposition fait obstacle à la prorogation de ces autorisations dans les conditions définies aux articles R.424-21 à R.* 424-23 du même code (cf. article 1 I du décret n°2025-461 du 26 mai 2025).
• Lorsqu’un permis de construire délivré entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024 vaut autorisation d’exploitation commerciale par application de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, la durée de cette autorisation d’exploitation commerciale est prolongée de deux ans (cf. article 1 II du décret n°2025-461 du 26 mai 2025)

Le régime de prorogation du délai de validité des permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable intervenus entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022.

L’article 2 du décret n°2025-461 du 26 mai 2025 dispose :

« I. – Par dérogation aux conditions posées aux articles R.* 424-21 à R.* 424-23 du code de l’urbanisme, le délai de validité des permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable intervenus entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022 est prorogé d’un an.
II. – Lorsqu’un permis de construire délivré entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022 vaut autorisation d’exploitation commerciale par application de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme, la durée de cette autorisation d’exploitation commerciale est prolongée d’un an. » (nous soulignons)

II. Le décret n°2025-461 du 26 mai 2025 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable

Pour le tribunal administratif de Bordeaux, aux termes du point 4 du jugement rendu ce 4 mars 2026, le décret n°2025-461 du 26 mai 2025 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable :

« 4. La SAS C. et le préfet de X soutiennent que le litige est privé d’objet, en raison de l’entrée en vigueur du décret n° 2025-461 du 26 mai 2025, publié le lendemain au journal officiel, prorogeant le délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 28 mai 2024 de trois à cinq ans. Cependant, il résulte de la lecture de cet article, éclairé par sa notice, que le décret n° 2025-461 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable. Par suite, l’exception de non lieu opposée en défense ne peut qu’être écartée. » (nous soulignons)

Cette interprétation du tribunal administratif de Bordeaux constitue une bonne et une mauvaise nouvelle.

La bonne nouvelle est que le tribunal administratif de Bordeaux n’a pas considéré que le décret n°2026-461 du 26 mai 2025 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable au motif que ces ouvrages bénéficieraient d’un régime particulier de prorogation de leur durée de validité à l’article R.424-21 du code de l’urbanisme.

La mauvaise nouvelle : le tribunal administratif de Bordeaux a jugé que le décret n°2026-461 du 26 mai 2025 ne s’applique pas aux ouvrages de production d’énergie renouvelable pour un autre motif. A savoir, que le texte même de ce décret éclairé par sa notice de présentation de ce décret ne le permettrait pas.

Plus précisément, cette interprétation est justifiée, par le tribunal administratif de Bordeaux, par deux éléments : la lecture du décret n° 2025-461 du 26 mai 2025 et la notice de ce décret.

Cette justification est susceptible d’être débattue. D’une part, la lecture elle-même d’un texte ne constitue pas le motif du choix d’une interprétation plutôt que d’une autre. D’autre part, la lecture de la notice de présentation du décret n’indique pas que la production d’énergies renouvelables serait exclue du champ d’application dudit décret n°2025-461 :

« Objet : afin de répondre aux difficultés que connaissent les secteurs du logement et de la construction, le décret porte le délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 28 mai 2022 et le 28 mai 2024 à 5 ans. Il proroge également d’un an le délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 27 mai 2022. / Il proroge des mêmes durées les autorisations d’exploitation commerciale (AEC) jointes à ces permis de construire.« 

Cette notice appelle les deux observations suivantes :

• d’une part, cette notice précise le but des auteurs de ce décret : « répondre aux difficultés que connaissent les secteurs du logement et de la construction« . Toutefois,les ouvrages de production d’énergie renouvelable peuvent relever de la qualification de construction » soumise ou dispensée d’autorisation d’urbanisme En outre, nombre d’acteurs du « secteur du logement ou de la construction » réalisent des projets de construction d’ouvrages de production d’énergie, parfois sur des constructions elles-mêmes. Enfin, le texte même du décret ne réserve pas à certaines constructions ou équipements réalisés par le secteur du bâtiment
• d’autre part, cette notice fait état des autorisations d’urbanisme en général sans exclure les autorisations d’urbanisme délivrées pour la construction d’équipements de production d’énergie renouvelable en particulier.

Conclusion

La distinction opérée par le tribunal administratif de Bordeaux n’est, à notre connaissance, opérée par aucune loi ni règlement. Par ailleurs, il convient de rester prudent quant à la portée de cette analyse puisque ce jugement peut être frappé d’appel.

Ce jugement rendu par le tribunal administratif de Bordeaux appelle cependant une réaction des ministres compétents pour que les titulaires d’autorisations d’urbanisme délivrées pour des ouvrages de production d’énergie renouvelable puissent tout de suite être rassurés quant à leur durée de validité exacte. La publication d’une circulaire interprétative permettrait, par exemple, aux services instructeurs d’être fixés et d’adopter une position unique au niveau national.

Arnaud Gossement

A lire également : 

Note du 2 juin 2025 – Urbanisme : publication du décret n°2025-461 du 26 mai 2025 prorogeant le délai de validité des autorisations d’urbanisme délivrées entre le 1er janvier 2021 et le 28 mai 2024

Pour en savoir plus sur notre expertise : 

Notre page Cabinet d’avocats en droit de l’urbanisme, droit de l’expropriation, droit de la construction

L’article Urbanisme : quelle est la durée de validité des autorisations d’urbanisme délivrées pour les ouvrages de production d’énergie renouvelable ? (Tribunal administratif de Bordeaux, 4 mars 2026, n°2503330) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Les différentes possibilités de modulation de la règle d’un PLU en droit de l’urbanisme

Le code de l’urbanisme prévoit que les règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation autre qu’il contient expressément, à l’exception des adaptations mineures (cf. article L.152-3 du code de l’urbanisme).

L’article R. 151-13 du code de l’urbanisme ajoute sur ce point que :« Les règles générales peuvent être assorties de règles alternatives qui en permettent une application circonstanciée à des conditions locales particulières. / Ces règles alternatives ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de se substituer aux possibilités reconnues à l’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme de procéder à des adaptations mineures par l’article L. 152-3 et d’accorder des dérogations aux règles du plan local d’urbanisme par les articles L.152-4 à L. 152-6. »

Les règles alternatives, ou exceptions, ne peuvent pas modifier ou remplacer le dispositif des adaptations mineures au règles et servitudes du plan local d’urbanisme.

Ces règles ne peuvent pas non plus affecter les dérogations prévues par le code de l’urbanisme, lesquelles qui ont pour effet de faire obstacle à l’application de la règle d’urbanisme censée être appliquée. Il s’agit des dérogations établies par les articles L. 152-4 à 152-6 du code de l’urbanisme.

Elles portent par exemple sur les travaux en lien avec la performance énergétique des constructions. Cela recouvre notamment l’isolation en saillie des construction, l’isolation par surélévation des toitures, ou encore installation d’ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement. Cela recouvre encore les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale en ce qui concerne les règles relatives à la hauteur, afin d’éviter d’introduire une limitation du nombre d’étages par rapport à un autre type de construction.

Les règles alternatives, ou exceptions, visent à aménager une règle applicable dans une situation générale, et donc à créer un régime juridique spécifique dans des situations données. Elles ont été admises par le Conseil d’Etat, puis codifiées à l’article précité R. 151-13 du code de l’urbanisme. En complément, le code de l’urbanisme énonce de manière explicite l’intérêt de l’usage des règles alternatives, afin d’adapter l’insertion de la construction dans ses abords, la qualité et la diversité architecturale, urbaine et paysagère des constructions ainsi que la conservation et la mise en valeur du patrimoine, en particulier pour ce qui est des règles volumétriques (cf. article R. 151-41).

Les conditions de l’exception prévue au sein d’un document d’urbanisme

La règle alternative à la règle principale contenue dans le document d’urbanisme ne peut être légale que sous conditions. C’est dans ce cadre que s’insère la décision du Conseil d’Etat en date du 28 janvier 2026.

Dans une décision du 30 septembre 2011, n°339619, le Conseil d’Etat avait déjà pu préciser que les dispositions en cause du document d’urbanisme permettant d’autoriser des constructions ne respectant pas les distances minimales de retrait qu’il fixe dans un objectif, limitativement énoncé, d’harmonie urbaine avec les constructions voisine et d’amélioration des constructions existantes, avaient pu constituer des règles d’exception suffisamment encadrées et non des dérogations illégales aux règles d’implantation. Si l’exception n’était pas en elle-même précise sur les distances, le Conseil d’Etat avait retenu sa légalité notamment en raison de l’objectif de la mesure, quant à lui suffisamment précis.

Dans sa décision du 28 janvier 2026, le Conseil d’Etat fixe la jurisprudence en la matière et établit que :

« Lorsque le règlement d’un plan local d’urbanisme contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales de hauteur des constructions qu’il fixe, les règles régissant ces exceptions doivent, à peine d’illégalité, être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d’autoriser des adaptations mineures en vertu de l’article L. 152-3 du code de l’urbanisme ».

Le Conseil d’Etat conditionne la légalité d’une exception à une règles générale contenue dans un PLU au caractère suffisamment encadré de celle-ci, par rapport à sa portée ou son objet.

Était en cause l’ancien règlement du PLU de Paris fixant une règle relative à la hauteur des bâtiments et aux percements donnant des vues directes à l’intérieur d’un établissement pénitentiaire. Les dispositions du règlement du PLU indiquaient que cette règle devait « en principe » être respectée. Toutefois, elles n’apportaient pas d’encadrement aux exceptions qui pourraient y être apportées. Le Conseil d’Etat en a déduit que le PLU ne prévoyait pas d’exception à la règle énoncée mais ne fixait qu’une règle principale, en dépit du contenu du texte appliqué.

Florian Ferjoux – avocat

Gossement Avocats

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I. Le rappel du droit antérieur au décret n°2025-1402 du 29 décembre 2025

Pour rappel, l’article R. 424-1 du code de l’urbanisme dispose que le silence gardé par l’administration dans le cadre de l’instruction d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis de construire vaut accord tacite. L’article R. 424-2 du code de l’urbanisme prévoit des exceptions à ce principe, concernant toutefois uniquement la demande de permis de construire. Il prévoit notamment que le silence de l’administration vaut décision implicite de rejet lorsque le projet est soumis à enquête publique ou à participation du public. De sorte que les demande de permis de construire dont le projet est soumis à évaluation environnementale relève de la règle du silence vaut rejet.

Par une décision du 4 octobre 2023, le Conseil d’Etat a relevé que les articles L. 122-1-1 et L. 123-2 du code de l’environnement ainsi que l’article L. 424-4 du code de l’urbanisme imposent que toute décision conduisant à autoriser un projet soumis à évaluation environnementale soit expresse (Cf. CE, 4 octobre 2023, n°465921). Il statuait dans cette affaire sur la légalité du décret n° 2022-422 du 25 mars 2022 relatif à l’évaluation environnementale des projets. Ce décret a établi la procédure dite de clause filet, permettant à l’administration d’exiger une évaluation environnementale pour toute décision administrative susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine. Cela inclut donc les déclarations préalables relevant du code de l’urbanisme, même si elles ont pour objet par principe d’autoriser de petits projets.

Le Conseil d’Etat a considéré que le décret était illégal en ce qu’il n’avait pas prévu qu’une déclaration préalable dont le projet est soumis à une évaluation environnementale à la suite de la mise en œuvre de la clause-filet, ne pouvait pas être tacitement accordée. Le décret devait donc instituer la règle selon laquelle le silence vaut rejet pour ces déclarations préalables.

II. L’objet du décret n°2025-1402 du 29 décembre 2025

Le décret du 29 décembre 2025 vise à corriger cette illégalité du décret du 25 mars 2022 Il a créé l’article R. 424-2-1 du code de l’urbanisme, selon lequel, « Par exception aux a et b de l’article R.* 424-1, le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet lorsque le projet est soumis à évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement. »

Le silence gardé par l’administration dans le cadre de l’instruction d’une déclaration préalable ne vaut donc plus accord si le projet est soumis à évaluation environnementale.

Le décret contient ensuite des dispositions permettant d’inclure dans la procédure d’instruction cette nouvelle règle. Les dispositions du décret sont applicables pour les autorisations d’urbanisme déposées à compter du 31 décembre 2025. Il convient de relever que l’Etat aura mis plus de deux ans pour tenir compte de la décision du Conseil d’Etat concernant le décret relatif à la clause filet.

Florian Ferjoux- avocat

cabinet Gossement Avocats

L’article Pas de « silence vaut accord » à défaut de réponse sur une déclaration préalable pour un projet soumis à évaluation environnementale (Décret n°2025-1402 du 29 décembre 2025 relatif aux projets faisant l’objet d’une autorisation d’urbanisme et soumis à évaluation environnementale) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

I. Les faits et la procédure

3 février 2023  : arrêté par lequel le maire de la commune de Fayence (Var) a refusé à M.B. un permis de construire en vue de réaliser un immeuble de cinq logements sur le territoire de la commune

31 mai 2023  : décision par laquelle le maire de la commune de Fayence a rejeter implicitement le recours gracieux de M.B.

23 février 2024 : par un jugement n° 2302433, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande de M.B « en jugeant que le maire avait pu légalement fonder son refus sur un motif tiré d’une atteinte à la salubrité publique au sens de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. M. B… se pourvoit en cassation contre ce jugement » (cf. point 1 de la décision commentée).

19 avril 2024 : pourvoi par lequel M.B. a demandé au Conseil d’Etat d’annuler le jugement rendu le 23 février 2024 par le tribunal administratif de Toulon.

1er décembre 2025 : décision par laquelle le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi de M.B.

II. Sur la solution retenue

La décision ici commentée retient l’attention pour les raisons suivantes.

A. Sur le fondement de la décision de refus de permis de construire

Le Conseil d’Etat a confirmé le droit pour le maire, saisi d’une demande de permis de construire, de la rejeter sur le fondement de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme aux termes duquel :

« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations« .

La question de la ressource en eau se rattache bien à la notion de « salubrité publique » qui est au nombre des intérêts qui peuvent justifier qu’une demande de permis de construire soit rejetée ou acceptée sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, comme le précise le point 3 de la décision rendue ce 1er décembre 2025 :

« 3. En premier lieu, en jugeant que l’atteinte qu’une construction nouvelle est, par la consommation d’eau qu’elle implique, susceptible de porter à la ressource en eau potable d’une commune, relève de la salubrité publique au sens des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme cité ci-dessus, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit« .

Le tribunal administratif de Toulon n’a donc pas commis d’erreur de droit : la question de l’atteinte d’un projet de construction à la ressource en eau d’une commune, non pas en termes de qualité mais de quantité, relève bien du champ d’application de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme.

B. Sur le motif de refus de permis de construire

Il est intéressant de souligner que le maire peut tenir compte, non seulement de précédents mais aussi de données qui intéressent l’avenir de la ressource en eau de sa commune. Il n’est donc pas contraint de se référer uniquement à un risque qui s’est déjà réalisé par le passé mais aussi tenir compte d’un risque à venir mais dont la réalisation est certaine :

« 4. En deuxième lieu, en estimant que le projet de construction litigieux était, compte tenu de ses caractéristiques et de son importance, de nature à porter une atteinte à la ressource en eau de la commune justifiant qu’un refus lui soit opposé sur le fondement des dispositions de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, alors qu’il ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis qu’une étude réalisée en juillet 2021 attestait du niveau préoccupant d’insuffisance de ces ressources en eau de la commune de Fayence en raison de l’assèchement de deux forages et du faible niveau d’un troisième et concluait à l’impossibilité à brève échéance de couvrir l’évolution des besoins en eau potable, que la sècheresse de l’été 2022 avait entraîné des limitations de la consommation d’eau courante par foyer dans l’ensemble de la commune et la mise en place de rotations d’approvisionnement par camion-citerne, le tribunal administratif s’est livré à une appréciation souveraine des faits de l’espèce qui, exempte de dénaturation, n’est pas susceptible d’être remise en cause par le juge de cassation. » (nous soulignons)

Ce point appelle les observations suivantes.

En premier lieu, il convient de souligner que la décision ne fait pas état du changement climatique. C’est en raison de « l’impossibilité à brève échéance de couvrir l’évolution des besoins en eau potable » et non en raison d’une situation nouvelle qui va se prolonger sur le long terme que le tribunal administratif a procédé à une appréciation des faits exempte de dénaturation.

La question de la possibilité de tenir compte du changement climatique pour motiver un refus d’autorisation d’urbanisme n’est donc pas ici expressément réglée. Le Conseil d’Etat aurait peut-être pu aller un peu plus loin dans son raisonnement et préciser explicitement sa position sur ce point, même s’il n’agissait ici qu’en qualité de juge de cassation.

A notre sens toutefois, cette décision, intègre, implicitement mais nécessairement, la question du changement climatique car c’est bien en raison de ce dernier que l’épisode de sécheresse de l’été 2022 est appelé à se reproduire, plus souvent et plus intensément.

En second lieu, la décision ne permet pas de savoir si un maire peut légalement, par avance et à l’attention de tous les pétitionnaires, décourager le dépôt de demandes d’autorisation d’urbanisme.

Tout au plus la décision ici commentée précise que les propos passés du maire sur l’état de la ressource en eau n’ont pas eu pour conséquence de vicier la procédure d’instruction de la demande de permis de construire en cause :

« 5. Enfin, en troisième lieu, en jugeant que les propos publics antérieurement tenus par le maire sur les conséquences à tirer, sur les demandes de permis de construire, de l’appauvrissement de la ressource en eau de la commune, n’avaient pas fait obstacle à ce que l’examen de la demande de permis de construire litigieuse s’effectue de manière impartiale, le tribunal administratif n’a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis et n’a pas commis d’erreur de droit.« 

La référence à l’impartialité, qui a peut être été réalisée par le requérant est toutefois curieuse. Tenir compte du changement climatique dans la décision publique ne révèle pas une quelconque impartialité mais le souci de se fonder sur un fait et sur l’état de la science à son endroit.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également :

Note du 14 novembre 2025 – Un maire peut refuser le permis de construire d’un poulailler industriel en raison du manque d’eau, en tenant compte du changement climatique (jurisprudence cabinet)

Les Echos, 8 août 2024 – Les permis de construire commencent désormais à être conditionnés à la ressource en eau

Note du 10 mars 2023 – Sécheresse : « Le maire ne peut pas rester seul en première ligne face au manque d’eau » Entretien d’Arnaud Gossement à la Gazette des communes

L’article Urbanisme : le maire peut refuser un permis de construire en raison de l’insuffisance de la ressource en eau (Conseil d’Etat, 1er décembre 2025, n°493556) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

1. Le 15 octobre 2025, l’Assemblée nationale a définitivement adopté la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement.

2. L’article 26 de cette loi comportait une série de mesures pour accélérer le traitement des recours contre les documents et projets d’urbanisme devant le juge administratif. Le 4 ° du paragraphe I et le paragraphe II de cet article 26 complétaient l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme afin de déterminer les conditions de recevabilité d’un recours formé contre la décision d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution.

3. Ces dispositions avaient pour objet principal de réduire le nombre de recours en interdisant à une personne de contester un document d’urbanisme (PLU…) devant le juge administratif à défaut d’avoir participé à la consultation du public préalable à son adoption

4. Par une décision n°2025-896 DC du 20 novembre 2025, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions contraires à la Constitution et plus précisément à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme.

I. Rappel : la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement

Pour mémoire, ce 15 octobre 2025, l’Assemblée nationale a définitivement adopté la proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement. Cette loi a notamment pour objet de réduire le risque de refus d’autorisation d’urbanisme par l’administration ou d’annulation d’une autorisation d’urbanisme par le juge administratif. Ce texte :

• accroit la possibilité de contester la légalité d’un document d’urbanisme en abrogeant l’article L.600-1 du code de l’urbanisme relatif à la contestation des documents d’urbanisme par voie d’exception.
• réduit le droit au recours contre les documents d’urbanisme en imposant une nouvelle condition de recevabilité relative à la participation du public (modification de la rédaction de l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme).
• réduit le risque de décisions de refus d’autorisation d’urbanisme (modification de la rédaction de l’article L.600-2 du code de l’urbanisme).
• tente de faciliter la suspension en référé des refus d’autorisation d’urbanisme en dispensant de la preuve de l’urgence l’auteur du recours (nouvel article L.600-3-1 du code de l’urbanisme).
• réduit le délai de recours contentieux contre une autorisation d’urbanisme en prévoyant que l’exercice d’un recours gracieux n’a plus pour effet de le proroger (nouvel article L. 600-12-2 du code de l’urbanisme).

Cette loi a été déférée à la censure du Conseil constitutionnel par plusieurs parlementaires.

II. Le résumé de la décision n°2025-896 DC du 20 novembre 2025 du Conseil constitutionnel

Par une décision n° 2025-896 DC du 20 novembre 2025, le Conseil constitutionnel a déclaré certaines à la Constitution certaines dispositions de la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement.

Dans le détail, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement :

• L’article 5 créait un identifiant unique attribué à chaque bâtiment, enregistré dans un référentiel national des bâtiments (cavalier législatif)
• L’article 6 prévoyait la transmission par l’administration fiscale, à certains services de l’État et organismes, aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, d’une liste de locaux recensés à des fins de gestion de la taxe d’habitation et des taxes sur les logements vacants (cavalier législatif).
• L’article 10 instaurait une dérogation à l’interdiction de construction en dehors des espaces proches du rivage, dans certaines communes, pour les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières (cavalier législatif).
• L’article 11 supprimait l’obligation de réaliser une étude d’optimisation de la densité des constructions pour tout projet d’aménagement soumis à évaluation environnementale (cavalier législatif).
• L’article 12 visait à soumettre les changements de sous-destinations réglementées par le plan local d’urbanisme à déclaration préalable (cavalier législatif).
• L’article 13 modifiait le contenu des conventions d’utilité sociale et leurs modalités de conclusion entre le représentant de l’État dans le département, les organismes d’habitations à loyer modéré et les collectivités territoriales auxquelles ils se rattachent (cavalier législatif).
• L’article 14 permettait aux offices publics de l’habitat d’inclure des locaux commerciaux dans leurs projets immobiliers (cavalier législatif).
• L’article 16 supprimait une possibilité de déroger à certaines règles de construction en matière de surélévation de bâtiments pour la réalisation de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique (cavalier législatif).
• Le 4 ° du paragraphe I et le paragraphe II de l’article 26 de la loi déférée, lequel complète l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme afin de déterminer les conditions de recevabilité d’un recours formé contre la décision d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution.
• L’article 27 visait à autoriser certains échanges d’informations entre l’administration fiscale et les bailleurs sociaux sur la situation de leurs locataires et prévoit les modalités de mise à disposition de données publiques à des fins de recherche scientifique ou historique (cavalier législatif).
• L’article 28 supprimait l’autorisation du représentant de l’État dans le département pour la vente à une personne privée, par un organisme d’habitations à loyer modéré ou une société d’économie mixte, de logements faisant partie d’un programme de construction composé majoritairement de logements sociaux (cavalier législatif).
• L’article 30 réduisait de trente à quinze ans le délai au terme duquel les immeubles faisant partie d’une succession peuvent être considérés comme des biens sans maître dont la propriété est susceptible d’être transférée de plein droit à une commune et précise à cet égard l’application des règles de droit civil relatives à la prescription (cavalier législatif).
• L’article 31 autorisait la transmission d’informations détenues par l’administration fiscale au maire ou au président de l’établissement public de coopération intercommunale pour la mise en œuvre de la procédure d’acquisition d’immeubles considérés comme des biens sans maître (cavalier législatif).

Le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions suivantes :

• Le premier alinéa de l’article L. 431-6 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 23 de la loi déférée qui prévoit le principe d’une cristallisation, à la date de délivrance du permis de construire initial, des règles d’urbanisme applicables à l’examen d’une demande de permis modificatif, sous la seule réserve des règles qui ont pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publiques.
• Le 3 ° du paragraphe I de l’article 26 de la loi déférée, lequel abroge l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme relatif aux conditions dans lesquelles l’illégalité pour vice de forme ou de procédure de certains documents d’urbanisme peut être invoquée par voie d’exception.
• L’article L. 600-12-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 26 de la loi déférée, lequel réduit le délai dans lequel un recours administratif peut être formé à l’encontre d’une décision relative à une autorisation d’urbanisme, et de prévoir que l’exercice d’un tel recours ne proroge pas le délai de recours contentieux contre cette décision.

III. La limitation disproportionnée du droit au recours effectif est contraire à la Constitution

La décision rendue ce 20 novembre 2025 retient particulièrement l’attention sur le point suivant : le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution le 4 ° du paragraphe I et le paragraphe II de l’article 26 de la loi déférée, lequel complétait l’article L.600-1-1 du code de l’urbanisme afin de déterminer les conditions de recevabilité d’un recours formé contre la décision d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution.

Plus précisément, l’article 26 de la loi ici commentée ajoutait un alinéa à cet article L.600-1-1 du code de l’urbanisme de manière à créer une nouvelle condition de recevabilité des recours contre les décisions d’approbation des documents d’urbanisme (SCOT, PLU etc..). Une personne « autre que l’État, les collectivités territoriales ou un de leurs groupements » devait désormais démontrer qu’elle « pris part à la participation du public » avant de déposer un recours :

« Une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou un de leurs groupements n’est recevable à agir contre la décision d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution que si elle a pris part à la participation du public effectuée par enquête publique, par voie électronique ou par mise à disposition organisée avant cette décision contestée. » ;

Il convient de souligner que cette disposition procède d’un amendement déposé par le sénateur Marc-Philippe Daubresse, rapporteur pour avis de la Commission des lois du Sénat, en première lecture. L’exposé des motifs de cet amendement précisait notamment : « Il n’apparaît pas justifié, aux yeux du rapporteur, qu’en dépit des efforts de concertation déployés par la collectivité, un requérant qui n’aurait pas participé aux discussions préalables puisse après l’adoption du document le remettre en cause, alors qu’il n’est plus possible pour la commune ou l’établissement de tenir compte d’observations qui aurait pu permettre d’éviter l’engagement d’un contentieux et, parfois, l’annulation du document. »

Il est intéressant de relever que lors des débats en commission sur cet amendement, son risque d’inconstitutionnalité avait déjà été pointé par la sénatrice Audrey Linkenheld : « Nous sommes dubitatifs quant à cet amendement, vraisemblablement inconstitutionnel. Contrôler la participation effective d’un requérant à la consultation, tant en présentiel qu’en distanciel, nous semble très délicat. »

Malgré cette alerte, l’amendement a été conservé dans la version définitive de la loi telle qu’adoptée par les deux assemblées puis soumise au contrôle du Conseil constitutionnel.

A. Le fondement de la déclaration d’inconstitutionnalité : l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme

En premier lieu, le Conseil constitutionnel s’est fondé, exclusivement, sur les dispositions de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, lequel protège le droit au recours effectif devant une juridiction :

« 23. Selon l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Il résulte de cette disposition qu’il ne doit pas être porté d’atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction.« 

De manière assez étrange, le Gouvernement s’est fondé sur l’article 7 de la Charte de l’environnement pour tenter de justifier ce détournement de la procédure de participation du public.

Il est, à notre sens, regrettable que le Conseil constitutionnel n’ait pas  – aussi – déclaré ces dispositions limitant le droit à un recours effectif sur le fondement des dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement consacrant le principe de participation du public. Cela aurait permis, précisément, de lui donne un contenu tel qu’il ne puisse pas être instrumentalisé au service d’une œuvre de régression d’autres droits comme, ici, le droit à un recours effectif.

B. La limitation du droit au recours effectif peut être d’intérêt général

En deuxième lieu, le Conseil constitutionnel a pris soin de souligner que le législateur a poursuivi un objectif d’intérêt général en prenant une mesure de limitation du droit à un recours effectif dans le but de « limiter les risques d’incertitude juridique qui pèsent sur ces documents d’urbanisme et prévenir les recours abusifs et dilatoires ».

« 24. Les dispositions contestées prévoient qu’une personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou un de leurs groupements n’est recevable à agir contre la décision d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution que si elle a pris part à la participation du public organisée avant cette décision.

25. Il ressort des travaux préparatoires qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu limiter les risques d’incertitude juridique qui pèsent sur ces documents d’urbanisme et prévenir les recours abusifs et dilatoires. Il a ainsi poursuivi un objectif d’intérêt général.« 

Ces précisions sont assez discutables.

• D’une part, il est un peu rapide de soutenir de manière aussi tranchée que la limitation du droit à un recours effectif pourrait contribuer à « limiter les risques d’incertitude juridique qui pèsent sur ces documents d’urbanisme » et « prévenir les recours abusifs et dilatoires« . Le Conseil constitutionnel ne donne ici aucun élément de preuve du bien fondé de cette affirmation. Il aurait été utile qu’il fasse état de données statistiques vérifiables. Il aurait également pu donner sa définition du « recours abusif et dilatoire« .
• D’autre part, il pourrait tout à fait être soutenu en sens contraire que ces vraies fausses mesures de simplification du droit contribuent en réalité à sa complexification et à son instabilité. Elles ne réduisent en rien le « risque de recours » que le législateur prétend ainsi combattre depuis 2006. Si une catégorie de recours ne peut plus être exercée, une autre le sera, même limitée.
• Enfin, sur un plan plus politique, il peut être soutenu que ces vraies-fausses mesures de simplification sont des mauvaises réponses à de bonnes questions. Si la souffrance du secteur de la construction est un fait, rien ne prouve que cette tentative de limitation des recours contre le documents d’urbanisme soit une réponse adaptée.

C. La limitation du droit au recours doit être proportionnée

En troisième lieu, si le législateur peut donc restreindre le droit à un recours effectif, il doit le faire de manière proportionnée. Ce qui n’a pas été le cas en l’espèce.

La première raison tient au champ d’application très vaste ce que cette mesure qui concernait un grand nombre de personnes – tous les requérants à l’exception de l’Etat et des collectivités territoriales – et un grand nombre de décisions administratives :

« 26. Toutefois, d’une part, la limitation du droit au recours résultant des dispositions contestées concerne l’intérêt pour agir de toute personne autre que l’État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et s’applique à l’ensemble des décisions d’approbation d’un document d’urbanisme ou de son évolution, qui sont des actes réglementaires. »

La deuxième raison de cette disproportion tient à sa portée à la fois imprécise et trop importante. Aux termes de la disposition censurée, une personne aurait pu être irrecevable à agir devant le juge administratif alors même qu’elle pouvait ne pas avoir connaissance de l’illégalité de la décision à venir, lors de la consultation du public :

« 27. D’autre part, en subordonnant la recevabilité du recours contre une telle décision à la condition de prendre part à la participation du public organisée préalablement, ces dispositions, dont la portée est au demeurant imprécise, privent la personne de la possibilité de former un recours direct même lorsqu’elle n’a pas pu avoir connaissance, au stade de la consultation du public, de l’illégalité éventuelle de cette décision, y compris lorsque cette illégalité résulte de modifications ou de circonstances postérieures à la clôture de la procédure de participation du public. »

Cette mesure, si elle avait été appliquée, aurait confiné à l’absurde. Toute personne aurait été encouragée, par précaution, à se constituer la preuve d’une participation à la consultation du public sur un projet de document d’urbanisme avant même de savoir si ce dernier lui apparaît contestable. Une preuve au surplus difficile à rapporter car la loi n’aurait pas précisé comment l’administrer…

Enfin, le Conseil constitutionnel a pris soin de souligner que cette interdiction d’accès au juge administratif n’aurait pas pu être « compensée » par le droit d’exercer un autre recours. Ainsi, le recours contre un refus d’abroger le document d’urbanisme en cause ne permet plus « ni d’invoquer certains vices de légalité externe, ni d’obtenir l’annulation rétroactive de la décision » :

« 28. En outre, la possibilité ouverte à toute personne de contester la légalité de cette décision, soit par voie d’exception, soit à l’occasion d’un recours contre le refus de l’abroger, ne permet, en application du régime contentieux de droit commun rendu applicable par le 4 ° du paragraphe I de l’article 26 de la loi déférée, ni d’invoquer certains vices de légalité externe, ni d’obtenir l’annulation rétroactive de la décision. »

Le 4 ° du paragraphe I et le paragraphe II de l’article 26 de la loi déférée sont donc déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Mais le mal persiste : loi de simplification après loi de simplification, le législateur ne cesse d’accréditer l’idée que les difficultés d’ordre économique d’un secteur peuvent être traitées au moyen juridique d’une limitation du droit au recours au juge. Pendant ce temps les causes premières desdites difficultés demeurent entières. Quant aux recours, c’est sans doute davantage en donnant des moyens humains et matériels conséquents aux juridictions qu’il sera possible d’accélérer le traitement du contentieux.

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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Note du 16 octobre 2025 – Urbanisme : une loi de simplification pour compliquer le contentieux de l’urbanisme (loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement)

L’article Contentieux de l’urbanisme : une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif est contraire à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 (Conseil constitutionnel, 20 novembre 2025, Loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, n°2025-896) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.