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Energie : le Gouvernement prévoit de supprimer les objectifs chiffrés de développement des énergies renouvelables électriques, en métropole (avant-projet de loi relative à la souveraineté énergétique)

Jan 5, 2024 | Droit de l'Environnement

Le Gouvernement vient de présenter un « avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique ». Son article 1er propose de supprimer, au sein de l’article L.100-4 du code de l’énergie, les objectifs chiffrés de développement des énergies renouvelables électriques, en métropole et consacre « le choix durable du recours à l’énergie nucléaire ». Analyse. (Note actualisée le 8 janvier 2024)

Résumé

1. Le Gouvernement vient de présenter un avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique. 

2. L’article 1er de ce texte prévoit de modifier l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre inscrit à l’article L.100-4 du code de l’énergie. L’objectif ne serait plus de « réduire  » mais de « tendre vers une réduction de » ces émissions. 

3. L’article 1er de ce texte prévoit de supprimer les paragraphes 4° à 11° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui comportent actuellement les objectifs chiffrés de développement de la production et de la consommation d’énergies renouvelables électriques.

4. L’article 1er de ce texte consacre le « choix durable du recours à l’énergie nucléaire ». Il n’est pus question plafonner la capacité de production installée du parc nucléaire. Le texte fixe, pour la production électronucléaire, un objectif de maintien d’une puissance installée d’au moins 63 GW et une disponibilité d’au moins 66%, avec l’objectif d’atteindre une disponibilité de 75% à partir de 2030, assurant un socle de sécurité d’approvisionnement jusqu’en 2035.

5. Cette modification de la partie législative du code de l’énergie pourrait, si elle était adoptée, avoir des conséquences importantes, par exemple pour l’identification en cours des « zones d’accélération des énergies renouvelables ». 

6. Cette modification aurait également pour effet de rendre la partie législative du code de l’énergie avec les objectifs et exigences du droit de l’Union européenne (cf. notre commentaire de la directive « RED III » n°2023/2413 du 18 octobre 2023).

Commentaire général

1. La rédaction de cet avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique n’est bien entendu pas définitive. Elle peut encore évoluer d’ici à sa présentation en conseil des ministres et, ensuite, lors de sa discussion au Parlement. Toutefois, il témoigne déjà d’un changement important de la conception, par l’exécutif, de la politique énergétique nationale. 

2. Cet avant-projet de loi affaiblit les objectifs climatiques de la France à commencer par l’objectif de réduction de nos émissions de gaz à effet de serre. L’objectif ne serait plus de « réduire » mais de tendre vers une réduction de » nos émissions de gaz à effet de serre. Cette modification de la nature même de cet objectif aurait sans doute des conséquences pour des contentieux engagés par des personnes physiques ou morales souhaitant opposer à l’Etat ses propres objectifs. Si ces derniers sont imprécis ou faibles, la question de la responsabilité de l’Etat dans la réalisation de ces objectifs ne sera pas analysée de la même manière.

3. Cet avant-projet propose de traduire dans la loi le choix de l’exécutif de maintenir une part prépondérante d’énergie nucléaire dans la production d »électricité. Un choix qui rompt avec celui de de réduire cette part du nucléaire et qui avait été inscrit dans la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Le « scénario central », inscrit dans la loi, sera la production d’électricité au moyen du recours à l’énergie nucléaire. Le solde sera assuré par les autres énergies pilotables et renouvelables, en fonction d’un décret.

4. Cet avant-projet de loi témoigne aussi du souci, à la veille des élections européennes, de juin 2024; de délaisser la catégorie juridique des énergies renouvelables » au profit d’une nouvelle catégorie, celle des « énergies décarbonées » .

5. Cet avant-projet de loi ne comporte pas de disposition de nature à transposer en droit interne les exigences de la nouvelle directive « RED III » n°2023/2413 du 18 octobre 2023. Directive qui prévoit notamment une augmentation de 32% à 42,5% voire 45% de la part d’énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’électricité de l’UE en 2030 : « Les États membres veillent collectivement à ce que la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 soit d’au moins 42,5 % » et « Les États membres s’efforcent collectivement de porter à 45 % la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030. »

6. L’argument selon lequel les objectifs chiffrés de développement des énergies renouvelables électriques pourraient être traduits dans un autre texte (stratégie ou programmation pluriannuelle de l’énergie) de valeur réglementaire est fragile, notamment pour les motifs suivants: 

– Rien ne justifie que cette loi comporte des objectifs chiffrés de niveau législatif pour le développement de l’énergie nucléaire, des énergies renouvelables non électriques, et des énergies renouvelables en outre-mer mais pas pour le développement des énergies renouvelables électriques en métropole.

– Les objectifs de développement de la production et de la consommation des énergies renouvelables, électriques ou non, doivent figurer dans la loi comme le précise l’article L.100-1 A I du code de l’énergie, lequel prévoit l’élaboration d’une telle loi : « I.-Avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. »Au demeurant, ces objectifs ont toujours été fixés dans la loi. 

– La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) est adoptée par décret qui a une valeur juridique inférieure à celle de la loi. Cette PPE ne peut pas décliner un objectif, secteur par secteur, qui n’a pas d’abord été défini au niveau législatif, dans la loi précitée. Plus encore, la PPE doit être le reflet des priorités définies dans la loi. Si cette dernière ne comporte plus aucun objectif chiffré de développement des énergies renouvelables électriques, il sera difficile pour la PPE de considérer ce développement comme une priorité. 

– En outre, au contraire d’une loi, le Parlement ne débat pas des termes d’un décret. Or, il est certainement important que le Parlement reste saisi, comme il l’a toujours été, de la question de la définition de tous les objectifs de la politique énergétique de la France. 

Commentaire détaillé
I. Le cadre juridique actuel relatif aux objectifs de la politique énergétique nationale
Pour mémoire, les objectifs de la politique énergétique sont actuellement définis de la manière suivante en droit interne, au sein du code de l’énergie. 
A. Les objectifs de la politique énergétique nationale du code de l’énergie
Les objectifs non chiffrés de la politique énergétique. Aux termes de l’article L100-1 du code de l’énergie, la « politique énergétique » doit, notamment, « contribuer  » « à la mise en place d’une Union européenne de l’énergie, qui vise à garantir la sécurité d’approvisionnement et à construire une économie décarbonée et compétitive, au moyen du développement des énergies renouvelables, des interconnexions physiques, des moyens de flexibilité du système électrique, du soutien à l’amélioration de l’efficacité énergétique et de la mise en place d’instruments de coordination des politiques nationales« . 
Ces dispositions ont été introduites par l’article 1er de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. On soulignera ici l’objectif d’une économie « décarbonée ». Le développement des énergies renouvelables est ici un « moyen » parmi d’autres pour réaliser cet objectif. Depuis plusieurs décennies, l’Etat français demande régulièrement à ce que le terme « décarboné » soit employé en droit de l’énergie pour désigner les sources de production d’électricité de manière à donner la priorité, non au caractère renouvelable du flux ou du stock utilisé mais aux émissions de gaz à effet de serre issues de l’exploitation de ce flux.
Les objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale. L’article L.100-4 du code de l’énergie comporte l’ensemble des objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale et notamment les objectifs de développement des énergies renouvelables aux paragraphes 4° à 11° du I de cet article. Ce sont ces paragraphes que l’avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique prévoit de supprimer.
B. La future loi relative aux objectifs et priorités d’action de la politique énergétique nationale
L’article L.100-1 A I du code de l’énergie prévoit l’élaboration d’une telle loi : « I.-Avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans, une loi détermine les objectifs et fixe les priorités d’action de la politique énergétique nationale pour répondre à l’urgence écologique et climatique. » 
Cette loi doit, notamment, définir les objectifs de développement et de stockage des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l’hydrogène renouvelable et bas-carbone : « 3° Les objectifs de développement et de stockage des énergies renouvelables pour l’électricité, la chaleur, le carburant, le gaz ainsi que l’hydrogène renouvelable et bas-carbone, pour deux périodes successives de cinq ans. Pour l’électricité d’origine hydraulique, les objectifs de développement et de stockage portent sur l’évolution des capacités de production des installations hydrauliques, autorisées et concédées en application de l’article L. 511-5, ainsi que des stations de transfert d’électricité par pompage« . 
Cette loi n’a pas été votée avant la date du 1er juillet 2023. L’avant-projet de loi qui est ici commenté a vocation à devenir cette loi visée à l’article L.100-1 A I du code de l’énergie.
B. La mise en œuvre des objectifs de la politique énergétique nationale
Conformément à l’article article L.100-1 A II du code de l’énergie, les plans suivants doivent être compatibles avec la  loi relative aux objectifs et priorités d’action de la politique énergétique nationale :
1° La programmation pluriannuelle de l’énergie mentionnée à l’article L. 141-1 du code de l’énergie.
2° Le plafond national des émissions de gaz à effet de serre, dénommé  » budget carbone « , mentionné à l’article L. 222-1 A du code de l’environnement.
3° La stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, dénommée  » stratégie bas-carbone « , ainsi que les plafonds indicatifs des émissions de gaz à effet de serre dénommés  » empreinte carbone de la France  » et  » budget carbone spécifique au transport international « , mentionnés à l’article L. 222-1 B du même code.
4° Le plan national intégré en matière d’énergie et de climat et la stratégie à long terme, mentionnés respectivement aux articles 3 et 15 du règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/ CE, 98/70/ CE, 2009/31/ CE, 2009/73/ CE, 2010/31/ UE, 2012/27/ UE et 2013/30/ UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/ CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil.
5° La stratégie de rénovation à long terme, mentionnée à l’article 2 bis de la directive 2010/31/ UE du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 sur la performance énergétique des bâtiments.

II. Le projet de modification des objectifs de la politique énergétique nationale de l’avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique

Les objectifs chiffrés de la politique énergétique nationale sont actuellement inscrits à l’article L.100-4 du code de l’énergie. L’article 1er de l’avant-projet de loi qui vient d’être diffusé par le Gouvernement prévoit de modifier la rédaction de cet article L.100-4 du code de l’énergie. Ce qui emporterait les conséquences décrites dans les développements qui suivent. 

A. La réduction de l’ambition des objectifs de lutte contre le changement climatique

L’article 1er de l’avant-projet de loi qui vient d’être diffusé par le Gouvernement prévoit de modifier la rédaction de cet article L.100-4 du code de l’énergie dont les paragraphes 1° à 3° du I sont relatifs à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à la réduction de la consommation énergétique finale et  la réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles.

Dans l’ensemble, l’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le verbe « réduire » qui serait alors remplacé par les mots « tendre vers une réduction de ». L’augmentation de certains seuils chiffrés ne permet pas de compenser cette réduction de l’ambition de la nature même de l’objectif. Le passage d’un objectif de réduction à un objectif de « tendre vers une réduction de » aurait sans doute pour effet de décourager les personnes qui souhaiteraient opposer ces objectifs climatiques à l’Etat, devant le juge administratif.

L’affaiblissement de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit tout d’abord de modifier l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, tel que défini à l’article L.100-4 du code de l’énergie, et ce, de deux manières : 
– d’une part, l’objectif ne serait plus de « réduire » mais de « tendre vers une réduction de » desdites émissions de gaz à effet de serre. L’objectif serait donc encore moins contraignant, imposant uniquement un « effort ». Une simple obligation de moyen très imprécise. Il est possible qu’une telle rédaction ait été adoptée pour que la responsabilité de l’Etat ne puisse plus être recherchée devant le juge administratif en cas de non respect d’une trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre (affaires dites « affaire du siècle » devant le tribunal administratif  de Paris et « commune de Grande-Synthe » devant le Conseil d’Etat).

– d’autre part, l’objectif serait de « tendre vers une réduction » de – non plus 40% mais 50% de ces émissions « en excluant les émissions et absorptions associées à l’usage des terres et à la foresterie ».

Si cet article 1er était définitivement voté en l’état, l’article L.100-4 du code de l’énergie serait alors ainsi rédigé : « I-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : 1° De réduire tendre vers une réduction de(s) émissions de gaz à effet de serre de 40 % 50% en excluant les émissions et absorptions associées à l’usage des terres et à la foresterie entre 1990 et 2030 et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050. La trajectoire est précisée dans les budgets carbone mentionnés à l’article L. 222-1 A du code de l’environnement. Pour l’application du présent 1°, la neutralité carbone est entendue comme un équilibre, sur le territoire national, entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre, tel que mentionné à l’article 4 de l’accord de Paris ratifié le 5 octobre 2016. La comptabilisation de ces émissions et absorptions est réalisée selon les mêmes modalités que celles applicables aux inventaires nationaux de gaz à effet de serre notifiés à la Commission européenne et dans le cadre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, sans tenir compte des crédits internationaux de compensation carbone ;« 

L’affaiblissement de l’objectif de réduction de la consommation énergétique finale. Si l’article 1er de l’avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique était définitivement voté en l’état, l’article L.100-4 du code de l’énergie disposerait alors : « I-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) 2° De réduire tendre vers une réduction de la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant les objectifs intermédiaires d’environ 7 % en 2023 et de 20 % 30 % en 2030. Cette dynamique soutient le développement d’une économie efficace en énergie, notamment dans les secteurs du bâtiment, des transports et de l’économie circulaire, et préserve la compétitivité et le  développement du secteur industriel « .
L’affaiblissement de l’objectif de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles.  Si l’article 1er de l’avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique était définitivement voté en l’état, l’article L.100-4 du code de l’énergie disposerait alors : « I-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (…) 3° De réduire tendre vers une réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 40 % en 2030 45% en 2030 et 60% en 2035 par rapport à l’année de référence 2012, en modulant cet objectif par énergie fossile en fonction du facteur d’émissions de gaz à effet de serre de chacune. Dans cette perspective, il est mis fin en priorité à l’usage des énergies fossiles les plus émettrices de gaz à effet de serre« .
B. La correction des objectifs de production et de consommation d’énergies renouvelables en France métropolitaine
Les objectifs de développement de la production et de la consommation d’énergies renouvelables sont inscrits aux paragraphes 4° à 11° de l’article L.100-4 du code de l’énergie.  L’article 1er (4°) de l’avant-projet de loi supprime ces paragraphes 4° à 11° de l’article L.100-4 du code de l’énergie : « 4° Les 4° à 11) du I et le I bis sont supprimés« .
Pour l’heure, ce texte ne prévoit pas de transférer ces objectifs chiffrés vers le décret relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie. L’exposé des motifs de cet avant-projet de loi – qui n’a pas de valeur juridique – prévoit uniquement d’insérer des objectifs d’électricité renouvelable pour l’éolien en mer et le solaire photovoltaïque dans une future « stratégie française » sans plus de précisions. Au demeurant, la valeur d’objectifs qui seraient hypothétiquement et uniquement fixés par voie réglementaire serait bien entendu tout à fait insuffisante.
Aux termes de l’article 1er de l’avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique : 
– Les objectifs chiffrés de développement des énergies renouvelables électriques sont supprimés au sein de l’article L.100-4 du code de l’énergie. Ils demeureront inscrits en droit de l’Union européenne mais ne seront ni transposés ni déclinés dans la loi française. 

– Les objectifs non chiffrés de développement des énergies renouvelables sont re-définis en vue de la rédaction de la prochaine programmation pluriannuelle de l’énergie qui sera adoptée par décret. 

1. La suppression des objectifs chiffrés de production et de consommation d’énergies renouvelables en France métropolitaine
La suppression de l’objectif chiffré d’augmentation de la part d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 4° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 4° De porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 33 % au moins de cette consommation en 2030 ; à cette date, pour parvenir à cet objectif, les énergies renouvelables doivent représenter au moins 40 % de la production d’électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz. Pour l’application du présent 4°, la consommation de gaz comprend celle de gaz renouvelable, dont le biogaz, au sens de l’article L. 445-1, et de gaz bas-carbone, au sens de l’article L. 447-1 ; »
La suppression de l’objectif d’encouragement de la production d’énergie hydraulique. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 4°bis de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : »4° bis D’encourager la production d’énergie hydraulique, notamment la petite hydroélectricité, en veillant à maintenir la souveraineté énergétique, à garantir la sûreté des installations hydrauliques et à favoriser le stockage de l’électricité ;« 
La suppression de l’objectif chiffré de développement de l’éolien en mer. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 4° ter de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 4° ter De favoriser la production d’électricité issue d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent implantées en mer, avec pour objectif de porter progressivement le rythme d’attribution des capacités installées de production à l’issue de procédures de mise en concurrence à au moins 1 gigawatt par an d’ici à 2024 ;« 
La suppression de l’objectif d’encouragement d la production d’électricité agrivoltaïque. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 4° quater de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 4° quater D’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, au sens de l’article L. 314-36, en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ;« 
La suppression de l’objectif de contribution à l’atteinte des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 6° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 6° De contribuer à l’atteinte des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique prévus par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques défini à l’article L. 222-9 du code de l’environnement ;« 
La suppression de l’objectif de performance énergétique du bâtiment. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 7° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 7° De disposer d’un parc immobilier dont l’ensemble des bâtiments sont rénovés en fonction des normes  » bâtiment basse consommation  » ou assimilées, à l’horizon 2050, en menant une politique de rénovation thermique des logements concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes ; »
La suppression de l’objectif de multiplication de la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 9° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 9° De multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030« .

La suppression de l’objectif de développement de l’hydrogène bas-carbone et renouvelable. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 10° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 10° De développer l’hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d’atteindre environ 20 à 40 % des consommations totales d’hydrogène et d’hydrogène industriel à l’horizon 2030« .
La suppression de l’objectif relatif à l’effacement. L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 11° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 11° De favoriser le pilotage de la production électrique, avec pour objectif l’atteinte de capacités installées d’effacements d’au moins 6,5 gigawatts en 2028.« 

2. La correction de l’objectif chiffré d’un mix énergétique 100% renouvelables, dans les départements et régions d’outre-mer

L’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le 8° de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « 8° De parvenir à l’autonomie énergétique et à un mix de production d’électricité composé à 100 % d’énergies renouvelables dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution à l’horizon 2030 ;« 
Pour mémoire, l’article 73 de la Constitution intéresse les départements et les régions d’outre-mer.
Toutefois, si l’article 1er de l »avant-projet de loi prévoit de supprimer cet objectif au sein du I l’article L.100-4 du code de l’énergie, l’article 2 de ce même avant-projet de loi définit au sein du II de l’article L.100-4 précité, un objectif de mix énergétique composé à 100% d’énergies renouvelables dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution à l’horizon 2030 et à l’autonomie énergétique en 2050. 
Cet article 2 est en effet ainsi rédigé : « Au II de l’article L.100-4 du code de l’énergie est ajouté un 6° ainsi rédigé : « de parvenir à un mix de production d’électricité composé à 100% d’énergies renouvelables dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution à l’horizon 2030 et à l’autonomie énergétique en 2050« 
3. Les nouveaux objectifs de développement des énergies renouvelables dans la programmation pluriannuelle de l’énergie
L’article 1er de l’avant-projet de loi efface les objectifs chiffrés de développement des énergies renouvelables et prévoit que la programmation pluriannuelle de l’énergie, à définir par décret (article L.141-1 du code de l’énergie) devra comporter les objectifs  suivants : 
L’objectif chiffré pour la chaleur et le froid : « 4° En matière de production de chaleur et de froid, viser une part de 45% de chaleur et de froid renouvelable dans la consommation de chaleur et de froid en 2030 et de 55% en 2035 ;« 
L’objectif non chiffré pour l’électricité d’origine renouvelable : « 5° Afin d’assurer de manière souveraine la sécurité d’approvisionnement conformément au critère mentionné à l’article L.141-7 et la réduction de la dépendance aux importations :  a) Assurer un déploiement des énergies renouvelables permettant d’assurer conjointement aux moyens pilotables mentionnés aux 2° et 3° la couverture des besoins en électricité décarbonée ; (..) »


C. L’affirmation du « choix durable du recours à l’énergie nucléaire »
1. La suppression de la condition d’arrêt d’exploitation d’un réacteur nucléaire
L’avant-projet de loi relatif à la souveraineté énergétique ne prévoit pas d’arrêt d’exploitation de réacteurs nucléaires. En conséquence, l’article 1er de l’avant-projet de loi prévoit de supprimer le I bis de l’article L.100-4 du code de l’énergie qui est, pour l’heure, ainsi rédigé : « I bis.-Sans préjudice des dispositions prises pour assurer la sécurité nucléaire en application du titre IX du livre V du code de l’environnement, la décision d’arrêt d’exploitation d’un réacteur nucléaire ayant pour finalité l’atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale, prise notamment en application du 4° du I de l’article L. 100-1 A du présent code ou de l’article L. 141-1, tient compte de l’objectif de sécurité d’approvisionnement mentionné au 2° de l’article L. 100-1 et de l’objectif de réduire les émissions de gaz à effet de serre associées à la consommation d’énergie, en cohérence avec le 1° du I du présent article.3
2. Le nouvel objectif de recours à l’énergie nucléaire dans la programmation pluriannuelle de l’énergie

De manière à conforter la part du nucléaire dans la programmation pluriannuelle de l’énergie (article 141-1 du code de l’énergie), l’article 1er de l’avant-projet relatif à la souveraineté énergétique précise de la manière suivante les objectifs que devra comporter ladite programmation qui fait l’objet d’un décret : 

« Afin d’atteindre les objectifs mentionnés au I [de l’article 1er de l’avant-projet de loi] dans le respect des orientations fixés à l’article L.100-1, la programmation énergétique porte les objectifs suivants par secteur et par vecteur énergétique, dont les conditions et modalités sont fixées dans la programmation mentionnée à l’article L.141-1 [du code de l’énergie] :

1° En matière d’efficacité énergétique et de sobriété, atteindre, par le dispositif prévu à l’article L.221-1, des niveaux d’économies d’énergie compatibles avec les trajectoires minimales et maximales suivantes, exprimées en TWhc d’obligation d’économies d’énergie annuelle : 

Année     2026-2030    2031-2035

Minimun     1250              1250

Maximun    2500               2500

2° En matière d’électricité, la programmation énergétique conforte le choix durable du recours à l’énergie nucléaire en tant que scénario d’approvisionnement compétitif et décarboné. Pour la production électronucléaire, sous réserve des dispositions relatives à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement, elle vise à maintenir une puissance installée d’au moins 63 GW et une disponibilité d’au moins 66%, avec l’objectif d’atteindre une disponibilité de 75% à partir de 2030, assurant un socle de sécurité d’approvisionnement jusqu’en 2035 ;


3° Pour les installations de production d’électricité pilotables hors nucléaire, maintenir leur puissance installée en visant une conversion progressive à des combustibles bas-carbone des installations pilotables thermiques, intervenant dès 2027 pour les installations à combustible charbon mentionnées au II de l’article L.311-5-3 ;

4° En matière de production de chaleur et de froid, viser une part de 45% de chaleur et de froid renouvelable dans la consommation de chaleur et de froid en 2030 et de 55% en 2035 ;

5° Afin d’assurer de manière souveraine la sécurité d’approvisionnement conformément au critère mentionné à l’article L.141-7 et la réduction de la dépendance aux importations :

a) Assurer un déploiement des énergies renouvelables permettant d’assurer conjointement aux moyens pilotables mentionnés aux 2° et 3° la couverture des besoins en électricité décarbonée ;

b) En matière de flexibilité de la demande, favoriser le développement des flexibilités nécessaires pour assurer la sécurité d’approvisionnement et optimiser le fonctionnement du système électrique telles que la modulation de la consommation et de la production électrique et le stockage d’énergie pour le système électrique. »

3. Le programme industriel nucléaire

L’article 1er de l’avant-projet relatif à la souveraineté énergétique prévoit la création d’une « programmation énergétique anticipant la fin d’exploitation des réacteurs existants et en complémentarité des énergies renouvelables » laquelle « fixe « le programme industriel suivant » :

« III.- Afin de préparer l’avenir du mix énergétique en vue de la neutralité carbone en 2050 et de la sécurité d’approvisionnement, la programmation énergétique anticipant la fin d’exploitation des réacteurs existants et en complémentarité des énergies renouvelables fixe le programme industriel suivant :

1° Maintenir en fonctionnement toutes les installations de production d’électricité d’origine nucléaire sous réserve des dispositions relatives à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement ;

2° Construire de nouveaux réacteurs nucléaires, avec l’objectif qu’au moins 9,9 GWe de nouvelles capacités soient engagées d’ici 2026 et que des constructions supplémentaires représentant 13 GW soient engagées au-delà de cette échéance ;

3° Maintenir en fonctionnement les installations contribuant au retraitement et à la valorisation des combustibles usés, sous réserve des dispositions relatives à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 593-1 du code de l’environnement ;
4° Assurer la disponibilité des installations nécessaires à la mise en œuvre du retraitement et de la valorisation des combustibles usés, dans le respect des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’environnement, et définir les modalités d’organisation et de financement adaptées pour favoriser la gestion durable des substances radioactives, la sécurité d’approvisionnement et la maîtrise des coûts ; (..)« 

Arnaud Gossement
avocat et professeur associé
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Le décret du 17 novembre 2025 confirme que la filière REP des emballages professionnels répond à un schéma plutôt financier, ce que confirmait déjà la version projet du texte.

On ne manquera toutefois pas de relever que dans sa version publiée, le décret a notablement évolué dans sa rédaction par rapport à sa version projet. Par exemple, le décret du 17 novembre 2025 a supprimé la catégorie des emballages mixtes, là où la version projet avait uniquement supprimé la notion d’ « alimentaire ». La distinction reposant désormais sur les emballages ménagers et professionnels, laquelle pourra être précisée par un arrêté « périmètre » pris par la ministre chargée de l’environnement (un tel projet d’arrêté avait d’ailleurs été soumis à consultation publique, en même temps que le projet de cahier des charges). 

Il est difficile d’anticiper sur le cadre règlementaire de la future filière REP des emballages professionnels, dès l’instant où certaines précisions devront être apportées par le cahier des charges (prise en charge opérationnelle, modalités de détermination des coûts liés à la reprise des emballages usagés en vue de leur réemploi, barème d’éco-modulation, etc.).

Enfin, si les emballages de produits relevant d’autres filières REP et qui sont clairement identifiés au sein du décret, ne relèvent pas de la filière REP des emballages ménagers comme professionnels, le décret n’apporte aucune précision sur les modalités de compensation des coûts dans le cas où les déchets d’emballages relevant de ces produits seraient pris en charge par le ou les éco-organismes agréés au titre de la REP des emballages.

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