ICPE : le préfet peut prescrire à un ancien exploitant, dix ans après sa cessation d’activité, une étude de la pollution du site, en prenant en compte un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation (Conseil d’Etat, 2 octobre 2026, n°504921)

Par une décision n°504921 du 2 octobre 2026, le Conseil d’Etat a apporté des précisions relatives au contrôle, par le juge administratif, de la légalité des prescriptions imposées par le préfet à l’ancien exploitant d’une installation classée ayant cessé son activité avant le 1er octobre 2005. Etait en cause un arrêté imposant à une société une étude de la pollution résiduelle de son ancien dépôt pétrolier, dont l’emprise est aujourd’hui située dans une zone d’aménagement concerté (ZAC) où des immeubles ont été construits. Le Conseil d’Etat a jugé que la cour administrative d’appel ne pouvait annuler cet arrêté sans rechercher si ces prescriptions auraient pu être imposées en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation. Par Arnaud Gossement, avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Résumé

La décision ici commentée, rendue le 2 octobre 2026 par le Conseil d’Etat confirme plusieurs éléments de la jurisprudence administrative relative à la cessation d’activité des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE). Elle présente les intérêts suivants :

• De manière classique, le Conseil d’Etat a rappelé ici qu’il appartient au juge des installations classées d’apprécier le respect des règles de forme et de procédure applicables à un arrêté pris sur le fondement de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement à la date de cet arrêté, et d’appliquer les règles de fond en vigueur à la date à laquelle il se prononce, sous réserve des règles d’urbanisme. La cour administrative d’appel pouvait donc appliquer l’article R.512-39-5 dans sa rédaction en vigueur à la date de son arrêt.
• En jugeant que le préfet ne pouvait légalement imposer de nouvelles prescriptions  à un ancien exploitant, en tenant compte de l’usage de ZAC qui était désormais celui du site, sans rechercher si elles auraient pu être imposées en prenant en compte un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.

Commentaire

Cette décision du Conseil d’Etat, inédite au recueil Lebon, intéressera prioritairement les anciens exploitants d’installations classées ayant cessé leur activité avant le 1er octobre 2005, dont le site a depuis changé d’usage.

• Le procès-verbal constatant la dépollution n’a pas empêché le préfet d’agir. L’article R. 512-39-5 permet au préfet d’imposer « à tout moment » des prescriptions à l’exploitant d’une installation ayant cessé son activité avant le 1er octobre 2005. Au cas d’espèce, l’arrêté a été pris près de quinze ans après le procès-verbal du 29 avril 2005, à la suite de plaintes relatives à des odeurs d’hydrocarbures. Ce qui était donc, en soi, légal.
• L’usage de référence est celui de la dernière période d’exploitation. C’est au regard de cet usage, visé par l’article R. 512-39-5, que le juge doit rechercher si les prescriptions pouvaient être imposées. La seule circonstance que l’arrêté tienne compte de l’usage actuel du site ne suffit pas à justifier son annulation.
• La nature de la mesure importe. Le Conseil d’Etat a souligné que l’arrêté litigieux impliquait « seulement, dans un premier temps, la réalisation d’une étude». Il convient de souligner le mot « seulement ». La décision ne dit pas comment le juge aurait dû apprécier des mesures de gestion de la pollution plus lourdes. Au-delà, le Conseil d’Etat ne se prononce pas sur le bien-fondé de ces prescriptions : il renvoie l’affaire à la cour.

Pour mémoire, le Conseil d’Etat a jugé que les principes dont s’inspire l’article 2262 du code civil font obstacle à ce que le préfet impose à l’exploitant la charge financière des mesures de remise en état lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis que la cessation d’activité a été portée à la connaissance de l’administration, sauf dissimulation (Conseil d’Etat, Ass., 8 juillet 2005, Société Alusuisse-Lonza-France, n°247976). Ce délai n’était pas en cause ici, la cessation ayant été annoncée en 2001.

I. Les faits et la procédure

4 juillet 2001 : la société des Pétroles S., qui a exploité à C., au bord de la Seine, un dépôt pétrolier relevant de la législation sur les installations classées, a informé le préfet du Val-de-Marne qu’elle va cesser son activité sur ce site, en application du II de l’article 34-1 du décret du 21 septembre 1977, aujourd’hui codifié à l’article R. 512-39-1 du code de l’environnement.

Septembre 2003 : l’exploitant a élaboré un plan de réhabilitation tenant compte des usages futurs prévus par la ZAC « du port de Choisy-le-Roi » : logements, entrepôts, école et squares.

17 novembre 2003 : un arrêté préfectoral a encadré les travaux de réhabilitation à mener sur ce site

29 avril 2005 : l’inspection des installations classées a délivré un procès-verbal constatant que la dépollution a été réalisée conformément à cet arrêté.

Janvier 2018 : des plaintes d’habitants relatives à des odeurs d’hydrocarbures, constatées notamment dans l’un des immeubles construits sur le site, ont été transmises à l’inspection des installations classées.

3 mars 2020 : après une visite des lieux et des échanges avec l’exploitant, le préfet a prescrit à la société S. de remettre sous quatre mois une étude visant à s’assurer que la pollution résiduelle est maîtrisée, qu’elle ne remet pas en cause les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement et qu’elle est compatible avec les usages retenus lors de la remise en état (article 2). Si l’étude révèle une atteinte possible à ces intérêts, l’exploitant doit proposer sous six mois des mesures de gestion assorties d’un échéancier (article 3).

21 mars 2024 : par un jugement n°2003412, le tribunal administratif de Melun a rejeté le recours de la société S.

2 avril 2025 : par un arrêt n°24PA02258, la cour administrative d’appel de Paris annule ce jugement et l’arrêté du 3 mars 2020.

3 juin 2025 : la ministre de la transition écologique a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt. Elle soutient que la cour a commis une erreur de droit en appliquant l’article D. 556-1 A du code de l’environnement, selon elle inapplicable ratione temporis, et en jugeant que l’article R. 512-39-5 faisait obstacle aux prescriptions contestées.

II. La solution retenue

Aux termes de sa décision rendue le 2 octobre 2026, le Conseil d’Etat a, d’une part, écarté le moyen du pourvoi relatif à l’application dans le temps de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement (2.1) et, d’autre part, censuré l’arrêt de la cour pour erreur de droit quant à l’usage de référence (2.2).

Pour mémoire, l’article L. 512-20 du code de l’environnement dispose : « En vue de protéger les intérêts visés à l’article L. 511-1, le préfet peut prescrire la réalisation des évaluations et la mise en œuvre des remèdes que rendent nécessaires soit les conséquences d’un accident ou incident survenu dans l’installation, soit les conséquences entraînées par l’inobservation des conditions imposées en application du présent titre, soit tout autre danger ou inconvénient portant ou menaçant de porter atteinte aux intérêts précités. » En vertu de l’article L. 514-6 du même code, ces décisions relèvent du contentieux de pleine juridiction.

L’article R. 512-39-5 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable à la date de l’arrêté contesté, prévoyait : « Pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l’exploitant, par arrêté pris dans les formes prévues à l’article R. 181-45, les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation de l’installation. »

Dans sa rédaction issue du décret n°2022-1588 du 19 décembre 2022, en vigueur depuis le 1er janvier 2023, l’article R. 512-39-5 vise un usage « appartenant à la même catégorie de la typologie des usages prévue au I de l’article D. 556-1 A que celui de la dernière période d’exploitation de l’installation ». L’article D. 556-1 A distingue notamment l’usage industriel, l’usage tertiaire, l’usage résidentiel, l’usage récréatif de plein air et l’usage d’accueil de populations sensibles.

2.1. Les règles de fond applicables à un arrêté pris sur le fondement de l’article R. 512-39-5 sont celles en vigueur à la date à laquelle le juge statue

Aux termes de sa décision, le Conseil d’Etat a jugé que la cour administrative d’appel a, à bon droit, contrôler la légalité interne de l’arrêté préfectoral attaqué au regard des dispositions de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement en vigueur à la date de son arrêt. Le point 3 de la décision ici commentée précise en effet :

« 3. En premier lieu, il appartient au juge des installations classées pour la protection de l’environnement d’apprécier le respect des règles relatives à la forme et la procédure régissant un arrêté pris sur le fondement de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de cet arrêté et d’appliquer les règles de fond applicables à l’installation en cause en vigueur à la date à laquelle il se prononce, sous réserve du respect des règles d’urbanisme, qui s’apprécie au regard des circonstances de fait et de droit applicables à la date de l’arrêté. Dès lors, c’est sans commettre d’erreur de droit que la cour administrative d’appel, pour apprécier la légalité interne de l’arrêté contesté, a fait application des dispositions de l’article R. 512-39-5 du code de l’environnement en vigueur à la date de son arrêt. »

Le Conseil d’Etat applique ainsi aux arrêtés pris sur le fondement de l’article R. 512-39-5 la règle du plein contentieux des installations classées : forme et procédure à la date de l’acte, fond à la date à laquelle le juge statue, règles d’urbanisme à la date de l’acte.

2.2. Le juge administratif doit rechercher si les prescriptions pouvaient être imposées en prenant en compte un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation

Dernière étape du raisonnement : le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris. Celle-ci avait jugé que le préfet ne pouvait légalement imposer à la société S. les prescriptions litigieuses en tenant compte de l’usage de ZAC désormais attribué au site. Le point 5 de la décision précise :

« 5. (…) En statuant ainsi, sans rechercher si les prescriptions de l’arrêté attaqué, qui impliquaient seulement, dans un premier temps, la réalisation d’une étude, auraient pu être imposées à la société, en vue de la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation de l’installation, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit. »

Au cas d’espèce, l’article 2 de l’arrêté visait notamment la compatibilité de la pollution résiduelle « avec les usages retenus lors de la remise en état du site ». Pour le Conseil d’Etat, la cour ne pouvait s’en tenir au constat que le préfet avait tenu compte de l’usage de ZAC : elle devait rechercher si les prescriptions auraient pu être imposées en prenant en compte un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation.

Le Conseil d’Etat relève à cet égard que ces prescriptions impliquaient seulement, dans un premier temps, la réalisation d’une étude, les mesures de gestion prévues à l’article 3 n’étant exigées que si cette étude mettait en évidence un risque pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1.

En conséquence, le Conseil d’Etat :

• annule l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 2 avril 2025 ;
• renvoie l’affaire à cette cour, qui devra rechercher si les prescriptions de l’arrêté du 3 mars 2020 pouvaient être imposées à Shell France au regard d’un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation du dépôt ;
• rejette les conclusions de Shell France présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, l’Etat n’étant pas la partie perdante.

L’attention des anciens exploitants d’installations ayant cessé leur activité avant le 1er octobre 2005 doit donc être attirée sur le point suivant : la réalisation d’une dépollution constatée par l’inspection des installations classées n’a pas fait obstacle, au cas d’espèce, à ce que le préfet prescrive de nouvelles investigations. La légalité de telles prescriptions s’apprécie au regard d’un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation.

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