Programmation pluriannuelle de l’énergie : l’Assemblée nationale rejette la proposition de loi mais le risque d’un « moratoire light » sur les énergies renouvelables demeure

Ce mardi 24 juin 2025, les députés doivent se prononcer, lors du vote solennel, pour ou contre la proposition de loi du sénateur Gremillet portant programmation nationale et simplification normative dans le secteur économique de l’énergie. Si le texte est rejeté par les députés, la disposition issue d’un amendement LR et imposant un moratoire sur les projets d’éolien et de solaire sera, au moins provisoirement écartée. Toutefois, la discussion parlementaire de cette proposition de loi se poursuivra. Cet amendement « moratoire » ne doit pas être l’arbre qui cache la forêt des autres dispositions qui, prises ensemble, peuvent freiner le développement de la production d’énergies renouvelables. Une forme de « moratoire light ». La vigilance s’impose donc en vue de l’examen du texte au Sénat, début juillet pour qu’un moratoire ne puisse pas en cacher un autre. Analyse (Note mise à jour le 24 juin 2025 à 17h50)

Mise à jour : le 24 juin 2025, l’Assemblée nationale, lors du vote solennel sur cette proposition de loi, l’a rejetée. Le détail du scrutin public peut être consulté ici. 

Pour mémoire, le 19 juin 2025, lors de la discussion en séance publique de la proposition du sénateur Gremillet, les députés ont adopté un amendement n°486 déposé par le Groupe LR pour imposer un « moratoire » sur l’éolien (terrestre ou maritime) et le solaire photovoltaïque. Un amendement qui interdirait à l’administration d’instruire une demande d’autorisation ou de renouvellement d’autorisation d’un projet éolien ou solaire, à compter de la date de promulgation de la loi et pour une durée indéfinie (cf. notre commentaire).

Ce moratoire ne doit toutefois pas faire oublier que la proposition de loi, dans sa rédaction issue des débats, en première lecture, au Sénat et à l’Assemblée comporte aussi plusieurs autres mesures problématiques. Si ces mesures devaient être conservées dans la loi telle que promulguée, le développement de la production d’énergies renouvelables – notamment – pourrait être freiné par ce qui équivaudrait à une forme de « moratoire light ».

1. La création d’un objectif annuel unique de production « d’énergie décarbonée » qui ne peut pas être décliné par type d’énergie. Les députés ont adopté un amendement n°279 qui créé, en tête du code de l’énergie, à son article L.100-1, un « objectif annuel d’énergie décarbonée » : « Art. L. 100-1. – La politique énergétique : « 1° Propose un objectif annuel de production d’énergie décarbonée qui ne peut être décliné par type d’énergie, tout en assurant, avec transparence, la prise en compte des coûts résultant des différents modes de production d’énergie, de la gestion des infrastructures et des fonctions de stockage nécessaires à l’équilibrage et à la disponibilité du réseau électrique (..) ». Pour mémoire, l’expression « énergie décarbonée » n’est pas inscrite en droit de l’Union européenne. Elle est concurrente de l’expression « énergie renouvelable » qui, elle, figure en droit de l’Union européenne. L’expression énergie décarbonée est défendue pour changer le critère d’identification des énergies non fossiles en remplaçant le critère de définition fondé sur le caractère décarboné et renouvelable d’une source d’énergie par le seul critère carbone. Ce qui permettrait d’inscrire l’énergie nucléaire, pourtant non renouvelable, dans la liste des énergies décarbonées. Si le replacement de la catégorie « énergie renouvelable » par la catégorie « énergie décarbonée », cela créera, immédiatement, deux risques. Un risque d’infraction au droit de l’Union européenne et un risque que les anciennes énergies renouvelables de n’être plus que des énergies « d’appoint » après la production d’énergie nucléaire.  En conformité avec le droit de l’Union européenne, il est indispensable de revenir à la catégorie « énergie renouvelable ».

2. L’exclusion de l’éolien et du solaire de la liste des énergies décarbonées. Après avoir créé cet objectif annuel unique de production d’énergie décarbonée, les députés l’ont assorti d’une précision importante – toujours à l’article L.100-1 du code de l’énergie – à savoir une liste desdites énergies décarbonées. Et certaines énergies renouvelables – l »éolien terrestre ou maritime et le solaire – n’y figurent pas : « 2° Les énergies décarbonées sont produites à partir d’installations nucléaires, hydrauliques, marémotrices, géothermiques, aérothermiques, biomasse, osmotiques et cinétiques »

3. La suppression de l’objectif de part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie. A l’article 5 de la proposition de loi, les députés ont adopté un amendement de suppression de l’objectif, exprimé en pourcentage, de part des énergies renouvelables. Cet objectif est, pour l’heure, rédigé ainsi à l’article L.100-4 du code de l’énergie : « 4° De porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 33 % au moins de cette consommation en 2030 ; à cette date, pour parvenir à cet objectif, les énergies renouvelables doivent représenter au moins 40 % de la production d’électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz. Pour l’application du présent 4°, la consommation de gaz comprend celle de gaz renouvelable, dont le biogaz, au sens de l’article L. 445-1, et de gaz bas-carbone, au sens de l’article L. 447-1 ; » Les députés ont adopté un amendement PS n°601 qui prévoit de rédiger ainsi le 4°  de l’article L.100-4 du code de l’énergie : « 4° De porter la part d’énergie décarbonée à 58 % au moins de la consommation finale brute d’énergie en 2030. À cette date, la production d’électricité décarbonée doit atteindre au moins 560 térawattheures en métropole continentale, dont au moins 200 térawattheures issus de sources renouvelables, la production nationale de chaleur bas-carbone au moins 297 térawattheures et celle de biogaz au moins 44 térawattheures injectés dans les réseaux ; » On notera la création d’un objectif d’au moins 200 térawattheures issus de sources renouvelables, en 2030. Toutefois, aucune déclinaison n’est faite parmi ces sources énergies renouvelables et il convient de rappeler que, par ailleurs, l’éolien et le solaire sont sortis de la liste des énergies décarbonées à développer. Il n’est donc pas du tout certain, en lisant la proposition de loi dans son intégralité, que cet objectif bénéficie à toutes les sources d’énergies renouvelables. L’Etat pourrait ainsi choisir celles qui contribueront à la réalisation de cet objectif.

4. La suppression des objectifs spécifiques à chaque source d’énergie renouvelable. Comme cela vient d’être précisé, les députés ont souhaité adopter un objectif unique d’énergie décarbonée qui ne peut être par être décliné par type d’énergie. En conséquences, les députés, sur amendements déposés par le rapporteur (EPR) ont adopté les mesures suivantes :

• Suppression de l’objectif de production d’énergie hydraulique. Les députés ont adopté un amendement (rapporteur) n°568 qui supprime l’objectif de production d’énergie hydraulique, inscrit pour l’heure au 4 bis de l’article L.100-4 du code de l’énergie avec la rédaction suivante : « 4° bis D’encourager la production d’énergie hydraulique, notamment la petite hydroélectricité, en veillant à maintenir la souveraineté énergétique, à garantir la sûreté des installations hydrauliques et à favoriser le stockage de l’électricité« 
• Suppression de l’objectif de production d’énergie éolienne en mer. Les députés ont adopté un amendement (rapporteur) n°568 qui supprime l’objectif de production d’énergie hydraulique, inscrit pour l’heure au 4 bis de l’article L.100-4 du code de l’énergie avec la rédaction suivante : « 4° ter De favoriser la production d’électricité issue d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées en mer, avec pour objectif de porter progressivement le rythme d’attribution des capacités installées de production à l’issue de procédures de mise en concurrence à au moins 1 gigawatt par an d’ici à 2024« .
• Suppression de l’objectif chaleur et froid. Les députés ont adopté un amendement (rapporteur) n°568 qui supprime l’objectif de production d’énergie hydraulique, inscrit pour l’heure au 9° de l’article L.100-4 du code de l’énergie avec la rédaction suivante : « 9° De multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030.« 

Ces objectifs pourraient donc être retranchés de la loi. Ils pourront difficilement être réintégrés dans un décret dés lors que la loi interdirait que l’objectif annuel de production d’énergie décarbonée soit déclinée par type d’énergie.

5. La priorité donnée à la production d’énergie nucléaire, l’éolien et le solaire exclus des énergies d’appoint. Les députés ont abandonné la doctrine du « mix électrique équilibré » et  adopté un amendement n° qui donnent clairement la priorité à la production d’électricité nucléaire et confère la qualité d’énergies complémentaires aux énergies renouvelables pour, uniquement, les « encourager ». L’éolien et le solaire ne font même pas parties de ces énergies  « complémentaires ». En adoptant l’amendement (LR) n°421, les députés ont en effet prévu la création, dans le code de l’énergie, d’un article L. 100-1 B ainsi rédigé : « Art. L. 100-1 B. – I. – La politique énergétique nationale est fondée prioritairement sur la production d’électricité d’origine nucléaire, qui constitue le pilier du mix électrique français. Elle encourage également le développement et la valorisation de filières complémentaires, notamment l’hydroélectricité, la géothermie, le biogaz, la biomasse, les carburants de synthèse et l’hydrogène renouvelable, dans le respect des exigences de
sécurité d’approvisionnement, de compétitivité, de maîtrise des coûts pour les consommateurs et de préservation de l’environnement. » Pour que les choses soient tout à fait claires quant à leurs intentions exactes, les auteurs de cet amendement ont ajouté un paragraphe II à ce nouvel article L.100-1 B qui précise que « le mix électrique national » est « principalement basé sur le nucléaire » : « II. – L’État veille à la protection, au renforcement et à la pérennité du mix électrique national, principalement basé sur l’énergie nucléaire, tout en soutenant l’innovation et l’intégration de solutions énergétiques durables et pilotables. »Par ailleurs, les députés ont également un amendement UDR n°610 qui qualifie la production d’électricité nucléaire de « fondement stratégique de la politique énergétique nationale » : « 9° quinquies Considérer la production d’électricité d’origine nucléaire comme un fondement stratégique de la politique énergétique nationale, indispensable à la décarbonation, à la souveraineté énergétique et à la stabilité du réseau électrique. » Si de telles dispositions étaient ajoutées au code de l’énergie, la doctrine du « mix électrique équilibré serait compromise. L’une des conséquences serait bien entendu que l’organisation d’appels d’offres pour soutenir la production d’énergies renouvelables – a fortiori l’éolien et le solaire – serait beaucoup plus délicate à justifier.

6. L’étatisation du secteur de l’énergie. Historiquement, le développement des énergies renouvelables en Europe a été rendu possible, depuis le début des années 2000, par la l’ouverture à la concurrence de ce marché. Les députés ont adopté plusieurs amendements qui tendent à renforcer la propriété et le contrôle par l’Etat des entreprises EDF et Engie. Etat qui aura désormais pour obligation, pour l’électricité, de développer prioritairement la production d’énergie nucléaire. S’agissant d’EDF, l’article 1er de la proposition de loi ici commentée prévoit : « la détention par l’État de la totalité des parts du capital de l’entreprise dénommée “Électricité de France” en application de l’article L. 111-67, en vue de sa transformation en établissement public à caractère industriel et commercial« . S’agissant d’Engie, l’article 1er prévoit « la détention par l’État d’une partie du capital de l’entreprise dénommée “Engie”. Enfin, les députés ont également adopté un objectif de sortie du marché européen de l’énergie et de création d’un monopole d’EDF sur la filière nucléaire : « Favoriser la sortie des règles de fixation du prix du marché européen de l’énergie et assurer une maîtrise publique intégrée du secteur énergétique, notamment en confiant le monopole de la construction et de l’exploitation des réacteurs électronucléaires à la puissance publique et à la société Électricité de France« .

7. Le « redémarrage » de la centrale nucléaire de Fessenheim. Les députés ont adopté un amendement RN n°6 qui prévoit de rédiger ainsi le 5° de l’article L. 100-2 du code de l’énergie « 5° Procéder au redémarrage de la centrale nucléaire de Fessenheim et
à la remise en fonctionnement de ses deux réacteurs« .

8. L’affaiblissement de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le 19 juin 2025, en première lecture et en séance publique, les députés ont modifié de nouveau la rédaction de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui comporte l’objectif – fondamental – de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la France. Les députés ont en effet adopté l’amendement n°627 déposé par le Gouvernement et l’amendement n°291 du groupe Rassemblement national. Les deux amendements ont été déposés à l’Assemblée nationale le 12 juin, sont rédigés en termes identiques mais assortis d’exposés des motifs différents. Si ces amendements devaient être définitivement conservés dans la loi, les deux premiers alinéas de l’article L.100-4 du code de l’énergie seraient ainsi rédigés (ajouts des termes en gras et soulignés : « I.-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : 1° De réduire les tendre vers une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40[50] % entre 1990 et 2030 et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050.(..)« . L’obligation de réduire nos émissions de gaz à effet de serre de 50% entre 1990 et 2030 ne serait ainsi plus une obligation de résultat mais de moyen. Faire nos meilleurs efforts suffira. Cette modification majeure de la nature même de cet objectif clé de voûte de notre politique énergie climat est un changement lui aussi majeur de pilotage de cette politique (cf. notre commentaire complet).

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne