A69 : le tribunal administratif de Toulouse annule l’autorisation environnementale du projet de travaux qui ne répond pas à une « raison impérative d’intérêt public majeur »

Par un jugement rendu ce 27 février 2025, le tribunal administratif de Toulouse a annulé, à la demande d’associations, l’arrêté du 1er mars 2023 par lequel le préfet de la région Occitanie, le préfet de la Haute-Garonne et le préfet du Tarn, ont autorisé la société concessionnaire à réaliser les travaux de construction de la liaison autoroutière de Verfeil à Castres, dite « A 69 ». Cette autorisation environnementale comporte en effet une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées illégale : le projet ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur. Les travaux doivent donc être suspendus, le temps pour la cour administrative d’appel saisie d’un recours en appel, de se prononcer sur une éventuelle demande de sursis à exécution du jugement. Sous réserve du résultat de la procédure d’appel, ce jugement, très important et tout à fait remarquable, pourrait marquer un tournant dans la manière dont le juge administratif contrôle la légalité des grands projets d’infrastructure. Si ce jugement est confirmé en appel, ces grands projets d’infrastructures ne pourront certainement plus être conçus et menés comme par le passé. Commentaire (note actualisée le 3 mars 2025 à 9h)

Résumé

1. Aux termes du jugement rendu ce jeudi 27 février 2025, le tribunal administratif de Toulouse a annulé, à la demande de plusieurs associations, l’arrêté du 1er mars 2023 par lequel le préfet de la région Occitanie, le préfet de la Haute-Garonne et le préfet du Tarn, ont autorisé la société concessionnaire à réaliser les travaux de construction de la liaison autoroutière de Verfeil à Castres, dite « A 69 ».

2. Au terme d’une analyse très détaillée, le tribunal administratif de Toulouse a jugé que l’autorisation environnementale des travaux comprend une autorisation illégale : l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. En effet, ce projet routier ne répond pas à une raison impérative d’intérêt public majeur.

3. Aucune procédure de régularisation de cette autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées n’a été ordonnée par le tribunal administratif de Toulouse. Les travaux doivent donc être suspendus, le temps pour la cour administrative d’appel saisie d’un recours en appel, de se prononcer sur une éventuelle demande de sursis à exécution du jugement.

4. L’Etat et la société bénéficiaire de l’autorisation environnementale ont annoncé avoir décidé d’interjeter appel de ce jugement (cf. communiqué de presse de l’Etat) :

• ce recours en appel n’aura pas pour effet, à lui seul, de suspendre l’exécution du jugement
• toutefois, les appelants peuvent demander à la cour administrative d’appel saisie de prononcer le sursis à exécution du jugement.

Commentaire général

Un jugement dont la portée est à apprécier avec prudence. Le jugement rendu ce 27 février 2025 par le tribunal administratif de Toulouse va faire l’objet d’une procédure d’appel et d’une procédure de sursis à exécution. Toulouse. En outre :

• Il s’agit d’un jugement au milieu d’une jurisprudence dense et complexe ;
• Il s’agit d’un jugement frappé d’appel : attendons le terme de ce contentieux en appel puis en cassation avant d’en tirer des leçons définitives.
• Ce jugement comporte une analyse « au cas d’espèce » qu’il n’est pas possible de généraliser, chaque projet et chaque situation étant différente.

Il est donc essentiel de commenter ce jugement avec prudence. Parler de « victoire », de « défaite », de « gouvernement des juges etc… est prématuré dés lors que ce contentieux n’est pas terminé.

Un jugement qui constitue un tournant. Malgré une déclaration d’utilité publique, malgré un rejet du recours contre cette déclaration d’utilité publique par le Conseil d’Etat en 2021, malgré quatre ordonnances de référé par lesquelles les juges des référés ont permis la poursuite des travaux, malgré l’état d’avancement du chantier : l’autorisation environnementale des travaux du projet d’autoroute A69 est entièrement annulée. Il s’agit, à notre connaissance, d’une première. Des grands projets d’infrastructures ont pu, par le passé, être annulés mais cette annulation intervenait alors plus tôt, au stade de la déclaration d’utilité publique.

Ce jugement retient d’autant plus l’attention qu’il intervient :

• après le rejet, par le Conseil d’Etat, du recours en annulation du décret du 19 juillet 2018 portant déclaration d’utilité publique des travaux de l’A69 (cf. CE, 5 mars 2021, n°424323).
• après quatre ordonnances par lesquelles les juges des référés du tribunal administratif de Toulouse ont rejeté toutes les demandes de suspension des travaux en cours.

Les précédents. La juridiction administrative a déjà annulé, à plusieurs reprises, une décision administrative nécessaire à la réalisation de travaux d’infrastructures. Toutefois, ces annulations sont assez rares et interviennent généralement à l’endroit de la première des décisions administratives nécessaires, soit la déclaration d’utilité publique qui permet le recours à l’expropriation. Surtout, ces annulations interviennent rarement alors que les travaux sont sur le point de s’achever. Voici quelques exemples d’annulations par le juge administratif de décisions administratives relatives à des travaux de réalisation d’un projet d’infrastructure.

• Par une décision du 10 juillet 2006, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêté du 5 décembre 2005 du ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer et du ministre délégué à l’industrie portant déclaration d’utilité publique d’ouvrages du projet de ligne électrique à très haute tension dans les sites du Verdon (cf. Conseil d’Etat, 10 juillet 2006, Association pour la sauvegarde du lac de Sainte-Croix et autres, n°288108)
• Par un jugement du 30 juin 2016, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté des préfets du Tarn et de Tarn-et-Garonne du 2 octobre 2013 déclarant d’utilité publique les travaux et les mesures compensatoires relatifs au projet de retenue d’eau de Sivens situé sur le territoire de communes des départements du Tarn et du Tarn-et-Garonne. (cf. Tribunal administratif de Toulouse, 30 juin 2016, Collectif pour la sauvegarde de la zone humide du Testet et autres).
• Par un arrêt du 7 juillet 2022, la cour administrative d’appel de Bordeaux a confirmé les jugements du 9 avril 2019 par lesquels le tribunal administratif de Bordeaux a, d’une part annulé l’arrêté du 29 janvier 2018 par lequel la préfète de la Dordogne a délivré au département de la Dordogne une autorisation unique pour la réalisation des travaux et l’exploitation des aménagements du contournement du bourg de Beynac-et-Cazenac sur le territoire des communes de Castelnaud-la-Chapelle, Vézac et Saint-Vincent-de-Cosse et, d’autre part, enjoint au département de la Dordogne de procéder à la démolition des éléments de construction déjà réalisés et à la remise en état des lieux. (cf. Cour administrative d’appel de Bordeaux, 7 juillet 2022, n°21BX02843). Cette affaire est intéressante car, ici, c’est bien l’autorisation unique des travaux qui a été annulée et les travaux avaient commencé.

Commentaire détaillé

24 mars 2023 : par une ordonnance n°2301521, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de l’association France Nature Environnement Midi-Pyrénées tendant à la suspension des opérations d’abattage sur les alignements d’arbres au droit du tracé de la future autoroute A 69. Solution confirmée par le juge du référé-liberté du Conseil d’État. Le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat a en effet constaté que la condition d’urgence n’était pas satisfaite par les requérantes dés lors que les opérations d’abattage d’alignements d’arbres sur le tracé de la future autoroute 69 ne devaient pas commencer avant le mois de septembre 2024 (cf. CE, 19 avril 2023, n°472633).

1er août 2023 : ordonnance n°230323 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande, présentée par l’association France Nature Environnement, de suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral interdépartemental du 1er mars 2023 portant autorisation environnementale au titre des articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement en vue de la réalisation des travaux de la liaison autoroutière de Verfeil à Castres, dite « A 69 » (cf. TA Toulouse, ref, 1er août 2023, Association France Nature Environnement et autres, n°230323).

• Le juge des référés a notamment rejeté le moyen (argument) tiré de ce que la première des trois conditions de délivrance d’une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées (« dérogation espèces protégées ») n’était pas satisfaite. Il en effet considéré que ce projet répond à une « raison impérative d’intérêt public majeur » pour les motifs suivants : « 13. Il résulte de l’instruction que le projet de l’autoroute A 69 a été engagé par l’État en vue de faciliter les liaisons entre Toulouse, chef-lieu de la région Occitanie, et Castres, chef-lieu d’arrondissement du sud du Tarn constituant un pôle important notamment en termes de service public, d’économie et d’emploi dans le cadre d’un bassin de vie et d’activité s’étendant à Mazamet et à l’ensemble de l’est du département, pôle qui, s’il dispose d’une cohérence et d’une dynamique internes, demeure relié à Toulouse par une route nationale dont seule une brève portion dispose d’une chaussée à deux fois deux voies. Par ailleurs, il résulte de l’instruction, que même dans les hypothèses les moins favorables, la construction de cette liaison autoroutière, en absorbant une partie du trafic de la route nationale 126, induirait un gain de temps et de confort sur ce parcours d’environ vingt minutes sur un trajet d’une heure et dix minutes, aurait un effet positif sur la sécurité routière en évitant notamment la traversée du centre de certaines communes et la circulation d’un trafic important sur une route nationale essentiellement composée de sections à deux fois une voie, et serait ainsi susceptible de contribuer au rééquilibrage territorial attendu entre le bassin de Castres-Mazamet et les autres pôles de l’aire d’influence de Toulouse, tant au point de vue démographique qu’au point de vue économique. Si les requérantes, en s’appuyant notamment sur les avis rendus par l’autorité environnementale et le conseil national de protection de la nature sur le dossier de demande d’autorisation environnementale, ainsi que sur certaines analyses socio-économiques réalisées avant l’intervention de la déclaration d’utilité publique, remettent en cause la pertinence de ces objectifs ainsi que la réalité et l’ampleur de ces gains, il ne résulte pas de leur argumentation, qui repose essentiellement sur des hypothèses ou des interrogations sur les effets attendus de l’ouvrage, que les motifs de la politique d’aménagement ainsi menée, la configuration de l’autoroute A 69, la nature des territoires qu’elle doit desservir, le coût de son péage, ou ses éventuelles conséquences négatives seraient susceptibles de créer un doute, en l’état de l’instruction, sur son caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur au sens et pour l’application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. » (nous soulignons)
• Le juge des référés a également considéré que le bénéficiaire de l’autorisation environnementale contestée a suffisamment recherché si une autre solution que celle retenue pouvait être apparaître comme ‘satisfaisante » : « (…) l’étude d’impact préalable à l’intervention de l’autorisation environnementale contestée procède à une comparaison précise des avantages et inconvénients du projet objet de cette autorisation avec ceux afférents aux solutions alternatives que constituent un accroissement de la desserte ferroviaire entre Toulouse et Castres, l’aménagement sur place de la route nationale 126 et son aménagement par création à distance de celle-ci d’un axe non autoroutier doublant cette route, solutions écartées en raison de coûts d’investissement importants et d’un impact majoré sur l’écosystème et les riverains. Il en résulte, dès lors que les hypothèses et conclusions retenues par l’étude d’impact sur ce point ne sont pas sérieusement remises en cause par l’argumentation des requérantes, que le moyen tiré de l’insuffisance de la recherche d’autre solution satisfaisante au sens et pour l’application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement n’est pas de nature, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté attaqué« .

6 octobre 2023 : par une ordonnance n°230714 le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a, de nouveau, rejeté la demande de suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral interdépartemental du 1er mars 2023 (cf. TA Toulouse, ref, 6 octobre 2023, Groupe national de surveillance des arbres, n°230714). 

Par le jugement ici commenté, le tribunal administratif de Toulouse a jugé que :

• l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées est illégale car elle a été délivrée pour un projet qui ne répond pas à une « raison impérative d’intérêt public majeur ».
• cette autorisation est indivisible des autres autorisations qui composent l’autorisation environnementale objet du recours en annulation
• l’autorisation environnementale est donc illégale et intégralement annulée.

• Aucune procédure de régularisation de l’illégalité de l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées n’est à prévoir.
• L’Etat et la société concessionnaire vont interjeter appel (dans le délai de deux mois) mais ce recours en appel n’est pas suspensif.
• L’Etat et la société concessionnaire vont joindre à cet appel, une requête en sursis à exécution du jugement.

• d’une part, que le motif d’illégalité de l’autorisation environnementale entreprise ne peut pas être régularisé
• d’autre part, l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées est illégale
• enfin, que cette autorisation illégale n’est pas divisible des autres autorisations qui composent l’autorisation environnementale. En conséquence, l’autorisation environnementale est, intégralement, annulée.