Dérogation espèces protégées : la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet pourrait être reconnue dés le stade de sa déclaration d’utilité publique (projet de loi-cadre relatif au développement des transports)

Le ministre des transports a présenté, ce 11 février 2026, le projet de loi-cadre relatif au développement des transports. L’article 19 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports modifie plusieurs codes de manière à ce que l’Etat puisse, lors de la déclaration de projet (I) ou de la déclaration d’utilité publique d’un projet (II), reconnaître que celui-ci réponde à une raison impérative d’intérêt public majeur et, ainsi, à l’une des trois conditions de délivrance de l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Une mesure dont l’intérêt pour la simplification du droit est très incertain. Analyse.

Commentaire général

1. L’article 19 du projet de loi cadre relatif au développement des transports prévoit de permettre à l’Etat de reconnaître la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) dés le stade de la déclaration d’utilité publique ou de la déclaration de projet, d’un projet.

2. Cet article procède sans doute du souci de prévenir le risque d’une annulation de la « dérogation espèces protégées » pour défaut de raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) plusieurs années après sa déclaration d’utilité publique. Le récent contentieux du projet d’autoroute A 69 a sans doute contribué à la rédaction de cette mesure. Il peut en effet apparaître étrange pour le grand public qu’un projet puisse être qualifié « d’utilité publique » puis, plusieurs années après, comme ne répondant pas la raison impérative d’intérêt public majeur.

3. Sur la question de l’articulation entre la DUP et la RIIPM, le rapport de la mission présidée par Michel Cadot intitulé « Grands projets d’infrastructures : prioriser, simplifier, réussir » et remis en janvier 2026 au Haut commissaire à la stratégie et au plan comporte, notamment, les propositions suivantes :

• d’une part, le rapport propose, pour les grands projets d’infrastructures, d’engager « une réflexion sur le rapprochement, voire, dans quelques cas particuliers, la fusion entre la DUP et l’autorisation environnementale » (page 40) Cette proposition n’est pas nouvelle et avait déjà été discutée en 2013, lors des Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement (l’auteur de ces lignes était membre du comité de pilotage) convoqués par la ministre de l’écologie d’alors, Delphine Batho. La création de la procédure de l’autorisation environnement procède de ces Etats généraux. Cette proposition n’avait pas été retenue par le Gouvernement au motif qu’il était souvent délicat, surtout pour les projets d’infrastructures linéaires, de définir précisément les caractéristiques d’un projet au stade de la DUP et donc de l’autoriser aussi tôt.
• d’autre part, le rapport propose à tout le moins d' »Établir la RIIPM des grands projets d’infrastructures et l’absence d’alternative satisfaisante au moment de la DUP, sur la base d’une étude d’impact environnemental préalable évaluant les impacts potentiels du projet sur la biodiversité« .
• enfin, le rapport propose de « limiter la durée de validité de la DUP à quatre ans, renouvelable une fois » et ce, au motif suivant  : »Afin de rapprocher les éléments de la chaîne décisionnelle d’un grand projet et éviter ainsi les changements de contexte politique, juridique et physique, la mission propose de limiter la durée de validité d’une DUP à quatre ans, renouvelable une fois, à condition qu’aucun changement dans les circonstances de droit et de fait n’ait fait perdre au projet son caractère d’utilité publique. Les conséquences d’un recours juridictionnel seraient les mêmes qu’actuellement.« 

3. Etablir la RIIPM d’un projet au stade de la DUP, sans fusionner les procédures de DUP et d’autorisation environnementale comporte de nombreux risques. Le rapport de la mission présidée par Michel Cadot précise (page 41) que « cette proposition appelle néanmoins plusieurs points de vigilance. »

• Dans la mesure où cette reconnaissance anticipée risque de reporter le contentieux sur la troisième condition d’octroi de la dérogation espèces protégées (le maintien des espèces concernées dans un état de conservation favorable), il convient d’anticiper au mieux le respect de cette dernière condition dès la DUP. C’est l’objet des propositions 18 et 19 relatives aux mesures compensatoires.
• La durée importante entre la DUP et l’AE en matière de transport (entre cinq et dix ans, parfois plus) ouvre la voie à plusieurs changements de contexte, qui sont autant de prises pour de nouveaux contentieux notamment en annulation du refus d’abroger la reconnaissance de RIIPM, parallèlement aux recours contre le refus d’abroger la DUP. Diffracter l’autorisation environnementale en remontant la RIIPM au moment de la DUP fait naître un risque de contentieux itératif, à chaque changement de contexte.
• La notion de RIIPM se distingue des notions d’intérêt général et d’utilité publique. Pour être reconnu d’intérêt public « majeur », le projet doit être d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des espèces. Faire remonter la reconnaissance de la RIIPM au moment de la DUP peut conduire à rapprocher ces deux notions en reconnaissant plus difficilement l’utilité publique ou plus facilement l’intérêt public majeur. En effet, on conçoit mal qu’une DUP soit annulée seulement en tant qu’elle reconnaît l’intérêt public majeur d’un projet. L’utilité publique donne lieu à un contrôle distancié du bilan coûts-avantages de l’opération. En revanche, la reconnaissance de l’intérêt public majeur d’un projet ne résulte pas d’un bilan coût-bénéfices du projet, ce dernier est examiné en tant que tel.
• Le contrôle du juge sur la première autorisation deviendrait donc, concernant les solutions de substitution, un contrôle au fond, et non plus un contrôle simplement formel, comme il l’est aujourd’hui (…). » (nous soulignons).

4. Les auteurs de l’article 19 du projet de loi précité n’ont pas tenu compte de ces propositions du rapport de la mission présidée par Michel Cadot

• d’une part, cet article 19 ne prévoit pas de rapprocher ou de fusionner les procédures de déclaration d’utilité publique et d’autorisation environnementale et ne prévoit pas non plus d’étude d’impact environnemental composée d’une volet complet sur la dérogation espèces protégées.
• d’autre part, cet article 19 ne prévoit pas non plus de limiter la durée de validité de la DUP. De telle sorte qu’un délai de dix ans pourrait parfois s’écouler entre la reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur d’un projet et son autorisation environnementale.

4. L’intérêt de la mesure rédigée à l’article 19 du projet de loi cadre pour la simplification du droit est, à notre sens, très incertain.

• En effet, en raison du délai qui sépare généralement la DUP de l’autorisation environnementale, il sera difficile pour le juge administratif d’interdire à une personne ayant intérêt à agir de demander l’abrogation de la DUP valant reconnaissance de la RIIPM en raison d’un changement dans les circonstances de fait : évolution du projet et de son environnement.
• Il paraît difficile de reconnaître, une fois pour toutes, qu’un projet est RIIPM alors que le besoin d’une dérogation espèces protégées doit être vérifié à tout moment de la vie d’un projet. Par ailleurs, l’attention des opposants et le contrôle du juge vont sans doute continuer à se reporter sur les autres conditions de délivrance de la « dérogation espèces protégées ».

A notre sens, une véritable mesure de simplification consisterait à achever la réforme de l’autorisation environnementale pour, en effet, autoriser un projet global – avec une durée de validité limitée de l’autorisation – et non plus simplement les séquences successives d’un projet. Cela permettrait aussi de qualifier l’intérêt général d’un projet à un seul instant et sans risque de contradiction.

Commentaire détaillé

L’article 19 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports modifie plusieurs codes de manière à ce que l’Etat puisse, lors de la déclaration de projet (I) ou de la déclaration d’utilité publique d’un projet (II), reconnaître que celui-ci réponde à une raison impérative d’intérêt public majeur et, ainsi, à l’une des trois conditions de délivrance de l’autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

I. La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur par la déclaration de projet

Pour mémoire, lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait l’objet d’une enquête publique, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération projetée (cf. article L.126-1 du code de l’environnement)

L’article 19 du projet de loi-cadre prévoit d’insérer un nouvel alinéa au sein de l’article L.126-1 du code de l’environnement, consacré à la procédure de la déclaration de projet.

Aux termes de ces dispositions, lorsqu’un projet nécessite ou est susceptible de nécessiter une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées au titre du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, la déclaration de projet peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur.

• Un décret en Conseil d’Etat devra définir les conditions à respecter pour qu’une déclaration de projet vaille reconnaissance de cette raison impérative d’intérêt public majeur. A noter, ce décret prévoira aussi les conditions à remplier pour les projets ayant fait l’objet d’une déclaration de projet avant l’entrée en vigueur de la loi-cadre relative au développement des transports.
• Cette reconnaissance ne pourra être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration de projet, dont elle est divisible, ou contre l’acte reconnaissant ce caractère lorsqu’il est postérieur à la déclaration de projet. Elle ne pourra pas être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue audit c.

La rédaction proposée de ce nouvel alinéa de l’article L.126-1 du code de l’environnement est la suivante :

« La déclaration de projet peut, lorsqu’elle est prononcée par l’Etat et que la réalisation d’un projet nécessite ou est susceptible de nécessiter une dérogation au titre du c du 4° du I de l’article L. 411-2, lui reconnaître, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d’Etat, le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du même c. Ce décret prévoit également les modalités selon lesquelles l’autorité de l’Etat qui a prononcé la déclaration de projet peut statuer sur le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets ayant fait l’objet d’une déclaration de projet avant l’entrée en vigueur de la loi-cadre n° … du … relative au développement des transports sous réserve qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une décision juridictionnelle devenue définitive annulant ladite déclaration et qu’une dérogation aux interdictions mentionnées à l’article L. 411-1 n’ait pas déjà été délivrée. La reconnaissance de ce caractère ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre la déclaration de projet, dont elle est divisible, ou contre l’acte reconnaissant ce caractère lorsqu’il est postérieur à la déclaration de projet. Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue audit c.»

Par souci de coordination, la rédaction de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme et de l’article L. 2111-27 du code des transports est également modifiée.

II. La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur par la déclaration d’utilité publique

L’article 545 du code civil dispose que « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité« . En conséquence, un projet doit être déclaré d’utilité publique par l’Etat pour que des opérations d’expropriation puissent être menées de manière à assurer au maître d’ouvrage la maîtrise foncière de l’ensemble des terrains d’emprise dudit projet.

La déclaration d’utilité publique des opérations susceptibles d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement est soumise à l’obligation d’effectuer la déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement (cf. article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).

L’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d’utilité publique n’est pas prononcée par décret en Conseil d’État en application de l’article L. 121-1. Toutefois, si les opérations déclarées d’utilité publique sont prévues par des plans d’occupation des sols, des plans locaux d’urbanisme ou des documents d’urbanisme en tenant lieu, cette durée maximale est portée à dix ans (article L. 121-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique)

La loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte (article 21) a prévu que la déclaration d’utilité publique de certains projets peut comporter une reconnaissance de leur raison impérative d’intérêt d’utilité publique majeur qui est l’une des conditions à remplir pour qu’un projet bénéficie d’une autorisation de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Cette disposition est codifiée à l’article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Les projets suivants sont concernés :

• un projet situé dans le périmètre d’une opération d’intérêt national, au sens de l’article L. 102-12 du code de l’urbanisme,
• un projet situé dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme, au sens de l’article L. 312-3 du même code, et répondant aux objectifs de cette opération,
• un projet industriel
• un projet d’infrastructure directement liée à ce projet industriel
• un projet de création ou de modification d’ouvrages du réseau public de transport d’électricité ayant pour objet le raccordement dudit projet industriel

Cette reconnaissance de la raison impérative d’utilité publique majeure d’un projet vaut pour la durée de validité initiale de la déclaration d’utilité publique et, le cas échéant, pour la durée de prorogation de cette déclaration, dans la limite de dix ans.

L’article 19 du projet de loi-cadre relatif au développement des transports prévoit de modifier la rédaction de l’article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de manière à ce que tous les projets faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique – et non plus certains grands projets – puissent, dans des conditions prévues par un décret, bénéficier d’une reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur

L’article L.122-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique pourrait être ainsi modifié :

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne