Recours abusif : le législateur définit ce qu’est un « comportement abusif » (Loi n°2026-796 du 18 août 2026 d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles)

L’article 60 de la loi n°2026-796 du 18 août 2026 d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles a créé une nouvelle procédure de condamnation de l’auteur d’un recours, considéré comme abusif, à des dommages et intérêts, devant le juge administratif Par une décision n° 2026-914 DC du 14 août 2026 le Conseil constitutionnel a jugé ces dispositions conformes à la Constitution. Cette nouvelle procédure assez largement redondante avec celles d’ores et déjà mises en place dans les contentieux de l’urbanisme et de l’autorisation environnementale. Une nouvelle procédure adossée à une nouvelle définition, en droit positif de ce qu’est, plus précisément, un recours « abusif ». L’occasion de faire le point sur les différentes procédures de demande de dommages et intérêts pour recours abusif, devant le juge administratif. Par Arnaud Gossement, avocat gérant, docteur en droit et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Résumé

1. Aux termes de l’article R.741-12 du code de justice administrative, le juge administratif peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros.

2. Aux termes de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme, le bénéficiaire d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager peut demander la condamnation, à des dommages et intérêts, de l’auteur d’un recours contre son autorisation devant le juge administratif saisi.

3. Aux termes de l’article L.181-17 du code de l’environnement, le bénéficiaire d’une autorisation environnementale, peut demander la condamnation, à des dommages et intérêts, de l’auteur d’un recours contre son autorisation devant le juge administratif saisi

4. L’article 23 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles prévoyait de créer une nouvelle possibilité de demander la condamnation de l’auteur d’un recours abusif à la réparation du préjudice subi par le bénéficiaire de l’autorisation attaquée. Cette demande était soumise aux conditions suivantes

• le recours considéré comme abusif est dirigé contre un ou des actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de certains projets
• les projets concernés sont ceux intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement
• il faut, en outre que le contentieux de ces projets soit « régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État. »

5. L’article 60 de la loi n°2026-796 du 18 août 2026 d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles a créé un nouveau chapitre XVI intitulé « Le contentieux de certains projets en matière environnementale » au sein du titre VII du livre VII du code de justice administrative.  Il a également inséré au sein de nouveau chapitre un nouvel article L. 77-16-1.

• Cet article s’applique aux actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement, dont le contentieux est régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et de critères définis par décret en Conseil d’Etat.
• Cet article dispose que le bénéficiaire de l’un de ces actes administratifs, lorsqu’il estime être « victime » d’un recours abusif peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de ce recours à lui allouer des dommages et intérêts.

6. Le principal apport de cet article 60 tient à ce qu’il définit le « comportement abusif » : « Le comportement abusif s’entend de l’intention de nuire ou du détournement manifeste des voies de droit, caractérisé par des éléments précis et concordants. Le seul rejet du recours au fond ne suffit pas à le caractériser. Aucune condamnation ne peut être prononcée lorsque le recours a soulevé un moyen sérieux ou révélé une illégalité, même non retenue par le juge. »

Commentaire 

A titre liminaire, il convient de rappeler qu’aux termes de l’article R.741-12 du code de justice administrative, le juge administratif peut infliger, à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive, une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. Cet article définit une procédure à la discrétion du juge administratif. Ce dernier prononce ou cette amende de sa propre initiative.

Il convient de distinguer la procédure fondée sur cet article R.741-12 du code de justice administrative de celles organisées à l’article L.600-7 du code de l’urbanisme, à l’article L.181-17 du code de l’environnement et, désormais, à l’article L. 77-16-1 du code de justice administrative. Ces dernières ont pour trait commun qu’elles sont engagées par le bénéficiaire de l’acte attaqué qui estime être « victime » d’un recours abusif.

I. La sanction du recours abusif dans le contentieux de l’urbanisme

L’article L.600-7 du code de l’urbanisme, créé par l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, dispose que : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. […]»

Il ressort de cet article que le défendeur à l’instance, bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, peut présenter, des conclusions reconventionnelles à caractère indemnitaire, devant le juge chargé de statuer sur la légalité du permis de construire.

Ces dispositions ont été très rarement appliquées par le juge administratif. Nombre de demandes ont été rejetées, le juge administratif estimant fréquemment que le recours n’était pas mis en œuvre dans des conditions qui excédaient la défense des intérêts légitimes du requérant (cf. CAA Marseille, 16 octobre 2015, n°14MA01001 ; CAA Lyon, 3 novembre 2015, n°14LY00610) ou que le préjudice ne présentait pas de caractère excessif (CAA Marseille, 20 mars 2014, n°13MA02161).

On peut toutefois citer les décisions suivantes :

• Par un jugement n°1303301 du 17 novembre 2015, le tribunal administratif de Lyon a, pour la première fois, fait application de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme et condamné les auteurs d’un recours contre un permis de construire, à des dommages et intérêts, en raison du caractère abusif dudit recours.
• Cette condamnation a toutefois été annulée par la cour administrative d’appel de Lyon (cf. CAA de Lyon, 18 janvier 2018, n°16LY00172).
• Par un arrêt n° 18VE01741 rendu le 3 octobre 2019, la cour administrative d’appel de Versailles a confirmé la mise en œuvre de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme, en indemnisant le préjudice moral du bénéficiaire d’un permis d’aménager à hauteur de 3 000 euros en raison d’un recours abusif contre celui-ci.

II. La sanction du recours abusif dans le contentieux de l’autorisation environnementale

L’article 4 de la loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte a créé, au sein du code de l’environnement, une procédure de demande de dommages et intérêts pour recours abusif. La rédaction de cet article L.181-17 du code de l’environnement est directement inspirée de celle de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme.

Ces dispositions permettent au bénéficiaire d’une autorisation environnementale, de présenter une demande de réparation du préjudice qu’il estime subir à raison du dépôt du recours en annulation. Les conditions sont les suivantes :

• Le bénéficiaire de l’autorisation environnementale entreprise doit présenter sa demande au cours de la procédure d’instruction du recours en cause, devant le même juge.
• Cette demande doit faire l’objet d’un « mémoire distinct ».
• Le bénéficiaire de l’autorisation environnementale doit démontrer que le droit de former un recours a été mis en œuvre, par le requérant, dans des conditions qui traduisent un comportement abusif.
• Il doit démontrer la nature et l’étendue de son préjudice et le lien avec la faute du requérant.

La rédaction de l’article L.181-17 du code de l’environnement est la suivante : « (…) Lorsque le droit de former un recours contre l’une des décisions mentionnées au premier alinéa du présent article est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’autorisation, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui verser des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. »

III. La sanction des recours abusifs contre des projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement

Il convient de rappeler ce que prévoyait initialement de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles avant de procéder à l’examen des dispositions finalement adoptées.

3.1. Ce que prévoyait le projet de loi

L’article 23 du projet de loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles prévoyait de créer un nouveau chapitre (au sein du titre VII du livre VII) au sein du code de justice administrative qui serait ainsi intitulé : « Chapitre XVI : Le contentieux de certains projets en matière environnementale« . Ce chapitre serait composé d’un article L.77‑16‑1 du code de justice administrative, lequel créé une nouvelle procédure de demande de dommages et intérêts pour recours abusif.

Les conditions auxquelles devait satisfaire une demande de dommages et intérêts étaient les suivantes :

• le recours considéré comme abusif est dirigé contre un ou des actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de certains projets
• les projets concernés sont ceux intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement
• il faut, en outre que le contentieux de ces projets soit « régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État. » En l’état, ce segment de phrase manque de précision.

En cet état de rédaction, le champ d’application de l’article L.L.77‑16‑1 est très vaste et susceptible d’intéresser la quasi totalité des contentieux de l’urbanisme et de l’environnement. Au demeurant, le contenu de cet article est assez largement redondant avec celui des articles L.600-7 du code de l’urbanisme et L.181-17 du code de l’environnement. Au demeurant un travail de fusion de ces trois articles au sein du code de justice administrative serait le bienvenu.

Cet article L.77‑16‑1 devait être ainsi rédigé : « I. – Le présent article s’applique aux actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement, dont le contentieux est régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et critères définis par décret en Conseil d’État. / II. – Lorsque le droit de former un recours contre un acte relevant du I est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’acte, celui‑ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui‑ci à lui allouer des dommages et intérêts.»

3.2. Ce que prévoit la loi promulguée

L’article 60 de la loi n°2026-796 du 18 août 2026 d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles a créé un nouveau chapitre XVI intitulé « Le contentieux de certains projets en matière environnementale » au sein du titre VII du livre VII du code de justice administrative.  Il a également inséré au sein de nouveau chapitre un nouvel article L. 77-16-1, lequel comporte les dispositions suivantes.

Les projets et actes concernés. Cet article 60 s’applique aux actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement, dont le contentieux est régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et de critères définis par décret en Conseil d’Etat.

Le nouvel article L.77-16-1 (I) est ainsi rédigé : « Le présent article s’applique aux actes de l’autorité administrative qui conditionnent, même pour partie, la construction, la réalisation, la mise en service, l’exploitation, la modification ou l’extension de projets intervenant en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement, dont le contentieux est régi par des dispositions spéciales en fonction de seuils et de critères définis par décret en Conseil d’Etat. »

Il ressort des travaux parlementaires qu’un décret d’application devra être publié pour que ces dispositions entrent en vigueur : « Un décret pris en Conseil d’État s’attachera à préciser les projets dont le contentieux, en fonction de seuils et critères définis par ledit décret, pourra bénéficier de ce dispositif. » (cf. Sénat, Rapport de la commission n° 762 (2025-2026), déposé le 17 juin 2026).

La présentation de la demande. Cet article 60 dispose que le bénéficiaire de l’un de ces actes administratifs, lorsqu’il estime être « victime » d’un recours abusif peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de ce recours à lui allouer des dommages et intérêts.

La définition du « comportement abusif ». La principale différence de rédaction entre l’article 60 de la loi telle que promulguée et l’article 23 du projet de loi tient à la définition nouvelle du « comportement abusif ». Il est probable que cette définition sera discutée par les parties au procès administratif, quel que soit le fondement textuel de la demande de condamnation pour recours abusif. Constitue un « comportement abusif » celui qui répond aux critères suivants :

• L’auteur du recours doit avoir une « intention de nuire » ou avoir procédé à un « détournement manifeste des voies de droit, caractérisé par des éléments précis et concordants. »
• Le comportement abusif ne peut pas être caractérisé par le « seul rejet du recours au fond« 
• Le comportement abusif ne peut pas être caractérisé « lorsque le recours a soulevé un moyen sérieux ou révélé une illégalité, même non retenue par le juge ».

La preuve de la réunion de ces critères appartient au bénéficiaire de l’acte attaqué qui demande la condamnation de l’auteur du recours. L’administration de cette preuve ne sera sans doute pas aisée au regard du nombre et de la rigueur de ces critères.

Le nouvel article L.77-16-1 (II alinéa 1) est ainsi rédigé : « II. – Lorsque le droit de former un recours contre un acte relevant du I est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire de l’acte, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. »

La décision du Conseil constitutionnel. Par une décision n° 2026-914 DC du 14 août 2026 le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la conformité à la Constitution de cet article 60 de la loi n°2026-796 du 18 août 2026 d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles (cf. CC, 14 août 2026, Loi d’urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, n° 2026-914 DC). Par cette décision, le Conseil constitutionnel a considéré que ces dispositions ne méconnaissent pas : le droit à un recours juridictionnel effectif, le principe de la séparation des ordres juridictionnels, le principe fondamental reconnu par les lois de la République d’indépendance de la juridiction administrative, ni aucune autre exigence constitutionnelle.

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