Stockage d’électricité (BESS) : nouvelle suspension en référé d’un refus de permis de construire fondé sur l’incompatibilité du projet avec une activité agricole (TA Orléans, ord., 23 octobre 2026, n°2606368)

Par une ordonnance n°2606368 du 23 octobre 2026, le juge des référés du tribunal administratif d’Orléans a suspendu l’exécution de l’arrêté par lequel le préfet d’Eure-et-Loir a refusé de délivrer un permis de construire pour l’installation d’un parc de batteries de stockage d’électricité. Le terrain d’assiette se situe en zone agricole (A) du plan local d’urbanisme d’une commune d’Eure-et-Loir. La présomption d’urgence prévue à l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme a été retenue. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation de l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole significative a, pour sa part, été jugé sérieux. En conséquence, le juge des référés a enfin au préfet de procéder à une nouvelle instruction de la demande dans un délai d’un mois, sans aller jusqu’à ordonner la délivrance d’un permis de construire à titre provisoire. Cette décision s’ajoute à une jurisprudence administrative de plus en plus dense et plutôt favorable aux porteurs de projets d’implantation d’installations de stockage d’électricité sur des terres agricoles. Par Arnaud Gossement, avocat gérant, docteur en droit, professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

I. Rappel des faits et de la procédure

19 janvier 2026 : la société X a sollicité un permis de construire pour l’installation d’un parc de batteries de stockage d’électricité sur le territoire d’une commune d’Eure-et-Loir.

23 avril 2026 : par arrêté, le préfet d’Eure-et-Loir a rejeté cette demande. Le motif unique de ce refus tient à l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole.

22 juin 2026 : la société X a demandé au tribunal administratif d’Orléans l’annulation de cet arrêté.

9 octobre 2026 : la société pétitionnaire a saisi le juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’une demande de suspension de l’exécution de l’arrêté du 23 avril 2026. Elle a également demandé au juge d’enjoindre au préfet, à titre principal, de délivrer le permis de construire sollicité et, à titre subsidiaire, de statuer de nouveau sur sa demande.

19 octobre 2026 : le préfet d’Eure-et-Loir a conclu au rejet de la requête. Son mémoire en défense contestait l’urgence. Le représentant de l’Etat soutenait, en outre, que le projet ne relève pas des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs admises en zone A et qu’il n’est pas compatible avec le maintien d’une activité agricole significative.

23 octobre 2026 : par l’ordonnance commentée, le juge des référés a suspendu l’exécution de l’arrêté du 23 avril 2026 jusqu’au jugement au fond. L’ordonnance enjoint au préfet de procéder à une nouvelle instruction de la demande dans le délai d’un mois. Une somme de 1 200 euros est mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. Sur la solution retenue

2.1. La présomption d’urgence prévue à l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme n’a pas été renversée

L’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administrative à deux conditions cumulatives : l’urgence et l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Pour les refus d’autorisation d’urbanisme, la condition d’urgence est présumée.

L’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 26 de la loi n°2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, dispose : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite. »

Le Conseil d’Etat a précisé la portée de cette présomption. Elle ne peut être écartée par le juge des référés que si l’autorité administrative justifie de circonstances particulières. Le juge procède alors à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce (cf. CE, 17 juin 2026, Commune du Quesnoy, n°513099). Ce raisonnement est repris par l’ordonnance commentée : l’autorité qui a refusé le permis peut faire état de circonstances particulières en tenant compte, notamment, des conséquences que la délivrance d’une autorisation provisoire, à l’issue d’un réexamen ordonné par le juge des référés, serait susceptible d’emporter pour les divers intérêts en présence.

Au cas d’espèce, le préfet d’Eure-et-Loir avait opposé quatre arguments à la présomption d’urgence : le délai écoulé entre la requête au fond et la saisine du juge des référés ; l’intérêt général majeur qui s’attache à la préservation des espaces agricoles ; la circonstance que le projet ne constitue pas la seule composante de flexibilité du système électrique français ; l’absence de tout préjudice invoqué par la société requérante.

Aucun de ces arguments n’a été retenu. L’ordonnance précise : « Toutefois, alors que la saisine du juge des référés contre un refus de permis de construire n’est enfermée dans aucun délai fixé par le code de l’urbanisme et que le développement des capacités de stockage de l’électricité constitue le corolaire du développement de la production d’électricité à base d’énergie renouvelable, ces éléments invoqués en défense ne sont pas de nature à renverser la présomption d’urgence. Par suite, alors même que le projet ne constitue pas la seule composante de flexibilité du système électrique français et que la société [X] n’invoque aucun préjudice économique, la condition d’urgence doit donc être regardée comme remplie. » (point 3)

En premier lieu, le délai de plus de trois mois écoulé entre la requête au fond et la demande de suspension ne suffit pas à renverser la présomption. Aucun texte du code de l’urbanisme n’enferme en effet la saisine du juge des référés dans un délai.

En deuxième lieu, l’ordonnance reconnaît l’intérêt public qui s’attache au développement du stockage d’électricité. Ce développement y est présenté comme le corollaire de celui de la production d’électricité d’origine renouvelable.

En troisième lieu, l’absence de préjudice économique invoqué par la société requérante est sans incidence. La présomption légale dispense le pétitionnaire de démontrer en premier l’atteinte portée à sa situation.

Cette analyse est cohérente avec celle retenue par le juge des référés du tribunal administratif de Nantes dans une affaire comparable. Le préfet de la Sarthe y invoquait la saturation des capacités de raccordement des installations de stockage dans le département : cet argument ne renversait pas la présomption d’urgence (cf. TA Nantes, ord., 4 août 2026, n°2614155, point 6).

2.2. L’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision de refus

2.2.1. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation de l’incompatibilité du projet avec l’activité agricole est sérieux

Rappel : le critère de l’activité agricole significative.  L’article L. 151-11 du code de l’urbanisme dispose : « I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…) »

Le Conseil d’Etat a défini la méthode d’appréciation de cette condition à propos d’une centrale photovoltaïque au sol. L’administration doit apprécier, sous le contrôle du juge, si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation. Elle tient compte des activités effectivement exercées dans la zone concernée ou qui ont vocation à s’y développer, et notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux (cf. CE, 8 février 2017, Société Photosol, n°395464).

Au cas d’espèce, un motif unique fondait le refus préfectoral : l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole. Selon la société requérante, cette appréciation était erronée. Le juge des référés a estimé ce moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté (point 4).

L’ordonnance ne décrit ni la superficie de la parcelle, ni l’emprise du projet, ni la nature de l’activité agricole exercée sur le terrain. Par comparaison, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes avait retenu un doute sérieux au motif que le préfet s’était fondé sur le seul critère de l’emprise du projet, qui ne représentait que 7,33 % de la superficie de la parcelle d’implantation (cf. TA Nantes, ord., 4 août 2026, n°2614155, point 9).

En application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le juge des référés a précisé que l’autre moyen soulevé, tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté, n’était pas propre à créer un doute sérieux (point 5).

2.2.2. Le motif tiré de l’absence d’équipement collectif n’est « à l’évidence » pas de nature à fonder le refus

Selon le préfet, l’installation projetée ne relève pas de la catégorie des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, de sorte qu’elle n’entre pas dans le champ des constructions admises en zone A du plan local d’urbanisme. Cette substitution a été écartée en ces termes :

« Toutefois, à l’évidence, en l’état de l’instruction ce motif n’est pas susceptible de fonder légalement l’arrêté contesté. Le préfet n’est, par suite, pas fondé à demander que le nouveau motif qu’il invoque soit substitué à celui indiqué dans l’arrêté attaqué. » (point 7)

Ce point présente un intérêt particulier. Loin de se borner à constater que la substitution n’est pas évidente, le juge des référés retient qu’il est évident que ce motif ne peut fonder le refus. Cette solution rejoint celle du tribunal administratif de Rennes. Celui-ci a jugé, au fond, qu’une station de stockage d’énergie connectée au réseau public de transport d’électricité devait être regardée comme une construction technique conçue spécialement pour le fonctionnement du réseau d’électricité, au regard des définitions du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Redon (cf. TA Rennes, 9 octobre 2025, n°2501079 ; notre commentaire).

2.3. L’injonction : le préfet doit procéder à une nouvelle instruction de la demande

La société requérante demandait, à titre principal, qu’il soit enjoint au préfet de lui délivrer le permis de construire. Ces conclusions ont été rejetées. Le juge des référés s’est fondé, pour ce faire, sur le caractère exécutoire des décisions de justice prévu à l’article L. 11 du code de justice administrative et sur le caractère provisoire des mesures qu’il ordonne, prévu à l’article L. 511-1 du même code (points 9 à 13).

L’ordonnance rappelle que le juge des référés ne peut, sans excéder son office, ordonner une mesure dont les effets seraient en tous points identiques à ceux de l’exécution d’un jugement d’annulation (point 10). Après la suspension d’un refus, l’administration doit réexaminer la demande. Lorsque le doute sérieux porte sur les motifs du refus, elle ne peut, sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande sur les mêmes motifs (point 12). Ces principes sont issus de la jurisprudence du Conseil d’Etat (cf. CE, Section, 7 octobre 2016, Commune de Bordeaux, n°395211, publiée au recueil Lebon).

Le préfet d’Eure-et-Loir doit donc procéder à une nouvelle instruction de la demande, en tenant compte des motifs de l’ordonnance, dans le délai d’un mois. Aucune astreinte n’assortit cette injonction (point 13 et article 2 du dispositif).

Sur ce point, l’ordonnance du tribunal administratif d’Orléans se distingue de bien d’autres ordonnances de référé et notamment de celle précitée du tribunal administratif de Nantes. Dans cette dernière affaire, le juge des référés avait enjoint au préfet de la Sarthe de délivrer à la société pétitionnaire un certificat de permis de construire tacite à titre provisoire, dans un délai d’un mois (cf. TA Nantes, ord., 4 août 2026, n°2614155).

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