Climat : la Commission européenne présente un cadre pour la résilience climatique et propose une « loi européenne sur la résilience climatique » fondée sur une trajectoire de réchauffement de référence de 3 °C en 2100

La Commission européenne a présenté, le 27 octobre 2026, un « cadre de l’Union pour la résilience climatique » (cf. communiqué de presse IP/26/2244). Ce cadre repose sur une communication et sur une proposition de règlement dite « loi européenne sur la résilience climatique ». Celle-ci définit une trajectoire de réchauffement de référence commune à l’Union : 1,5 °C en 2030, 2 °C en 2050 et 3 °C à la fin du siècle. Ces valeurs mondiales sont aussi celles sur lesquelles repose la trajectoire française, fixée par arrêté le 23 janvier 2026. Au même moment, le Parlement français examine une proposition de loi qui inscrirait cette trajectoire dans la partie législative du code de l’environnement (cf. notre note du 30 octobre 2026). Analyse. Par Arnaud Gossement, avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Résumé

1. Le cadre européen pour la résilience climatique présenté par la Commission européenne se compose de deux textes : une communication intitulée « Une Europe résiliente face à un climat qui change » (COM(2026) 720 final) et une proposition de règlement «établissant un cadre pour renforcer la résilience climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999 » (COM(2026) 730 final). Ils sont accompagnés d’une analyse d’impact et de trois outils numériques.

2. La communication décrit le cadre et annonce plusieurs initiatives à venir : un plan européen contre les vagues de chaleur, une alliance pour l’assurance climatique, une initiative européenne pour l’eau, l’identification de cent territoires parmi les plus vulnérables.

3. La proposition de règlement fixe un objectif de résilience climatique pour l’Union et pour chaque État membre. Elle définit une trajectoire de réchauffement de référence commune, inscrite à son annexe I.

4. Chaque État membre devrait réaliser une évaluation nationale des risques climatiques au plus tard le 30 juin 2029, puis adopter un plan stratégique national de résilience climatique au plus tard le 31 décembre 2030. Ce plan unique remplacerait quatre instruments de planification existants.

5. La proposition de règlement impose l’usage de la trajectoire dans les évaluations des risques et dans les plans stratégiques. Pour le reste de l’action publique, notamment l’urbanisme et l’évaluation environnementale, les États membres devraient seulement «encourager » sa prise en compte. La proposition de loi française vise quant à elle le PNACC, les PCAET et les PPRN, mais plus le PLU à la date de rédaction de la présente note.

6. Les valeurs mondiales de la trajectoire européenne sont identiques à celles qui fondent la trajectoire française fixée par l’arrêté du 23 janvier 2026. Les deux textes diffèrent toutefois par leur nature juridique, leur mode de révision et leur portée.

I. La communication du 27 octobre 2026

Le cadre comprend deux textes principaux. La page de la Commission consacrée au cadre en dresse la liste (cf. Commission européenne, « EU Framework for Climate Resilience ») :

• la communication « A resilient Europe for a changing climate », adressée au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions (cf. COM(2026) 720 final) ;
• la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil « établissant un cadre pour renforcer la résilience climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999 », dite « loi européenne sur la résilience climatique » (cf. COM(2026) 730 final et ses annexes I à V).

Ces deux textes sont accompagnés d’une analyse d’impact (cf. SWD(2026) 731). Trois outils numériques complètent l’ensemble :

• le visualiseur climatique européen (« European Climate Viewer »), qui traduit la trajectoire de référence en informations localisées sur les aléas climatiques ;
• le navigateur des outils de résilience climatique, qui recense des outils d’adaptation par territoire, secteur et risque ;
• l’explorateur de solutions de la mission de l’Union sur l’adaptation, qui présente des projets déjà réalisés.

La liste officielle des documents du cadre ne comporte aucun autre acte, qu’il s’agisse d’une recommandation ou d’une décision de la Commission.

La communication justifie le cadre par l’ampleur des dommages. Selon la Commission, les pertes économiques annuelles dues aux extrêmes climatiques ont atteint environ 50 milliards d’euros au cours des quatre dernières années, contre 8,6 milliards d’euros sur la période 1980-1989. Selon des données préliminaires, plus de 35 000 décès liés à la chaleur ont été recensés pendant l’été 2026 dans les pays ayant transmis des données. Les besoins d’investissement pour l’adaptation sont estimés à environ 70 milliards d’euros par an (cf. COM(2026) 720 final, section 1 et § 3.4.1).

La communication présente les éléments essentiels de la proposition de règlement. Elle en retient six : la trajectoire de réchauffement de référence, l’identification des autorités responsables de chaque risque, des évaluations des risques plus régulières, la prise en compte de la trajectoire dans l’exercice des fonctions publiques, un plan stratégique unique par État membre et un suivi simplifié (cf. COM(2026) 720 final, section 2). La Commission indique qu’elle appliquera cette démarche à ses propres travaux dès la présentation du cadre. Elle s’engage à adopter le plan stratégique de l’Union au troisième trimestre 2028.

La communication prévoit des mesures d’accompagnement. Elles sont regroupées en quatre axes (cf. COM(2026) 720 final, section 3) :

• des outils en ligne, réunis à terme dans une plateforme européenne qui remplacera progressivement le site Climate-ADAPT, ainsi qu’un futur observatoire des points de basculement du système terrestre ;
• un soutien aux collectivités locales et régionales, avec l’identification de cent territoires parmi les plus vulnérables et un plan de mise en œuvre présenté dans les six mois suivant l’adoption du règlement ;
• un soutien aux entreprises qui produisent des solutions de résilience, notamment par la commande publique, la normalisation et la recherche ;
• des mesures de financement et d’assurance : la Banque européenne d’investissement prévoit d’allouer au moins 30 milliards d’euros à l’adaptation entre 2026 et 2030 ; l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles créera un observatoire de l’assurabilité des risques de catastrophe.

La communication annonce aussi des initiatives qui n’ont pas encore été adoptées. Il s’agit notamment :

• d’un plan européen contre les vagues de chaleur ;
• d’une alliance pour l’assurance climatique, qui devrait proposer un premier ensemble de mesures d’ici la fin de l’année 2027 ;
• d’une nouvelle initiative européenne pour l’eau ;
• d’un plan d’action de l’Union pour un refroidissement et un chauffage économes en énergie, envisagé pour 2027 ;
• de nouvelles orientations sur la gestion du risque de sécheresse, annoncées avant la fin de l’année 2026.

Ces initiatives seront présentées séparément. Leur contenu n’est pas encore connu.

II. La proposition de règlement « loi européenne sur la résilience climatique »

Fondée sur l’article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, cette proposition relève de la procédure législative ordinaire (procédure 2026/0336 (COD)). Elle comprend seize articles et cinq annexes. Elle a été transmise au Conseil le 28 octobre 2026 (cf. document du Conseil 15079/26).

Le règlement définirait un objectif de résilience climatique. Aux termes de l’article 3 (projet d’article), l’Union et chaque État membre renforcent en continu la résilience des systèmes sociaux, économiques et écologiques face aux risques climatiques à court, moyen et long terme. Le texte vise en particulier les risques pour la vie et la santé humaines, pour l’économie et les infrastructures, pour la nature et les écosystèmes. Il ne fixe toutefois pas d’objectif chiffré de résilience.

La trajectoire de réchauffement de référence figurerait à l’annexe I. Celle-ci est ainsi rédigée : « Les valeurs de la trajectoire de réchauffement de référence mentionnée à l’article 4 sont définies comme des augmentations de la température moyenne mondiale à la surface, sur plusieurs décennies, de 1,5 °C d’ici 2030, de 2 °C d’ici 2050 et de 3 °C d’ici la fin du XXIe siècle, par rapport aux niveaux préindustriels (définis comme la moyenne de la période 1850-1900). » (cf. annexe I de la proposition de règlement COM(2026) 730 – projet d’annexe, traduction libre)

L’article 4 (projet d’article) précise la portée de cette trajectoire pour les autorités publiques : « Les États membres encouragent les autorités publiques à tenir compte de la trajectoire de réchauffement de référence dans l’exercice des fonctions publiques ayant des implications pour la résilience climatique, notamment en matière budgétaire, d’aménagement du territoire et d’évaluations des incidences sur l’environnement au titre de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil et de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil. » (cf. article 4, paragraphe 2, de la proposition de règlement COM(2026) 730 – projet d’article, traduction libre)

Il convient de formuler les observations suivantes.

1. La trajectoire est unique et mondiale. Elle est exprimée en réchauffement moyen de la planète, et non en réchauffement de l’Europe ou de chaque État. Sa traduction locale serait assurée par le visualiseur climatique européen. Le considérant 9 précise qu’elle doit être combinée avec des tests de résistance systématiques fondés sur des scénarios plus défavorables. Il ajoute qu’elle n’affecte pas l’objectif de neutralité climatique en 2050.
2. Sa mise à jour relèverait d’actes délégués. L’article 12, paragraphe 1, habilite la Commission à modifier l’annexe I pour l’aligner sur les connaissances scientifiques les plus récentes. La Commission tiendrait compte de l’avis du conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique. Aucune périodicité n’est fixée. Le Parlement européen et le Conseil pourraient s’opposer à l’acte délégué dans un délai de deux mois (article 13).
3. Sa portée est graduée. La trajectoire s’imposerait aux évaluations des risques et aux plans stratégiques (articles 5, 6 et 7). Pour les autres décisions publiques, les États membres seraient seulement tenus d’« encourager » les autorités publiques à en tenir compte. La définition des « fonctions publiques » est toutefois large : elle couvre les plans et programmes, les autorisations et la commande publique (article 2, point 5).

Des évaluations des risques climatiques seraient réalisées tous les cinq ans. L’Agence européenne pour l’environnement réaliserait une évaluation européenne au plus tard le 30 juin 2028. Chaque État membre réaliserait une évaluation nationale, y compris à l’échelle infranationale le cas échéant, au plus tard le 30 juin 2029 (article 5). Ces évaluations seraient fondées au moins sur la trajectoire de référence. Elles devraient aussi considérer des scénarios extrêmes et des risques de faible probabilité mais d’impact élevé. Leur contenu minimal figure à l’annexe II. Elles couvriraient au moins les treize domaines d’action listés à l’annexe III, parmi lesquels l’aménagement du territoire, les systèmes énergétiques critiques, les bâtiments, la santé publique et les écosystèmes.

Un plan stratégique de l’Union serait adopté au plus tard le 30 septembre 2028. Ce plan succéderait à la stratégie de l’Union pour l’adaptation. Il intégrerait les quatre indicateurs de l’annexe V : décès et pertes économiques imputables au changement climatique, part des pertes non assurées, passifs éventuels et coûts budgétaires liés au climat (article 6).

Chaque État membre adopterait un plan stratégique national au plus tard le 31 décembre 2030. Ce plan serait évalué et mis à jour tous les cinq ans (article 7). Il devrait notamment :

• reposer sur l’évaluation nationale des risques et au moins sur la trajectoire de référence ;
• viser à ce que les risques résiduels soient « tolérables », notion définie à l’article 2, point 6 ;
• désigner, pour chaque risque majeur, une ou plusieurs autorités publiques responsables de sa gestion ;
• comporter les éléments de l’annexe IV : objectifs par domaine d’action, mesures, calendrier, coûts, besoins d’investissement et sources de financement ;
• promouvoir les solutions fondées sur la nature et tenir compte des personnes et territoires les plus exposés ;
• faire l’objet d’une participation précoce des autorités infranationales et du public, ainsi que d’une consultation des États membres voisins (article 8).

Ce plan unique remplirait aussi les exigences de l’article 5, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/1119 relatives aux stratégies et plans nationaux d’adaptation. Il absorberait le volet adaptation des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat et des stratégies à long terme, que l’article 14 supprime du règlement (UE) 2018/1999. Les États membres continueraient de rendre compte tous les deux ans, à compter du 15 mars 2029, au titre de l’article 19 de ce règlement.

D’autres dispositions complètent le dispositif. La Commission évaluerait les progrès des États membres tous les deux ans dans le cadre du Semestre européen, à partir de 2028 (considérant 18). Elle mettrait à disposition une plateforme en ligne (article 9). Eurostat diffuserait des statistiques annuelles sur les décès et les pertes économiques imputables au changement climatique, à partir du 31 décembre 2030 (article 10). La Commission présenterait un rapport d’application au plus tard le 30 septembre 2033 (article 15). Le règlement entrerait en vigueur le vingtième jour suivant sa publication (article 16). Selon la Commission, la proposition ne s’applique pas directement au secteur privé (cf. exposé des motifs de la proposition COM(2026) 730).

A lire également :

• Note du 30 octobre 2026 – Adaptation au changement climatique : le Parlement examine la proposition de loi inscrivant dans la loi le plan national d’adaptation (PNACC) et la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC)
• Note du 26 janvier 2026 – Climat : le Gouvernement publie une trajectoire de réchauffement de la France métropolitaine de 2 °C à l’horizon 2030, de 2,7 °C à l’horizon 2050, de 4 °C à l’horizon 2100 (décret et arrêté du 23 janvier 2026)
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