Urbanisme : le Conseil d’Etat réalise un équilibre entre la qualité d’élu local libre de son expression du maire et sa qualité d’instructeur désintéressé et impartial des demandes d’autorisations d’urbanisme (Conseil d’Etat, 29 juin 2026, société R. n°496823)

Par une décision n°496823 rendue ce 29 juin 2026 le Conseil d’Etat a jugé que les décisions prises en matière d’autorisation d’urbanisme sont cumulativement soumises au respect, d’une part des dispositions de l’article L.422-7 du code de l’urbanisme (obligation d’instruction désintéressée) et, d’autre part, des exigences résultant du principe d’impartialité. Toutefois, si le Conseil d’Etat exige que le contrôle de légalité des décisions prises en matière d’urbanisme soit réalisé au regard, tant de la règle du désintéressement que du principe d’impartialité, il fait également preuve d’une grande souplesse dans le contrôle du respect de chacune de ces deux exigences prises séparément. Le Conseil d’Etat a en effet réalisé un équilibre entre, d’une part le devoir pour le maire d’instruire de manière désintéressée et impartiale une demande d’autorisation d’urbanisme, d’autre part sa qualité d’élu local qui suppose que lui soit reconnue une liberté d’expression, y compris contre des projets qu’il instruira ensuite.

I. Rappel des faits

1er mars 2021  : arrêté par lequel le maire de C. a refusé de délivrer à la société R. un permis de construire en vue de construire une usine de fabrication de laine de roche.

8 décembre 2022 : par un jugement nos 2102509, 2102803, le tribunal administratif d’Amiens a annulé, à la demande de la société R. et du préfet de l’A., l’arrêté du 1er mars 2021 du maire de C. et les décisions de rejet des recours gracieux. Il a enjoint au maire de réexaminer la demande de permis de construire.

5 juillet 2024 : par un arrêt nos 23DA00195, 23DA00196, la cour administrative d’appel de Douai a, sur appel de la commune de C. et appel incident de la société R. et du préfet de l’A., annulé ce jugement du tribunal administratif d’Amiens.

29 juin 2026 : décision n°496823 par laquelle le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 5 juillet 2024 en tant qu’il annule le jugement du tribunal administratif d’Amiens du 8 décembre 2022 et qu’il rejette la demande présentée devant ce tribunal par la société R.

II. La solution retenue

Le Conseil d’Etat saisi d’un pourvoi en cassation procède en deux temps :

• Dans un premier temps, il a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai dont l’annulation était demandée par les auteurs du pourvoi. La cour a en effet commis une erreur de droit en ne contrôlant la légalité de l’arrêté de refus de permis de construire qu’au regard des seules exigences de la règle du désintéressement définie à l’article L.422-7 du code de l’urbanisme.
• Dans un deuxième temps, réglant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat contrôle le respect de chacune de ces deux exigences mais, en faisant preuve d’un pragmatisme certain.

2.1. Le respect de la règle du désintéressement se cumule avec celui du principe d’impartialité

L’annulation de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai est motivée de la manière suivante. Le Conseil d’Etat :

• a rappelé le contenu de la règle selon laquelle le maire ne doit pas être intéressé à la décision qu’il prend, ici en matière d’urbanisme
• a rappelé les exigences de la principe d’impartialité de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme
• a jugé que les exigences de cette règle et de ce principe doivent être appréciées de manière cumulative
• a annulé l’arrêt objet du pourvoi en cassation au motif que la cour a contrôlé le respect de la règle décrite à l’article L.422-7 du code de l’urbanisme en « oubliant », les exigences du principe d’impartialité.

2.1.1. La règle selon laquelle le maire ne doit pas être intéressé à la décision qu’il prend

L’article L.422-7 du code de l’urbanisme précise que le maire – ou le président de l’CPECI en cas de transfert de compétence -est intéressé au projet faisant l’objet d’une demande d’autorisation d’urbanisme, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour prendre la décision :

« Si le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est intéressé au projet faisant l’objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l’organe délibérant de l’établissement public désigne un autre de ses membres pour prendre la décision.« 

Il convient de souligner que ces dispositions imposent au maire « intéressé » de se déporter et au conseil municipal de désigner un autre élu pour instruire le dossier.

2.1.2. Le principe d’impartialité de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme

Le principe d’impartialité des procédures administratives et, notamment, des procédures d’élaboration des décisions prises en matière d’urbanisme a été dégagé et appliqué par le Conseil d’Etat depuis longtemps. A titre d’exemple, par une décision du 22 février 2008 relative à la légalité du permis de construire une porcherie, le Conseil d’Etat a rédigé le considérant de principe suivant :

« Considérant que le principe d’impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative, individuelle ou collégiale, est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris, doit être respecté durant l’intégralité de la procédure d’instruction et de délivrance d’un permis de construire, y compris, dès lors, dans la phase de consultation précédant la prise de décision » (cf. CE, 22 février 2008, association air pur environnement d’Hermeville et ses environs, n°291372)

Ainsi le principe d’impartialité

• s’impose à toute autorité administrative, individuelle ou collégiale ;
• suppose que les « affaires » des administrés soient traitées « sans préjugés ni partis pris » ;
• suppose d’être respecté pendant toute la durée de la procédure.

Aux termes du point 4 de sa décision ici commentée du 29 juin 2026, le Conseil d’Etat a rappelé ces exigences du principe d’impartialité :

« D’autre part, le principe d’impartialité, qui garantit aux administrés que toute autorité administrative est tenue de traiter leurs affaires sans préjugés ni partis pris, doit, en particulier, être respecté durant l’intégralité de la procédure d’instruction et de délivrance de toute autorisation d’urbanisme. »

A la différence de l’article L.422-7 du code de l’urbanisme, ce principe d’impartialité n’impose pas au maire de se déporter lorsqu’il peut nourrir un « préjugé » ou un « parti pris » à l’égard d’un projet pour lequel il est saisi d’une demande d’autorisation d’urbanisme.

2.1.3. Le cumul de la règle du désintéressement et du principe d’impartialité

L’intérêt premier de la décision rendue ce 29 juin 2026 par le Conseil d’Etat tient à son point 5, lequel précise que la règle du désintéressement s’ajoute au principe d’impartialité :

« 5. Il résulte de ce qui précède que les décisions prises en matière d’autorisation d’urbanisme sont cumulativement soumises au respect, d’une part des dispositions de l’article L. 422-7 du code de l’urbanisme et, d’autre part, des exigences résultant du principe d’impartialité.« 

Au cas d’espèce, la cour administrative d’appel de Douai a jugé que l’arrêté de refus de permis de construire litigieux est légal au motif que le maire n’avait pas, dans cette affaire, un intérêt personnel qui aurait guidé sa décision. Ce faisant la cour n’a pas contrôlé le respect des exigences propres au principe d’impartialité :

« 6. Il résulte des termes de l’arrêt attaqué que, pour juger que l’arrêté du 1er mars 2021 refusant un permis de construire à la société R. n’avait méconnu ni les dispositions de l’article L. 422-7 du code de l’urbanisme ni le principe d’impartialité, la cour administrative d’appel s’est fondée sur une règle unique, conduisant à ne regarder comme irrégulières que celles des décisions pour lesquelles le maire a un intérêt personnel qui ne se confond pas avec l’intérêt général de la commune. »

La cour administrative d’appel de Douai était donc tenue de contrôler la légalité de l’arrêté litigieux au regard des exigences d’une part de la règle du désintéressement du maire (article L.422-7 du code de l’urbanisme), d’autre part du principe d’impartialité. Or, la cour s’est bornée à contrôler le respect des exigences de la seule règle définie à l’article L.422-7 du code de l’urbanisme. L’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai est donc annulé en conséquence de cette erreur de droit.

2.2. L’appréciation pragmatique de la règle du désintéressement et du principe d’impartialité « compte tenu du statut d’élu local » du maire

Si le Conseil d’Etat a jugé que le respect de la règle établie à l’article L.422-7 du code de l’urbanisme s’ajoute à celui du principe d’impartialité, cela n’a pas pour résultat que le contrôle de légalité plus rigoureux. En effet, le Conseil d’Etat procède à un contrôle pragmatique sinon souple de chacune de ces exigences.

S’agissant du respect de la règle établie à l’article L.422-7 du code de l’urbanisme, le maire ne peut être considéré comme « intéressé alors que qu’il est propriétaire de terres agricoles situées à proximité du terrain d’assiette du projet sur lesquelles son fils exerce des activités de maraîchage, ce dont il s’est publiquement prévalu :

« 11. En premier lieu, s’il ressort des pièces du dossier que le maire de C., qui a signé l’arrêté litigieux refusant à la société R. un permis de construire, est propriétaire de terres agricoles situées à proximité du terrain d’assiette du projet, sur lesquelles son fils exerce des activités de maraîchage, et qu’il a fait publiquement état de cette situation au cours de l’instruction de la demande de permis, cette circonstance n’est pas de nature à établir le maire était intéressé au projet au sens des dispositions de l’article L. 422-7 du code de l’urbanisme cité au point 2.« 

Le maire qui s’oppose à un projet n’est donc pas, systématiquement, un maire « intéressé ». Même si cette opposition procède de considérations personnelles.

S’agissant du respect du principe d’impartialité, celui-ci n’est pas méconnu alors même que le maire de la commune de C. a agit comme un opposant au projet, pendant la procédure d’instruction de la demande de permis de construire :

« 12. En deuxième lieu, s’il ressort des pièces du dossier que le maire s’est exprimé à plusieurs reprises de manière critique sur le projet litigieux par des déclarations publiées dans la presse locale, en faisant état de ses préoccupations quant aux risques sanitaires et écologiques qu’il pourrait comporter, en se présentant comme personnellement exposé à de tels risques et en invitant les habitants de la commune à participer à l’enquête publique pour les dénoncer, il ressort également des pièces du dossier qu’il n’a exprimé son intention de rejeter la demande de permis de construire qu’en indiquant également attendre des compléments d’information sur les incidences du projet et sans refuser par avance de tenir compte de l’ensemble des éléments apportés par la société R. pour se prononcer. Compte tenu de la qualité d’élu local du maire, de telles déclarations ne sont pas, en l’espèce, de nature à caractériser une méconnaissance du principe d’impartialité. » (nous soulignons)

On rappellera pourtant que le principe d’impartialité exige que l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme soit réalisée « sans préjugés ni partis pris. » Or, ici, au vu des faits de l’espèce mentionnés dans cette décision, il paraît difficile d’écarter le risque d’un « parti pris » de la part du maire, auteure de la décision de refus querellée.

Le plus important tient sans doute à la dernière phrase de ce point 12 : « Compte tenu de la qualité d’élu local du maire, de telles déclarations ne sont pas, en l’espèce, de nature à caractériser une méconnaissance du principe d’impartialité. » Les exigences du principe d’impartialité sont ainsi conciliées avec celles qui s’attachent au respect des libertés de l’élu local, libre de critiquer un projet sur lequel il devra aussi se prononcer sur le fondement du code de l’urbanisme.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet

Notre page Cabinet d’avocats en droit de l’urbanisme, droit de l’expropriation, droit de la construction