Résumé

1. Le cadre européen pour la résilience climatique présenté par la Commission européenne se compose de deux textes : une communication intitulée « Une Europe résiliente face à un climat qui change » (COM(2026) 720 final) et une proposition de règlement «établissant un cadre pour renforcer la résilience climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999 » (COM(2026) 730 final). Ils sont accompagnés d’une analyse d’impact et de trois outils numériques.

2. La communication décrit le cadre et annonce plusieurs initiatives à venir : un plan européen contre les vagues de chaleur, une alliance pour l’assurance climatique, une initiative européenne pour l’eau, l’identification de cent territoires parmi les plus vulnérables.

3. La proposition de règlement fixe un objectif de résilience climatique pour l’Union et pour chaque État membre. Elle définit une trajectoire de réchauffement de référence commune, inscrite à son annexe I.

4. Chaque État membre devrait réaliser une évaluation nationale des risques climatiques au plus tard le 30 juin 2029, puis adopter un plan stratégique national de résilience climatique au plus tard le 31 décembre 2030. Ce plan unique remplacerait quatre instruments de planification existants.

5. La proposition de règlement impose l’usage de la trajectoire dans les évaluations des risques et dans les plans stratégiques. Pour le reste de l’action publique, notamment l’urbanisme et l’évaluation environnementale, les États membres devraient seulement «encourager » sa prise en compte. La proposition de loi française vise quant à elle le PNACC, les PCAET et les PPRN, mais plus le PLU à la date de rédaction de la présente note.

6. Les valeurs mondiales de la trajectoire européenne sont identiques à celles qui fondent la trajectoire française fixée par l’arrêté du 23 janvier 2026. Les deux textes diffèrent toutefois par leur nature juridique, leur mode de révision et leur portée.

I. La communication du 27 octobre 2026

Le cadre comprend deux textes principaux. La page de la Commission consacrée au cadre en dresse la liste (cf. Commission européenne, « EU Framework for Climate Resilience ») :

• la communication « A resilient Europe for a changing climate », adressée au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions (cf. COM(2026) 720 final) ;
• la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil « établissant un cadre pour renforcer la résilience climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999 », dite « loi européenne sur la résilience climatique » (cf. COM(2026) 730 final et ses annexes I à V).

Ces deux textes sont accompagnés d’une analyse d’impact (cf. SWD(2026) 731). Trois outils numériques complètent l’ensemble :

• le visualiseur climatique européen (« European Climate Viewer »), qui traduit la trajectoire de référence en informations localisées sur les aléas climatiques ;
• le navigateur des outils de résilience climatique, qui recense des outils d’adaptation par territoire, secteur et risque ;
• l’explorateur de solutions de la mission de l’Union sur l’adaptation, qui présente des projets déjà réalisés.

La liste officielle des documents du cadre ne comporte aucun autre acte, qu’il s’agisse d’une recommandation ou d’une décision de la Commission.

La communication justifie le cadre par l’ampleur des dommages. Selon la Commission, les pertes économiques annuelles dues aux extrêmes climatiques ont atteint environ 50 milliards d’euros au cours des quatre dernières années, contre 8,6 milliards d’euros sur la période 1980-1989. Selon des données préliminaires, plus de 35 000 décès liés à la chaleur ont été recensés pendant l’été 2026 dans les pays ayant transmis des données. Les besoins d’investissement pour l’adaptation sont estimés à environ 70 milliards d’euros par an (cf. COM(2026) 720 final, section 1 et § 3.4.1).

La communication présente les éléments essentiels de la proposition de règlement. Elle en retient six : la trajectoire de réchauffement de référence, l’identification des autorités responsables de chaque risque, des évaluations des risques plus régulières, la prise en compte de la trajectoire dans l’exercice des fonctions publiques, un plan stratégique unique par État membre et un suivi simplifié (cf. COM(2026) 720 final, section 2). La Commission indique qu’elle appliquera cette démarche à ses propres travaux dès la présentation du cadre. Elle s’engage à adopter le plan stratégique de l’Union au troisième trimestre 2028.

La communication prévoit des mesures d’accompagnement. Elles sont regroupées en quatre axes (cf. COM(2026) 720 final, section 3) :

• des outils en ligne, réunis à terme dans une plateforme européenne qui remplacera progressivement le site Climate-ADAPT, ainsi qu’un futur observatoire des points de basculement du système terrestre ;
• un soutien aux collectivités locales et régionales, avec l’identification de cent territoires parmi les plus vulnérables et un plan de mise en œuvre présenté dans les six mois suivant l’adoption du règlement ;
• un soutien aux entreprises qui produisent des solutions de résilience, notamment par la commande publique, la normalisation et la recherche ;
• des mesures de financement et d’assurance : la Banque européenne d’investissement prévoit d’allouer au moins 30 milliards d’euros à l’adaptation entre 2026 et 2030 ; l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles créera un observatoire de l’assurabilité des risques de catastrophe.

La communication annonce aussi des initiatives qui n’ont pas encore été adoptées. Il s’agit notamment :

• d’un plan européen contre les vagues de chaleur ;
• d’une alliance pour l’assurance climatique, qui devrait proposer un premier ensemble de mesures d’ici la fin de l’année 2027 ;
• d’une nouvelle initiative européenne pour l’eau ;
• d’un plan d’action de l’Union pour un refroidissement et un chauffage économes en énergie, envisagé pour 2027 ;
• de nouvelles orientations sur la gestion du risque de sécheresse, annoncées avant la fin de l’année 2026.

Ces initiatives seront présentées séparément. Leur contenu n’est pas encore connu.

II. La proposition de règlement « loi européenne sur la résilience climatique »

Fondée sur l’article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, cette proposition relève de la procédure législative ordinaire (procédure 2026/0336 (COD)). Elle comprend seize articles et cinq annexes. Elle a été transmise au Conseil le 28 octobre 2026 (cf. document du Conseil 15079/26).

Le règlement définirait un objectif de résilience climatique. Aux termes de l’article 3 (projet d’article), l’Union et chaque État membre renforcent en continu la résilience des systèmes sociaux, économiques et écologiques face aux risques climatiques à court, moyen et long terme. Le texte vise en particulier les risques pour la vie et la santé humaines, pour l’économie et les infrastructures, pour la nature et les écosystèmes. Il ne fixe toutefois pas d’objectif chiffré de résilience.

La trajectoire de réchauffement de référence figurerait à l’annexe I. Celle-ci est ainsi rédigée : « Les valeurs de la trajectoire de réchauffement de référence mentionnée à l’article 4 sont définies comme des augmentations de la température moyenne mondiale à la surface, sur plusieurs décennies, de 1,5 °C d’ici 2030, de 2 °C d’ici 2050 et de 3 °C d’ici la fin du XXIe siècle, par rapport aux niveaux préindustriels (définis comme la moyenne de la période 1850-1900). » (cf. annexe I de la proposition de règlement COM(2026) 730 – projet d’annexe, traduction libre)

L’article 4 (projet d’article) précise la portée de cette trajectoire pour les autorités publiques : « Les États membres encouragent les autorités publiques à tenir compte de la trajectoire de réchauffement de référence dans l’exercice des fonctions publiques ayant des implications pour la résilience climatique, notamment en matière budgétaire, d’aménagement du territoire et d’évaluations des incidences sur l’environnement au titre de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil et de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil. » (cf. article 4, paragraphe 2, de la proposition de règlement COM(2026) 730 – projet d’article, traduction libre)

Il convient de formuler les observations suivantes.

1. La trajectoire est unique et mondiale. Elle est exprimée en réchauffement moyen de la planète, et non en réchauffement de l’Europe ou de chaque État. Sa traduction locale serait assurée par le visualiseur climatique européen. Le considérant 9 précise qu’elle doit être combinée avec des tests de résistance systématiques fondés sur des scénarios plus défavorables. Il ajoute qu’elle n’affecte pas l’objectif de neutralité climatique en 2050.
2. Sa mise à jour relèverait d’actes délégués. L’article 12, paragraphe 1, habilite la Commission à modifier l’annexe I pour l’aligner sur les connaissances scientifiques les plus récentes. La Commission tiendrait compte de l’avis du conseil scientifique consultatif européen sur le changement climatique. Aucune périodicité n’est fixée. Le Parlement européen et le Conseil pourraient s’opposer à l’acte délégué dans un délai de deux mois (article 13).
3. Sa portée est graduée. La trajectoire s’imposerait aux évaluations des risques et aux plans stratégiques (articles 5, 6 et 7). Pour les autres décisions publiques, les États membres seraient seulement tenus d’« encourager » les autorités publiques à en tenir compte. La définition des « fonctions publiques » est toutefois large : elle couvre les plans et programmes, les autorisations et la commande publique (article 2, point 5).

Des évaluations des risques climatiques seraient réalisées tous les cinq ans. L’Agence européenne pour l’environnement réaliserait une évaluation européenne au plus tard le 30 juin 2028. Chaque État membre réaliserait une évaluation nationale, y compris à l’échelle infranationale le cas échéant, au plus tard le 30 juin 2029 (article 5). Ces évaluations seraient fondées au moins sur la trajectoire de référence. Elles devraient aussi considérer des scénarios extrêmes et des risques de faible probabilité mais d’impact élevé. Leur contenu minimal figure à l’annexe II. Elles couvriraient au moins les treize domaines d’action listés à l’annexe III, parmi lesquels l’aménagement du territoire, les systèmes énergétiques critiques, les bâtiments, la santé publique et les écosystèmes.

Un plan stratégique de l’Union serait adopté au plus tard le 30 septembre 2028. Ce plan succéderait à la stratégie de l’Union pour l’adaptation. Il intégrerait les quatre indicateurs de l’annexe V : décès et pertes économiques imputables au changement climatique, part des pertes non assurées, passifs éventuels et coûts budgétaires liés au climat (article 6).

Chaque État membre adopterait un plan stratégique national au plus tard le 31 décembre 2030. Ce plan serait évalué et mis à jour tous les cinq ans (article 7). Il devrait notamment :

• reposer sur l’évaluation nationale des risques et au moins sur la trajectoire de référence ;
• viser à ce que les risques résiduels soient « tolérables », notion définie à l’article 2, point 6 ;
• désigner, pour chaque risque majeur, une ou plusieurs autorités publiques responsables de sa gestion ;
• comporter les éléments de l’annexe IV : objectifs par domaine d’action, mesures, calendrier, coûts, besoins d’investissement et sources de financement ;
• promouvoir les solutions fondées sur la nature et tenir compte des personnes et territoires les plus exposés ;
• faire l’objet d’une participation précoce des autorités infranationales et du public, ainsi que d’une consultation des États membres voisins (article 8).

Ce plan unique remplirait aussi les exigences de l’article 5, paragraphe 4, du règlement (UE) 2021/1119 relatives aux stratégies et plans nationaux d’adaptation. Il absorberait le volet adaptation des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat et des stratégies à long terme, que l’article 14 supprime du règlement (UE) 2018/1999. Les États membres continueraient de rendre compte tous les deux ans, à compter du 15 mars 2029, au titre de l’article 19 de ce règlement.

D’autres dispositions complètent le dispositif. La Commission évaluerait les progrès des États membres tous les deux ans dans le cadre du Semestre européen, à partir de 2028 (considérant 18). Elle mettrait à disposition une plateforme en ligne (article 9). Eurostat diffuserait des statistiques annuelles sur les décès et les pertes économiques imputables au changement climatique, à partir du 31 décembre 2030 (article 10). La Commission présenterait un rapport d’application au plus tard le 30 septembre 2033 (article 15). Le règlement entrerait en vigueur le vingtième jour suivant sa publication (article 16). Selon la Commission, la proposition ne s’applique pas directement au secteur privé (cf. exposé des motifs de la proposition COM(2026) 730).

A lire également :

• Note du 30 octobre 2026 – Adaptation au changement climatique : le Parlement examine la proposition de loi inscrivant dans la loi le plan national d’adaptation (PNACC) et la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC)
• Note du 26 janvier 2026 – Climat : le Gouvernement publie une trajectoire de réchauffement de la France métropolitaine de 2 °C à l’horizon 2030, de 2,7 °C à l’horizon 2050, de 4 °C à l’horizon 2100 (décret et arrêté du 23 janvier 2026)
• Note du 5 septembre 2025 – Adaptation au changement climatique : le Gouvernement propose de créer une trajectoire de réchauffement et de « tirer parti des éventuelles opportunités que le changement climatique crée »
• Note du 10 mars 2025 – [Tribune] Plan national d’adaptation au changement climatique : le choix du Gouvernement de ne pas inscrire ce plan et la trajectoire d’adaptation dans la loi est-il une réponse à l’Affaire du siècle ?

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Résumé

1. Déposée le 28 octobre 2025 à l’Assemblée nationale, la proposition de loi n° 2037 a pour origine les travaux d’une mission d’information sur l’adaptation de l’aménagement des territoires au changement climatique (rapport n° 1525). Après son adoption par les députés le 8 avril 2026 (texte adopté n° 266), puis par les sénateurs, avec modifications, le 19 octobre 2026 (texte adopté n° 10), elle est désormais examinée en deuxième lecture (texte n° 3352).

2. L’article 1er comporte une réécriture des articles L. 229-2 et L. 229-3 du code de l’environnement : le premier consacre le plan national d’adaptation au changement climatique, le second la trajectoire de réchauffement de référence. Quant à l’article L. 229-4, relatif à l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, il est abrogé.

3. Fixée par arrêté du ministre chargé de l’environnement, la trajectoire serait adoptée après avis public du Conseil national de la transition écologique, du Conseil national d’évaluation des normes et du Haut Conseil pour le climat. Un réexamen interviendrait avant chaque révision quinquennale du plan.

4. Deux documents devraient tenir compte de cette trajectoire : les plans climat-air-énergie territoriaux (article L. 229-26 du code de l’environnement) et les plans de prévention des risques naturels prévisibles (article L. 562-1 du code de l’environnement). La disposition relative au plan local d’urbanisme (article L. 151-4 du code de l’urbanisme), votée par l’Assemblée nationale, a en revanche été supprimée par le Sénat. Ce qui limiterait assez fortement la déclinaison de la TRACC dans tous les documents d’urbanisme et de planification.

5. Aux termes de l’article 2 de ce texte, l’assureur ne pourrait plus conditionner le versement de l’indemnité à une réparation à l’identique (article L. 121-1 du code des assurances). Les biens indemnisés au titre de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles devraient en outre être réparés de manière résiliente.

6. Pour conforter l’équilibre financier du régime, l’article 3 prévoit la revalorisation du taux de la prime additionnelle « catastrophes naturelles » tous les cinq ans au plus tard (article L. 125-2 du code des assurances). La majoration de ce taux pour les résidences secondaires et pour certains biens professionnels situés en zone exposée n’a pas été retenue par les sénateurs.

7. Plusieurs articles nouveaux, introduits au Sénat, portent sur le retrait-gonflement des argiles, le fonds de prévention des risques naturels majeurs (article L. 561-3 du code de l’environnement), le bureau central de tarification (article L. 125-6 du code des assurances), la caisse centrale de réassurance et la titrisation des risques d’assurance (article L. 214-189 du code monétaire et financier).

I. Le parcours de la proposition de loi

L’origine de la proposition de loi. Le débat sur la valeur juridique de la politique d’adaptation trouve son origine dans le rapport de la mission de parangonnage sur les politiques d’adaptation au changement climatique, publié en décembre 2022 par l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) (cf. rapport de l’IGEDD, décembre 2022). Confiée par la ministre de la transition écologique, par lettre du 11 avril 2022, à Mme Patricia Blanc, M. Bernard Schwob et M. Marc Strauss, cette mission a comparé les politiques d’adaptation de huit pays : Allemagne, Autriche, Espagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Suisse, Canada et Japon.

Quatre constats principaux s’en dégagent :

• la moitié des pays étudiés ont intégré l’adaptation dans leur droit, le plus souvent au sein de lois climat de portée plus large. Ces dispositions définissent les principes du plan d’adaptation et son cycle de mise à jour, mais imposent très peu d’obligations à d’autres entités que l’État ;
• les pays européens étudiés suivent un cycle de planification d’environ cinq ans, comprenant une étude de risques et une évaluation. Cette démarche est désormais imposée par l’article 5 du règlement (UE) 2021/1119 du 30 juin 2021, dit « loi européenne sur le climat » ;
• aucun pays n’a inscrit dans la loi la référence climatique, laquelle figure dans l’étude de risques. La plupart retiennent deux scénarios du GIEC, dont un scénario pessimiste ;
• en France, le volet adaptation des PCAET et des SRADDET est le plus souvent peu développé et d’un contenu opérationnel limité.

Le rapport comporte treize recommandations sont formulées.

La première est ainsi rédigée : « (MTECT et MTE) Inclure dans le projet de loi énergie-climat à venir un titre relatif à l’adaptation précisant les étapes du cycle de planification nationale, les responsabilités des acteurs, le dispositif de coordination, le scénario climatique de référence applicable aux études de risques, au PNACC, aux SRADDET et aux PCAET, ainsi que des orientations sectorielles. » (cf. rapport de l’IGEDD, recommandation n° 1)

La septième propose de fixer dans la loi une référence climatique exprimée en hausses de température et fondée sur deux scénarios du GIEC, l’un intermédiaire, l’autre plus pessimiste. Selon la mission, cette référence devait être prise en compte dans les études de risques, le PNACC, les SRADDET et les PCAET. Le rapport apportait toutefois cette précision : « Afin d’éviter le risque de contentieux, l’exposé des motifs de la loi devrait préciser que cette référence est destinée à guider l’élaboration des mesures des plans d’adaptation, mais ne constitue pas un objectif d’adaptation que l’Etat et les acteurs invités à utiliser la référence auraient l’obligation d’atteindre. » (cf. rapport de l’IGEDD, § 3.2.4)

Les autres recommandations portent notamment sur le financement de l’adaptation des collectivités par le fonds d’accompagnement de la transition écologique, le renforcement du pilotage interministériel, une communauté de travail entre l’État et les collectivités territoriales, les populations et territoires les plus vulnérables, la mobilisation des secteurs bancaire et assurantiel et la prise en compte du changement climatique dans les normes techniques.

Le 10 mars 2025, le troisième plan national d’adaptation a pourtant été présenté sans projet de loi. Nous avions relevé que les recommandations n° 1 et n° 7 n’étaient pas suivies (cf. notre tribune du 10 mars 2025). Un cadre seulement réglementaire a ensuite été adopté.

Le Gouvernement a publié au Journal officiel du 25 janvier 2026 deux textes relatifs à la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique de la France : le décret n° 2026-23 du 23 janvier 2026 relatif à la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique et l’arrêté du 23 janvier 2026 fixant la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique. Ces deux textes créent un nouvel instrument sans réelle valeur juridique. Cette trajectoire revêt le caractère d’une information et, pour l’heure, n’est pas déclinée dans les documents de planification environnementale et d’urbanisme. Ainsi définie, elle ne crée aucune nouvelle obligation pour personne et son utilité, en droit, demeure incertaine (cf. notre note du 26 janvier 2026).

Le décret a inséré dans le code de l’environnement un article R. 229-1 ainsi rédigé  : « Le ministre chargé de l’adaptation au changement climatique définit par arrêté une trajectoire de réchauffement de référence pour la France, sur la base des meilleures données scientifiques disponibles, en particulier des rapports publiés par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, après consultation du Conseil national de la transition écologique. » (cf. article R. 229-1 du code de l’environnement)

Pour la France métropolitaine, l’arrêté a fixé les niveaux de réchauffement suivants par rapport à l’ère préindustrielle : « I. – Pour la France métropolitaine, réchauffement de 2 °C à l’horizon 2030, réchauffement de 2,7 °C à l’horizon 2050, réchauffement de 4 °C à l’horizon 2100. » (cf. article 1er de l’arrêté du 23 janvier 2026)

Le choix de ne pas donner une valeur juridique trop importante à la trajectoire de réchauffement était clairement revendiqué dans le texte de présentation du projet de décret soumis à la consultation du public : « L’approche retenue est d’intégrer la trajectoire de réchauffement de référence dans le code de l’environnement pour pouvoir progressivement y faire référence dans tous les documents de planification et sectoriels pertinents, mais sans conférer à cette trajectoire un caractère automatiquement opposable. Ainsi, l’adoption par décret de la trajectoire de réchauffement de référence n’emportera pas de nouvelles obligations tant que les règlementations sectorielles ne seront pas mises à jour. » (cf. consultation du public sur les projets de décret et d’arrêté)

Ces textes ont appelé de notre part les observations suivantes (cf. notre note du 26 janvier 2026) :

• le Gouvernement n’a pas souhaité définir plusieurs trajectoires en fonction de plusieurs scénarios de référence, mais une trajectoire unique en fonction de plusieurs niveaux géographiques de réchauffement. Il n’a donc pas suivi la 7e recommandation de la mission de l’IGEDD, ainsi rédigée : « (DGEC) Proposer dans la loi une référence climatique exprimée sous la forme de hausses de température et fondée sur deux scénarios du GIEC : un scénario intermédiaire et un scénario plus pessimiste » ;
• cette trajectoire a une valeur uniquement informative et réglementaire : elle ne s’impose ni au législateur ni même aux autres autorités administratives, et ne crée de nouvelle obligation pour personne ;
• la mise à jour de cette trajectoire reste facultative. Le décret précise tout au plus qu’elle est faite en fonction des rapports du GIEC et que les niveaux de réchauffement pour la métropole et les outre-mer sont établis « sur la base de données fournies par l’établissement public Météo-France » ;
• rien n’est dit sur les conditions d’évaluation de la trajectoire révisée, la consultation du public, la consultation des experts et notamment du Haut Conseil pour le climat, ou le type de texte utilisé ;
• l’articulation entre cette trajectoire et les documents d’urbanisme et de planification (PLU…) n’est pas définie. En l’état, les auteurs de ces documents n’ont aucune obligation de faire référence à cette trajectoire ni d’en décliner les exigences ;
• l’articulation entre ces textes et le troisième plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC 3), présenté le 10 mars 2025 par la ministre de la transition écologique, n’est pas davantage définie.

C’est dans ce contexte que s’inscrit l’examen de la présente proposition de loi.

Les étapes de la procédure. Issue du rapport d’information n° 1525 sur l’adaptation de l’aménagement des territoires au changement climatique, dont MM. Philippe Fait et Fabrice Barusseau étaient les co-rapporteurs, la proposition de loi a été déposée le 28 octobre 2025 (cf. texte n° 2037). Elle visait à donner une valeur législative au PNACC et à la TRACC, à rebours du choix fait par le Gouvernement dès la présentation du PNACC 3, que nous avions relevé (cf. notre tribune du 10 mars 2025). Après son adoption par la commission du développement durable le 3 décembre 2025 (cf. rapport n° 2193), le texte a été voté en séance publique le 8 avril 2026 (cf. texte adopté n° 266).

Au Sénat, la commission des finances a été saisie au fond, sur le rapport de Mme Christine Lavarde (cf. rapport n° 61 (2026-2027)). Saisie pour avis, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable s’est également prononcée (cf. avis n° 38 (2026-2027)). Le 19 octobre 2026, une version modifiée a été adoptée en séance publique (cf. texte adopté n° 10 (2026-2027)).

Transmise à l’Assemblée nationale le 20 octobre 2026, cette version a été renvoyée à la commission du développement durable (cf. texte n° 3352). Un seul article, l’article 4, a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées. À ce jour, aucune date d’examen n’a encore été annoncée (cf. dossier législatif).

II. Le contenu de la proposition de loi

Notre analyse porte sur la dernière version déposée à l’Assemblée nationale, à savoir la proposition de loi modifiée par le Sénat et enregistrée le 20 octobre 2026 (cf. texte n° 3352). Lorsqu’ils sont cités dans leur rédaction issue de ce texte, les articles de code sont des projets d’articles.

2.1. La reconnaissance législative de la politique d’adaptation au changement climatique (article 1er)

2.1.1. L’inscription du PNACC et de la TRACC dans la partie législative du code de l’environnement

Dans la partie législative du code de l’environnement, la section 1 du chapitre IX du titre II du livre II porte l’intitulé « Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique ». Elle comprend les articles L. 229-2, L. 229-3 et L. 229-4, qui instituent cet observatoire, définissent ses missions et renvoient à un décret ses règles de fonctionnement.

Pour sa part, l’article 1er du décret n° 2026-23 a remplacé la section 1 de la partie réglementaire du même chapitre, désormais intitulée « Adaptation au changement climatique » (cf. article R. 229-1 du code de l’environnement). Les articles législatifs relatifs à l’Observatoire n’en demeurent pas moins en vigueur (cf. article L. 229-2 du code de l’environnement).

Sur ce point, l’article 1er du texte n° 3352 apporte trois modifications à la partie législative :

• l’intitulé de la section 1 devient « Adaptation au changement climatique » (1°) ;
• les articles L. 229-2 et L. 229-3 sont réécrits (4°) ;
• l’article L. 229-4 est abrogé (5°).

Les dispositions législatives relatives à l’Observatoire disparaîtraient ainsi du code, alors que la version adoptée par l’Assemblée nationale les maintenait dans une sous-section 1 (cf. texte adopté n° 266).

Consacré au plan national d’adaptation, le nouvel article L. 229-2 serait ainsi rédigé :« Art. L. 229-2. – I. – Le plan national d’adaptation au changement climatique définit, par voie réglementaire, la stratégie opérationnelle et financière de la Nation pour réduire ses vulnérabilités physiques, sanitaires, économiques et sociales à l’évolution du climat. Le plan est adossé à une évaluation des investissements à engager pour parvenir aux objectifs fixés par la stratégie. / Il tient compte de la trajectoire définie à l’article L. 229-3. / « II. – Le plan est révisé tous les cinq ans. / Le projet de plan est soumis pour avis au Conseil national de la transition écologique, au Conseil national d’évaluation des normes ainsi qu’au Haut Conseil pour le climat. Ces avis sont rendus publics. » (cf. article L. 229-2 du code de l’environnement dans sa rédaction issue du texte n° 3352 – projet d’article)

La trajectoire fait, quant à elle, l’objet du nouvel article L. 229-3 : « Art. L. 229-3. – La trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique détermine, en l’état des connaissances scientifiques, une projection de l’évolution du climat en France à différents horizons temporels et au moins jusqu’en 2100. / La trajectoire est définie par arrêté du ministre chargé de l’environnement, après avis public du Conseil national de la transition écologique, du Conseil national d’évaluation des normes et du Haut Conseil pour le climat. Elle est réexaminée et, si nécessaire, mise à jour avant chaque révision du plan national d’adaptation au changement climatique mentionné à l’article L. 229-2. » (cf. article L. 229-3 du code de l’environnement dans sa rédaction issue du texte n° 3352 – projet d’article)

Cinq observations peuvent être formulées.

1. Un fondement législatif sera ainsi donné au PNACC et à la TRACC. Pour autant, le contenu du plan demeure défini « par voie réglementaire » et les niveaux de réchauffement restent fixés par arrêté du ministre chargé de l’environnement. Nous avions relevé que la trajectoire, définie par un simple arrêté, n’aurait qu’une valeur réglementaire (cf. notre note du 26 janvier 2026). Sur ce point, rien ne change : seule la procédure d’adoption de l’arrêté se trouve désormais encadrée par la loi.
2. Le réexamen de la trajectoire devient périodique. Aux termes de l’article R. 229-2 du code de l’environnement, la mise à jour n’intervient que « le cas échéant » (cf. article 1er du décret n° 2026-23), ce qui la rend facultative, comme nous l’avions souligné (cf. notre note du 26 janvier 2026). Un réexamen précéderait désormais chaque révision du plan, soit tous les cinq ans. La mise à jour elle-même n’aurait lieu que « si nécessaire ».
3. Davantage d’instances seraient consultées. En vertu de l’article R. 229-1, seul le Conseil national de la transition écologique est aujourd’hui consulté, et nous avions relevé l’absence de consultation du Haut Conseil pour le climat (cf. notre note du 26 janvier 2026). Trois avis publics seraient requis, pour le plan comme pour la trajectoire.
4. Le contenu du plan gagne en précision. Qualifié de stratégie « opérationnelle et financière », le PNACC couvrirait également les vulnérabilités « sanitaires » et serait adossé à une évaluation des investissements. Absents de la version adoptée par l’Assemblée nationale (cf. texte adopté n° 266), ces ajouts sont assortis d’un gage financier pour l’État (V de l’article 1er).
5. La trajectoire demeure unique. Visant « une projection de l’évolution du climat », le texte ne prévoit pas plusieurs scénarios. Il ne reprend donc pas la recommandation n° 7 de l’IGEDD, qui préconisait une référence fondée sur deux scénarios du GIEC (cf. IGEDD, mission de parangonnage sur les politiques d’adaptation au changement climatique et notre tribune du 10 mars 2025).

2.1.2. La prise en compte de la trajectoire par les PCAET et les PPRN

S’agissant des plans climat-air-énergie territoriaux, le 6° du I de l’article 1er complète le 1° du II de l’article L. 229-26 du code de l’environnement, relatif à leurs objectifs stratégiques et opérationnels. Ainsi complété, ce 1° serait rédigé comme suit : « 1° Les objectifs stratégiques et opérationnels de cette collectivité publique afin d’atténuer le changement climatique, de le combattre efficacement et de s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France et avec la trajectoire définie à l’article L. 229-3. Un décret en Conseil d’État en précise les modalités d’application. » (cf. article L. 229-26 du code de l’environnement et texte n° 3352, article 1er, I, 6° – projet d’article)

Une disposition transitoire figure au IV de l’article 1er. Ne seraient pas concernés les PCAET transmis pour avis au préfet de région et au président du conseil régional avant la promulgation de la loi, ni les procédures d’élaboration ou d’évolution des schémas de cohérence territoriale valant PCAET alors en cours.

Pour les PPRN, le 7° complète le I de l’article L. 562-1 du code de l’environnement par deux phrases : « Ces plans tiennent compte, lorsque les données disponibles le permettent, de la trajectoire définie à l’article L. 229-3. Un décret en Conseil d’État définit les modalités de prise en compte de cette trajectoire. » (cf. texte n° 3352, article 1er, I, 7° – projet d’article)

Deux formules distinctes sont donc retenues : les objectifs du PCAET seraient fixés « en cohérence » avec la trajectoire, tandis que le PPRN en « tiendrait compte », sous réserve des données disponibles.

À l’inverse, les II et III de l’article 1er, adoptés par l’Assemblée nationale, ont été supprimés au Sénat. Ils modifiaient l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme afin que le diagnostic du rapport de présentation du PLU soit établi au regard de prévisions climatiques fondées sur la trajectoire. A également disparu le renvoi à un décret en Conseil d’État sur la prise en compte de la trajectoire dans les documents de planification et d’urbanisme (cf. texte adopté n° 266).

En l’état du texte n° 3352, aucune disposition n’organise donc la prise en compte de la trajectoire par le PLU. Nous avions déjà relevé que le décret du 23 janvier 2026 ne définissait pas l’articulation entre la trajectoire et les documents d’urbanisme (cf. notre note du 26 janvier 2026). Interrogé par une question écrite, le Gouvernement a indiqué que le PCAET serait le premier document concerné et que la trajectoire avait également vocation à s’intégrer dans les PLU (cf. question écrite n° 12553).

2.2. La réforme des mécanismes d’assurance et de prévention (articles 1er bis à 4)

2.2.1. L’obligation de réparation résiliente des biens sinistrés (articles 2 et 2 bis)

L’article L. 121-1 du code des assurances définit le principe indemnitaire : « L’assurance relative aux biens est un contrat d’indemnité ; l’indemnité due par l’assureur à l’assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre. » (cf. article L. 121-1 du code des assurances)

L’article 2 de la proposition de loi prévoit d’insérer deux alinéas dans cet article. L’indemnité pourrait dépasser :

• la valeur de la chose assurée, lorsque ce dépassement est prévu au contrat ;
• le montant des travaux de réparation à l’identique, lorsque ce dépassement finance des travaux de réparation résiliente après la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances.

L’assureur ne pourrait plus conditionner le versement de l’indemnité à une réparation à l’identique.

Un nouvel article L. 121-20 du code des assurances (projet d’article) affecte la part de l’indemnité excédant ces montants à des travaux de réparation résiliente. Ces travaux pourraient inclure l’achat d’un nouveau bien, lorsque le bien assuré est exposé à une succession de sinistres rendant le terrain impropre à la réparation résiliente. Un décret en Conseil d’État fixerait les obligations portant sur le bien sinistré, afin qu’il ne bénéficie plus d’une indemnité au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles.

Un nouvel article L. 125-4-1 du code des assurances (projet d’article) serait inséré après l’article L. 125-4. Il pose le principe suivant : « Les biens faisant l’objet d’une indemnité résultant de la garantie contre les effets des catastrophes naturelles, au sens de l’article L. 125-1, ne peuvent être réparés que de manière résiliente, sauf si les travaux excèdent le montant de cette indemnité. » (cf. article L. 125-4-1 du code des assurances dans sa rédaction issue du texte n° 3352 – projet d’article)

Le même article organise la mise en œuvre de ce principe :

• à défaut d’expertise préalable, l’assureur ordonne une expertise qui détermine les travaux nécessaires ;
• le refus de l’assuré de réaliser ces travaux entraîne une augmentation de la franchise pour les sinistres suivants, y compris en cas de changement d’assureur ;
• l’assuré n’est pas réputé avoir refusé les travaux lorsque, faute de maîtrise juridique, il justifie avoir accompli les diligences nécessaires ;
• un décret en Conseil d’État fixe les critères de définition de la résilience.

L’article 2 entrerait en vigueur un an après la promulgation de la loi. La version adoptée par l’Assemblée nationale prévoyait un délai de six mois (cf. texte adopté n° 266).

L’article 2 bis complète l’article L. 125-1 du code des assurances. Il vise les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols. Il étend la garantie, pendant cinq ans, aux dommages résultant de mesures réparatoires insuffisantes n’ayant pas inclus de reprise en sous-œuvre. Ces mesures doivent avoir comporté des travaux minimaux de maintien de la teneur hygrométrique des sols, inscrits sur une liste fixée par arrêté. L’article encadre aussi la responsabilité de l’expert. Il exige, à compter du 1er janvier 2028, une qualification des personnes morales réalisant l’expertise.

2.2.2. Le financement du régime des catastrophes naturelles et les mesures de prévention

L’article L. 125-2 du code des assurances prévoit que la garantie est couverte par une prime ou cotisation additionnelle. Celle-ci est calculée à partir d’un taux unique défini par arrêté pour chaque catégorie de contrat. L’article 3 de la proposition de loi en cours d’examen au Parlement prévoit de modifier ce régime sur quatre points :

• le taux est revalorisé tous les cinq ans au plus tard, après avis de la caisse centrale de réassurance ;
• la revalorisation s’applique à compter du 1er janvier suivant l’expiration d’un délai de six mois après la publication de l’arrêté ;
• les personnes morales et les personnes mentionnées à l’article L. 526-22 du code de commerce, c’est-à-dire les entrepreneurs individuels, peuvent bénéficier d’un taux différent de celui des autres personnes physiques ;
• l’obligation d’utiliser l’indemnité « sécheresse » pour réparer les dommages ne s’applique pas lorsque les travaux excèdent la valeur du bien ou lorsque le terrain est impropre à la réparation résiliente.

Le Sénat a supprimé la disposition qui autorisait les assureurs à majorer le taux pour les résidences secondaires et pour les biens professionnels de plus de vingt millions d’euros (cf. texte adopté n° 266 et texte n° 3352).

L’article 3 complète également l’article L. 125-2-1 du code des assurances. Un décret en Conseil d’État préciserait les obligations des experts désignés par les assureurs et par les assurés, pour l’ensemble des dommages couverts par la garantie. Il crée enfin un article L. 431-9-1 du code des assurances (projet d’article), après l’article L. 431-9. La caisse centrale de réassurance pourrait refuser sa couverture à une entreprise d’assurance en cas d’« acte abusif ». Le texte vise notamment l’organisation destinée à sélectionner les risques cédés à la caisse.

Les autres articles ajoutés par le Sénat ont l’objet suivant :

• l’article 1er bis modifie les articles L. 132-5 à L. 132-8 du code de la construction et de l’habitation. L’étude géotechnique doit prendre en compte l’implantation et les caractéristiques des sols et du bâtiment. Le 2° de l’article L. 132-7 est abrogé. Il permettait au constructeur de respecter des techniques particulières de construction fixées par voie réglementaire, au lieu de suivre les recommandations de l’étude ;
• l’article 1er ter étend l’obligation d’information des acquéreurs et des locataires prévue à l’article L. 125-5 du code de l’environnement. Elle s’appliquerait aux zones exposées au retrait-gonflement des argiles mentionnées à l’article L. 132-4 du code de la construction et de l’habitation ;
• l’article 3 bis A modifie l’article L. 561-3 du code de l’environnement. Le fonds de prévention des risques naturels majeurs pourrait financer des actions de prévention du risque d’inondation sous maîtrise d’ouvrage de particuliers ou d’entreprises, dans les communes couvertes par un PPRN. Il pourrait aussi financer des études et diagnostics expérimentaux relatifs au retrait-gonflement des argiles et aux échouages d’algues sargasses ;
• l’article 3 bis modifie l’article L. 125-6 du code des assurances. Il permet la saisine électronique du bureau central de tarification. Un décret déterminerait les collèges de ce bureau pour lesquels un second contrat, comprenant les mesures de prévention obligatoires d’un PPRN, est proposé au souscripteur ;
• l’article 3 ter modifie l’article L. 214-189 du code monétaire et financier. La création d’un compartiment au sein d’un organisme de titrisation agréé serait soumise à une notification préalable à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, qui pourrait s’y opposer.

L’article 4, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, gage les charges résultant du texte pour l’État et les collectivités territoriales (cf. texte adopté n° 266).

A lire également : 

• Note du 26 janvier 2026 – Climat : le Gouvernement publie une trajectoire de réchauffement de la France métropolitaine de 2 °C à l’horizon 2030, de 2,7 °C à l’horizon 2050, de 4 °C à l’horizon 2100 (décret et arrêté du 23 janvier 2026)
• Note du 5 septembre 2025 – Adaptation au changement climatique : le Gouvernement propose de créer une trajectoire de réchauffement et de « tirer parti des éventuelles opportunités que le changement climatique crée »
• Note du 10 mars 2025 – [Tribune] Plan national d’adaptation au changement climatique : le choix du Gouvernement de ne pas inscrire ce plan et la trajectoire d’adaptation dans la loi est-il une réponse à l’Affaire du siècle ?

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L’article Adaptation au changement climatique : le Parlement examine la proposition de loi inscrivant dans la loi le plan national d’adaptation (PNACC) et la trajectoire de réchauffement de référence pour l’adaptation au changement climatique (TRACC) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

I. Rappel des faits et de la procédure

19 janvier 2026 : la société X a sollicité un permis de construire pour l’installation d’un parc de batteries de stockage d’électricité sur le territoire d’une commune d’Eure-et-Loir.

23 avril 2026 : par arrêté, le préfet d’Eure-et-Loir a rejeté cette demande. Le motif unique de ce refus tient à l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole.

22 juin 2026 : la société X a demandé au tribunal administratif d’Orléans l’annulation de cet arrêté.

9 octobre 2026 : la société pétitionnaire a saisi le juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’une demande de suspension de l’exécution de l’arrêté du 23 avril 2026. Elle a également demandé au juge d’enjoindre au préfet, à titre principal, de délivrer le permis de construire sollicité et, à titre subsidiaire, de statuer de nouveau sur sa demande.

19 octobre 2026 : le préfet d’Eure-et-Loir a conclu au rejet de la requête. Son mémoire en défense contestait l’urgence. Le représentant de l’Etat soutenait, en outre, que le projet ne relève pas des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs admises en zone A et qu’il n’est pas compatible avec le maintien d’une activité agricole significative.

23 octobre 2026 : par l’ordonnance commentée, le juge des référés a suspendu l’exécution de l’arrêté du 23 avril 2026 jusqu’au jugement au fond. L’ordonnance enjoint au préfet de procéder à une nouvelle instruction de la demande dans le délai d’un mois. Une somme de 1 200 euros est mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

II. Sur la solution retenue

2.1. La présomption d’urgence prévue à l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme n’a pas été renversée

L’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administrative à deux conditions cumulatives : l’urgence et l’existence d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Pour les refus d’autorisation d’urbanisme, la condition d’urgence est présumée.

L’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 26 de la loi n°2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement, dispose : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite. »

Le Conseil d’Etat a précisé la portée de cette présomption. Elle ne peut être écartée par le juge des référés que si l’autorité administrative justifie de circonstances particulières. Le juge procède alors à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce (cf. CE, 17 juin 2026, Commune du Quesnoy, n°513099). Ce raisonnement est repris par l’ordonnance commentée : l’autorité qui a refusé le permis peut faire état de circonstances particulières en tenant compte, notamment, des conséquences que la délivrance d’une autorisation provisoire, à l’issue d’un réexamen ordonné par le juge des référés, serait susceptible d’emporter pour les divers intérêts en présence.

Au cas d’espèce, le préfet d’Eure-et-Loir avait opposé quatre arguments à la présomption d’urgence : le délai écoulé entre la requête au fond et la saisine du juge des référés ; l’intérêt général majeur qui s’attache à la préservation des espaces agricoles ; la circonstance que le projet ne constitue pas la seule composante de flexibilité du système électrique français ; l’absence de tout préjudice invoqué par la société requérante.

Aucun de ces arguments n’a été retenu. L’ordonnance précise : « Toutefois, alors que la saisine du juge des référés contre un refus de permis de construire n’est enfermée dans aucun délai fixé par le code de l’urbanisme et que le développement des capacités de stockage de l’électricité constitue le corolaire du développement de la production d’électricité à base d’énergie renouvelable, ces éléments invoqués en défense ne sont pas de nature à renverser la présomption d’urgence. Par suite, alors même que le projet ne constitue pas la seule composante de flexibilité du système électrique français et que la société [X] n’invoque aucun préjudice économique, la condition d’urgence doit donc être regardée comme remplie. » (point 3)

En premier lieu, le délai de plus de trois mois écoulé entre la requête au fond et la demande de suspension ne suffit pas à renverser la présomption. Aucun texte du code de l’urbanisme n’enferme en effet la saisine du juge des référés dans un délai.

En deuxième lieu, l’ordonnance reconnaît l’intérêt public qui s’attache au développement du stockage d’électricité. Ce développement y est présenté comme le corollaire de celui de la production d’électricité d’origine renouvelable.

En troisième lieu, l’absence de préjudice économique invoqué par la société requérante est sans incidence. La présomption légale dispense le pétitionnaire de démontrer en premier l’atteinte portée à sa situation.

Cette analyse est cohérente avec celle retenue par le juge des référés du tribunal administratif de Nantes dans une affaire comparable. Le préfet de la Sarthe y invoquait la saturation des capacités de raccordement des installations de stockage dans le département : cet argument ne renversait pas la présomption d’urgence (cf. TA Nantes, ord., 4 août 2026, n°2614155, point 6).

2.2. L’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision de refus

2.2.1. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation de l’incompatibilité du projet avec l’activité agricole est sérieux

Rappel : le critère de l’activité agricole significative.  L’article L. 151-11 du code de l’urbanisme dispose : « I.-Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (…) »

Le Conseil d’Etat a défini la méthode d’appréciation de cette condition à propos d’une centrale photovoltaïque au sol. L’administration doit apprécier, sous le contrôle du juge, si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation. Elle tient compte des activités effectivement exercées dans la zone concernée ou qui ont vocation à s’y développer, et notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux (cf. CE, 8 février 2017, Société Photosol, n°395464).

Au cas d’espèce, un motif unique fondait le refus préfectoral : l’incompatibilité du projet avec l’exercice d’une activité agricole. Selon la société requérante, cette appréciation était erronée. Le juge des référés a estimé ce moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté (point 4).

L’ordonnance ne décrit ni la superficie de la parcelle, ni l’emprise du projet, ni la nature de l’activité agricole exercée sur le terrain. Par comparaison, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes avait retenu un doute sérieux au motif que le préfet s’était fondé sur le seul critère de l’emprise du projet, qui ne représentait que 7,33 % de la superficie de la parcelle d’implantation (cf. TA Nantes, ord., 4 août 2026, n°2614155, point 9).

En application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le juge des référés a précisé que l’autre moyen soulevé, tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté, n’était pas propre à créer un doute sérieux (point 5).

2.2.2. Le motif tiré de l’absence d’équipement collectif n’est « à l’évidence » pas de nature à fonder le refus

Selon le préfet, l’installation projetée ne relève pas de la catégorie des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, de sorte qu’elle n’entre pas dans le champ des constructions admises en zone A du plan local d’urbanisme. Cette substitution a été écartée en ces termes :

« Toutefois, à l’évidence, en l’état de l’instruction ce motif n’est pas susceptible de fonder légalement l’arrêté contesté. Le préfet n’est, par suite, pas fondé à demander que le nouveau motif qu’il invoque soit substitué à celui indiqué dans l’arrêté attaqué. » (point 7)

Ce point présente un intérêt particulier. Loin de se borner à constater que la substitution n’est pas évidente, le juge des référés retient qu’il est évident que ce motif ne peut fonder le refus. Cette solution rejoint celle du tribunal administratif de Rennes. Celui-ci a jugé, au fond, qu’une station de stockage d’énergie connectée au réseau public de transport d’électricité devait être regardée comme une construction technique conçue spécialement pour le fonctionnement du réseau d’électricité, au regard des définitions du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Redon (cf. TA Rennes, 9 octobre 2025, n°2501079 ; notre commentaire).

2.3. L’injonction : le préfet doit procéder à une nouvelle instruction de la demande

La société requérante demandait, à titre principal, qu’il soit enjoint au préfet de lui délivrer le permis de construire. Ces conclusions ont été rejetées. Le juge des référés s’est fondé, pour ce faire, sur le caractère exécutoire des décisions de justice prévu à l’article L. 11 du code de justice administrative et sur le caractère provisoire des mesures qu’il ordonne, prévu à l’article L. 511-1 du même code (points 9 à 13).

L’ordonnance rappelle que le juge des référés ne peut, sans excéder son office, ordonner une mesure dont les effets seraient en tous points identiques à ceux de l’exécution d’un jugement d’annulation (point 10). Après la suspension d’un refus, l’administration doit réexaminer la demande. Lorsque le doute sérieux porte sur les motifs du refus, elle ne peut, sauf circonstances nouvelles, rejeter de nouveau la demande sur les mêmes motifs (point 12). Ces principes sont issus de la jurisprudence du Conseil d’Etat (cf. CE, Section, 7 octobre 2016, Commune de Bordeaux, n°395211, publiée au recueil Lebon).

Le préfet d’Eure-et-Loir doit donc procéder à une nouvelle instruction de la demande, en tenant compte des motifs de l’ordonnance, dans le délai d’un mois. Aucune astreinte n’assortit cette injonction (point 13 et article 2 du dispositif).

Sur ce point, l’ordonnance du tribunal administratif d’Orléans se distingue de bien d’autres ordonnances de référé et notamment de celle précitée du tribunal administratif de Nantes. Dans cette dernière affaire, le juge des référés avait enjoint au préfet de la Sarthe de délivrer à la société pétitionnaire un certificat de permis de construire tacite à titre provisoire, dans un délai d’un mois (cf. TA Nantes, ord., 4 août 2026, n°2614155).

A lire également :

Note du 7 octobre 2026 – Energie : une installation de stockage d’électricité (BESS) peut être compatible avec une activité agricole, pastorale ou forestière (CAA Nantes, 5 octobre 2026, n°25NT03108 – Dossier cabinet)

Stockage d’électricité par batteries (BESS) : le Gouvernement annonce une « clarification » des règles d’implantation des batteries, d’ici le 1er décembre 2026

Note du 6 juillet 2026 – Stockage d’électricité : suspension en référé du retrait du permis de construire une installation de stockage d’électricité en zone agricole (TA Rouen, ord., 6 juillet 2026, n°2603168)

Note du 30 juin 2026 – Stockage d’électricité : suspension de l’exécution du retrait d’un permis de construire dans le cadre d’un référé suspension (TA Lille, ord., 16 juin 2026, n°2605575)

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L’article Stockage d’électricité (BESS) : nouvelle suspension en référé d’un refus de permis de construire fondé sur l’incompatibilité du projet avec une activité agricole (TA Orléans, ord., 23 octobre 2026, n°2606368) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

1. Procédure et entrée en vigueur. Le décret a été pris après avis du Conseil supérieur de l’énergie du 25 septembre 2025 et de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) du 6 novembre 2025 (délibération n°2025-241). L’avis de la CRE est favorable, assorti de quatre recommandations. Le Conseil d’Etat (section des travaux publics) a été entendu (cf. visas du décret). Selon sa notice, le décret entre en vigueur le lendemain de sa publication, soit le 29 octobre 2026. Il ne comporte aucune disposition transitoire.

2. Indemnités de résiliation (articles 2 et 6). L’indemnité due par le producteur qui résilie son contrat avant le terme n’est plus égale aux sommes actualisées perçues au titre du contrat. Le cahier des charges de l’appel d’offres ou l’arrêté tarifaire comportera désormais un choix entre deux méthodes de calcul. L’indemnité ne peut être inférieure à 10 000 euros par mégawatt installé (ou mégawatt crête pour le photovoltaïque). La CRE avait recommandé un plancher de 30 000 euros par mégawatt.

3. Prix négatifs (articles 8, 10, 11 et 12). Un nouvel article R. 314-14-2 du code de l’énergie prévoit une compensation des périodes pendant lesquelles la production n’est pas rémunérée. Elle concerne l’obligation d’achat comme le complément de rémunération. L’article R. 314-39, qui prévoyait une prime pour les seuls contrats de complément de rémunération, est abrogé. Les paramètres de calcul du complément de rémunération renvoient désormais aux périodes et au pas de temps fixés par arrêté.

4. Flexibilité (articles 9, 10 et 13). Le contrat d’obligation d’achat ne fait plus obstacle à la participation de l’installation aux services nécessaires au fonctionnement des réseaux et au mécanisme d’ajustement. Le producteur est alors rémunéré sur le volume qu’il aurait produit sans cette participation.

5. Sanctions et obligations des producteurs (articles 3, 4, 5 et 7). Le préfet peut engager une procédure de sanction en cas de manquement relevant du troisième alinéa de l’article L. 311-15 du code de l’énergie. Les installations photovoltaïques au sol d’une puissance crête inférieure ou égale à 100 kilowatts sont dispensées d’attestation de conformité. La CRE détermine seule le format de transmission des coûts et recettes des installations.

Les principaux éléments du contenu du décret

La présente note ne comporte pas une analyse exhaustive de ce contenu. A titre liminaire, il faut noter que l’article 1er du décret précise que ses articles 2 à 13 modifient le titre Ier du livre III du code de l’énergie. Ce titre est consacré à la production d’électricité.

L’avis de la CRE. La CRE a été saisie du projet de décret le 15 septembre 2025. Une saisine rectificative lui a été adressée le 17 octobre 2025. Le projet avait deux objets. Le premier était d’appliquer aux arrêtés tarifaires les mesures relatives aux prix négatifs et à la participation des installations aux mécanismes d’équilibrage prévues par l’article 175 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025. Ces mesures avaient déjà été déclinées, pour certains contrats, par l’arrêté du 8 septembre 2025 relatif à l’application des III et IV. A et B de l’article 175 de la loi de finances pour 2025. Le second objet était d’ajuster plusieurs dispositions relatives aux contrats de soutien (cf. CRE, délibération n°2025-241 du 6 novembre 2025, point 1).

La CRE a rendu un avis favorable. Elle a recommandé quatre modifications :

• supprimer la possibilité de conditionner la rémunération de l’énergie corrigée au dépôt d’offres d’ajustement à un prix plafonné ;
• préciser que les arrêtés tarifaires définissent les modalités de transmission des volumes corrigés pour les contrats d’obligation d’achat ;
• ajouter une tolérance d’injection en début et en fin d’épisode de prix négatifs ;
• porter le plancher des indemnités de résiliation à 30 000 euros par mégawatt et calculer ces indemnités selon une logique de valeur de marché du contrat (cf. CRE, délibération n°2025-241, « Avis de la CRE »).

I. La réforme des conditions financières des contrats de soutien

1.1 Les indemnités de résiliation anticipée à l’initiative du producteur

1.1.1 Les contrats conclus à l’issue d’une procédure de mise en concurrence

Le droit antérieur. L’article R. 311-27-3 du code de l’énergie fixait directement le montant de l’indemnité due par le producteur qui résilie son contrat avant le terme. Pour un contrat de complément de rémunération, elle était égale aux sommes actualisées perçues et versées depuis la prise d’effet du contrat. Pour un contrat d’achat, elle était égale aux sommes actualisées perçues et versées, dans la limite des surcoûts mentionnés au 1° de l’article L. 121-7 (cf. version antérieure de l’article R. 311-27-3).

Le droit nouveau. L’article 2 du décret remplace les trois premiers alinéas de cet article par les dispositions suivantes :

« Le cahier des charges de la procédure de mise en concurrence détermine la méthode de calcul des indemnités dues par le producteur en cas de résiliation, à son initiative, du contrat conclu en application de l’article L. 311-12 avant le terme prévu. / Les indemnités mentionnées au premier alinéa sont calculées selon l’une des deux méthodes suivantes : / – en fonction du surcoût ou des charges résultant du contrat, calculés depuis la date de prise d’effet du contrat jusqu’à sa résiliation ; ou / – en fonction du manque à gagner théorique pour l’Etat résultant de la résiliation du contrat, calculé sur la période qui débute à la date de cette résiliation, pour une durée correspondant au minimum entre la durée résiduelle du contrat et une durée, fixée dans le cahier des charges, d’au moins trois ans. / Ces indemnités ne peuvent être inférieures à un montant plancher de 10 000 euros par mégawatt installé, ou mégawatt crête installé pour les installations photovoltaïques. »

Trois points doivent être relevés.

• Le décret ne fixe plus lui-même le montant de l’indemnité. Il renvoie au cahier des charges le choix de la méthode de calcul.
• Le cahier des charges choisit entre deux méthodes. La première regarde vers le passé : surcoût ou charges résultant du contrat jusqu’à sa résiliation. La seconde regarde vers l’avenir : manque à gagner théorique pour l’Etat, sur une période d’au moins trois ans, dans la limite de la durée résiduelle du contrat. Le décret ne définit pas la notion de « manque à gagner théorique pour l’Etat».
• Le décret crée un montant plancher de 10 000 euros par mégawatt installé. Le droit antérieur ne prévoyait aucun plancher.

Le dernier alinéa de l’article R. 311-27-3 n’est pas modifié. Le producteur qui résilie son contrat à la suite de l’arrêt définitif de son installation, indépendant de sa volonté, reste dispensé d’indemnité, sous réserve du respect des prescriptions relatives à la mise à l’arrêt ou au démantèlement.

L’avis de la CRE. Le projet de décret soumis à la CRE retenait une indemnité égale au plus élevé de ces deux montants : le plancher de 10 000 euros par mégawatt ou les sommes actualisées perçues au titre du contrat. La CRE a recommandé de porter ce plancher à 30 000 euros par mégawatt, soit le niveau de la garantie financière de mise en œuvre du projet. Elle a également recommandé de calculer l’indemnité sur le préjudice subi par l’Etat du fait de la perte de la valeur future du contrat, et non sur le soutien déjà versé. Elle suggérait une période de calcul de l’ordre de trois à cinq ans (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 3.2.2).

Le décret publié maintient le plancher à 10 000 euros par mégawatt. Il introduit une méthode fondée sur le « manque à gagner théorique pour l’Etat », calculé sur une durée d’au moins trois ans fixée par le cahier des charges. Il ne reprend pas la formule du projet initial, qui retenait le plus élevé des deux montants.

1.1.2 Les contrats conclus en guichet ouvert

L’article 6 du décret procède à la même réforme pour les contrats mentionnés à l’article R. 314-2 du code de l’énergie. Il remplace les trois premiers alinéas de l’article R. 314-9 (cf. version antérieure de l’article R. 314-9).

La méthode de calcul est déterminée par les arrêtés tarifaires mentionnés à l’article R. 314-12. Les deux méthodes et le plancher de 10 000 euros par mégawatt sont identiques à ceux applicables aux lauréats d’appels d’offres. Le décret ajoute une dérogation pour les petites installations photovoltaïques :

« Par dérogation aux alinéas précédents, l’arrêté mentionné à l’article R. 314-12 relatif aux installations photovoltaïques de puissance installée inférieure à 36 kilowatts crête peut fixer le montant de cette indemnité à une valeur nulle ou forfaitaire, selon des conditions qu’il détermine. »

L’alinéa relatif à la dispense d’indemnité en cas d’arrêt définitif de l’installation indépendant de la volonté du producteur, ou dans les cas prévus par les arrêtés de filière, n’est pas modifié.

1.2 La rémunération de la production lors des épisodes de prix négatifs

1.2.1 La compensation des périodes non rémunérées

L’article 8 du décret crée un article R. 314-14-2 du code de l’énergie. Cet article est inséré dans la sous-section consacrée aux dispositions communes à l’obligation d’achat et au complément de rémunération. Il dispose :

« Les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12 caractérisent les périodes pendant lesquelles le volume produit n’est pas rémunéré au tarif d’achat ou ne fait pas l’objet du complément de rémunération, les conditions dans lesquelles le producteur bénéficie d’une compensation à ce titre, ainsi que le mode de calcul de cette compensation. / Le montant de cette compensation ne dépend pas de la production réelle de l’installation pendant les unités de temps considérées. Celle-ci est versée après une durée minimum durant laquelle le volume produit n’est pas rémunéré au tarif d’achat ou ne fait pas l’objet du complément de rémunération et son montant peut être limité dans des conditions fixées par les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12. »

Cet article appelle les observations suivantes.

• Les arrêtés tarifaires définissent les périodes non rémunérées, les conditions de la compensation et son mode de calcul.
• Le montant de la compensation ne dépend pas de la production réelle de l’installation pendant ces périodes.
• La compensation n’est versée qu’après une durée minimum de non-rémunération. Son montant peut être plafonné.

En parallèle, l’article 12 du décret abroge l’article R. 314-39. Cet article ouvrait droit à une prime pour l’installation qui n’avait pas produit pendant les heures de prix strictement négatifs, au-delà d’un nombre d’heures fixé par filière (cf. version antérieure de l’article R. 314-39). Il figurait parmi les dispositions propres au complément de rémunération.

L’avis de la CRE. Le projet de décret soumis à la CRE modifiait les conditions de versement de la prime prévue à l’article R. 314-39. Il ne l’abrogeait pas (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 2.2.1). La CRE avait recommandé d’ajouter une tolérance d’injection en début et en fin d’épisode de prix négatifs, telle que prévue par l’arrêté du 8 septembre 2025. Le texte du décret publié ne mentionne pas cette tolérance.

1.2.2 Les paramètres de calcul du complément de rémunération

L’article 10 du décret modifie l’article R. 314-35 relatif aux paramètres E, Ei et Ej. Ces paramètres représentent les volumes d’électricité pris en compte pour le calcul du complément de rémunération (cf. version antérieure de l’article R. 314-35). Trois modifications sont apportées.

• Les volumes ne sont plus calculés à partir des « heures à cours au comptant positif ou nul » du marché organisé français pour livraison le lendemain. Ils seront calculés sur les périodes définies par les arrêtés tarifaires pour le versement du complément de rémunération.
• Les volumes comprennent désormais les corrections liées à la participation de l’installation aux services nécessaires au fonctionnement du réseau ou au mécanisme d’ajustement. Le texte antérieur les excluait. Pour le mécanisme d’ajustement, ces corrections ne sont retenues que si le volume a été offert à un prix compris dans une plage fixée par arrêté.
• Les volumes sont nets des volumes autoconsommés dans le cadre d’une opération d’autoconsommation au sens des articles L. 315-1 et L. 315-2, si les arrêtés tarifaires le prévoient.

L’article 11 du décret modifie le 1° de l’article R. 314-38 relatif au prix de marché de référence M0. La moyenne des prix n’est plus pondérée au « pas horaire ». Elle l’est au « pas temporel défini dans les arrêtés » tarifaires (cf. version antérieure de l’article R. 314-38).

Selon la CRE, le marché au comptant est passé d’un pas de temps horaire à un pas de temps de quinze minutes le 1er octobre 2025. Le projet de décret supprimait pour cette raison toute référence au pas horaire dans les dispositions relatives au complément de rémunération. Il renvoyait aux arrêtés tarifaires la définition du pas de temps (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 3.1.1).

II. L’intégration des installations au système électrique et les obligations des producteurs

2.1 La participation des installations soutenues à la flexibilité du système électrique

2.1.1 Les installations sous obligation d’achat

L’article 9 du décret crée un article R. 314-17-1 du code de l’énergie. Il dispose :

« Les contrats conclus en application de l’article L. 314-1 ne font pas obstacle à la participation de l’installation aux services nécessaires au fonctionnement des réseaux publics de transport et de distribution mentionnés aux articles L. 321-11 et L. 322-9 ainsi qu’au mécanisme d’ajustement défini à l’article L. 321-10. Le producteur peut soumettre des offres d’ajustement dans le cadre du mécanisme d’ajustement : / – à la baisse, dans des conditions prévues par les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12 ; / – à la hausse lorsque les acheteurs mentionnés aux articles L. 314-1 et L. 314-6-1 ont demandé au producteur d’arrêter ou de limiter sa production dans les conditions prévues par les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12. / Le producteur ayant participé à l’un des trois dispositifs mentionnés au premier alinéa est rémunéré au titre du contrat d’achat en tenant compte du volume qu’il aurait produit s’il n’avait pas participé à ces dispositifs. Ce volume comprend les corrections effectuées au titre de la participation de l’installation à ces dispositifs pour le calcul de l’écart mentionné à l’article L. 321-14. / Toutefois, dans le cadre d’une participation au mécanisme d’ajustement, les corrections ne sont prises en compte qu’à condition que le volume d’électricité offert l’ait été à un prix compris dans une plage définie dans les arrêtés mentionnés à l’article R. 314-12. / Ces arrêtés précisent les délais et les modalités de transmission par les gestionnaires de réseaux des volumes concernés par des corrections. »

Il résulte de cet article que :

• le contrat d’achat ne fait pas obstacle à la participation de l’installation à trois dispositifs : les services nécessaires au fonctionnement du réseau public de transport, les services de flexibilité du réseau public de distribution et le mécanisme d’ajustement ;
• le producteur peut déposer des offres d’ajustement à la baisse, dans les conditions fixées par arrêté. Il peut déposer des offres à la hausse lorsque l’acheteur lui a demandé d’arrêter ou de limiter sa production ;
• le producteur est rémunéré au titre du contrat d’achat sur le volume qu’il aurait produit sans cette participation ;
• pour le mécanisme d’ajustement, cette règle ne joue que si l’offre a été faite à un prix compris dans une plage fixée par arrêté.

L’avis de la CRE. La CRE s’est déclarée défavorable à ce que les arrêtés tarifaires fixent un prix plafond pour les offres d’ajustement, au-delà duquel les corrections ne seraient pas rémunérées. Elle a relevé que l’arrêté du 8 septembre 2025 ne prévoit pas un tel plafond (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 2.1.2). Le décret publié maintient une condition de prix : l’offre doit avoir été faite à un prix compris dans une « plage » fixée par arrêté. La CRE avait aussi recommandé de préciser que les arrêtés fixent les modalités de transmission des volumes corrigés pour les contrats d’obligation d’achat. Le dernier alinéa de l’article R. 314-17-1 le prévoit.

2.1.2 Le calendrier de transmission des données de production

L’article 13 du décret complète l’article R. 314-45. Cet article fixe la date avant laquelle les gestionnaires de réseaux transmettent à EDF les valeurs régularisées de production : 15 février, ou 15 juin pour certaines installations de cogénération au gaz naturel (cf. version antérieure de l’article R. 314-45). Pour les installations ayant participé au mécanisme d’ajustement, aux services du réseau public de transport ou aux services de flexibilité, ces dates sont reportées au 15 avril et au 15 septembre de chaque année.

2.2 Le contrôle et les obligations des producteurs

2.2.1 Les sanctions pécuniaires des lauréats d’appels d’offres

L’article 4 du décret modifie l’article R. 311-29 du code de l’énergie. Cet article définit les cas dans lesquels le préfet de région peut engager une procédure de sanction à l’encontre du producteur (cf. version antérieure de l’article R. 311-29). Deux modifications sont apportées.

• Le 1° de l’article vise désormais, outre les manquements constatés en application de l’article L. 311-14, ceux qui relèvent du troisième alinéa de l’article L. 311-15. Ce troisième alinéa permet de sanctionner, notamment, tout manquement aux prescriptions du cahier des charges d’un appel d’offres par le lauréat. La sanction est proportionnée à la gravité du manquement, dans la limite de 500 euros par kilowatt (cf. article L. 311-15 du code de l’énergie).
• La mise en demeure adressée au producteur l’informe désormais que les manquements peuvent entraîner, d’une part, la suspension ou la résiliation du contrat en application de l’article L. 311-14 et, d’autre part, des sanctions pécuniaires en application de l’article L. 311-15.

La notice du décret présente cette modification comme une clarification. Elle n’a pas de valeur normative.

La CRE a accueilli favorablement cette évolution. Elle l’a présentée comme une clarification des conditions de mise en œuvre des sanctions (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 3.3.2).

2.2.2 L’attestation de conformité et la transmission des coûts et recettes

L’article 5 du décret modifie le troisième alinéa de l’article R. 314-7 (cf. version antérieure de l’article R. 314-7). Cet alinéa dispense certaines installations de l’attestation de conformité établie par un organisme agréé. Le producteur fournit alors une attestation sur l’honneur. La dispense visait les installations d’une puissance crête inférieure ou égale à 100 kilowatts mentionnées au 3° de l’article D. 314-15, implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière. Elle s’étend désormais à celles du 2° du même article, c’est-à-dire aux installations photovoltaïques au sol (cf. article D. 314-15 du code de l’énergie).

Selon la CRE, cette mesure aligne le régime des installations photovoltaïques au sol sur celui des installations sur bâtiment. A la date de son avis, les petites installations au sol devaient relever d’un futur arrêté tarifaire (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 3.5.1).

Les articles 3 et 7 du décret modifient les articles R. 311-27-6 et R. 314-14. Ces articles imposent au producteur de transmettre chaque année à la CRE le détail des coûts et des recettes de son installation. Le format de cette transmission n’est plus « proposé » par la CRE et « approuvé » par le ministre chargé de l’énergie. Il est désormais « déterminé » par la CRE (cf. version antérieure de l’article R. 311-27-6 et version antérieure de l’article R. 314-14).

Observation finale. Une large part des règles créées par le décret renvoie aux cahiers des charges des appels d’offres et aux arrêtés tarifaires mentionnés à l’article R. 314-12. Leur portée dépendra du contenu de ces textes. Le décret ne précise pas expressément son application aux contrats en cours. S’agissant des indemnités de résiliation, la CRE a indiqué que la réforme s’appliquerait aux futurs contrats, aucune disposition législative ne prévoyant une modification rétroactive de ces indemnités pour les contrats existants (cf. CRE, délibération n°2025-241, point 3.2.1). Cette lecture émane de l’autorité de régulation. Elle ne lie pas le juge.

A lire également

Photovoltaïque : annulation d’un refus implicite de signature d’un contrat d’achat d’un lauréat d’appel d’offres (TA Clermont-Ferrand, 13 octobre 2026, n°2300519 – dossier cabinet)

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Résumé

• Par un arrêté du 4 avril 2018, modifié le 18 juin 2018, la préfète de X a délivré une autorisation environnementale pour le renouvellement et l’extension d’une carrière de grès armoricain.
• Par un arrêt du 8 janvier 2021, la cour administrative d’appel de Nantes a sursis à statuer sur le recours formé contre cette autorisation. Elle a retenu un vice de procédure régularisable : l’insuffisance de l’état de pollution des sols.
• Un arrêté préfectoral du 30 juin 2021 a modifié l’autorisation afin de régulariser ce vice. Il a été notifié à la cour. Les requérants ont discuté la légalité de cette mesure de régularisation.
• Par un arrêt du 18 janvier 2022, la cour a jugé le vice régularisé et a rejeté le recours. Cet arrêt n’a pas fait l’objet d’un pourvoi. Il est devenu définitif.
• Les requérants ont ensuite saisi le tribunal administratif de Caen d’une demande d’annulation de l’arrêté du 30 juin 2021. Cette demande a été rejetée par ordonnance comme manifestement irrecevable.
• La cour a confirmé cette irrecevabilité. L’arrêt du 18 janvier 2022 a mis fin à l’instance ouverte contre l’autorisation initiale, régularisée par l’arrêté du 30 juin 2021. Le droit au recours n’est pas méconnu : les requérants ont pu contester la légalité de cet arrêté dans l’instance alors en cours.

Commentaire

I. Rappel des faits et de la procédure

1.1. Le premier contentieux : l’autorisation environnementale du 4 avril 2018 et sa régularisation

L’arrêt avant dire droit du 8 janvier 2021. Par un arrêté du 4 avril 2018, la préfète de X a délivré à la société O. une autorisation environnementale pour le renouvellement et l’extension d’une carrière de grès. Un arrêté complémentaire du 18 juin 2018 a modifié cette autorisation. La société B. est venu ensuite aux droits de la société O. (cf. CAA Nantes, 16 octobre 2026, point 5).

L’association T. et plusieurs personnes physiques ont demandé l’annulation de ces deux arrêtés. Par un jugement n°1801766 du 21 novembre 2019, le tribunal administratif de Caen a rejeté leur demande.

Par un arrêt n°20NT00288 du 8 janvier 2021, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement comme irrégulier puis évoqué l’affaire. Elle a retenu un vice tenant à l’insuffisance du diagnostic de l’état de pollution des sols de la carrière. Elle a jugé ce vice régularisable. Sur le fondement du 2° du I de l’article L. 181-18 du code de l’environnement, elle a sursis à statuer pendant six mois. Elle a fixé les modalités de la régularisation : la réalisation d’un nouvel état de pollution des sols portant sur l’ensemble de la carrière et sa mise en ligne, afin d’assurer l’information et la participation du public (cf. CAA Nantes, 18 janvier 2022, n°20NT00288, points 1 et 11).

Le 30 juin 2021, la préfète de X. a pris un arrêté complémentaire modifiant l’autorisation environnementale du 4 avril 2018. La société exploitante l’a communiqué à la cour par un mémoire enregistré le 1er juillet 2021. Les requérants ont contesté la légalité de cet arrêté (cf. CAA Nantes, 18 janvier 2022, n°20NT00288).

Par un arrêt rendu le 18 janvier 2022, la cour administrative d’appel a jugé que l’arrêté du 30 juin 2021 avait régularisé le vice de procédure retenu dans l’arrêt avant dire droit. Elle a rejeté la demande d’annulation des arrêtés des 4 avril et 18 juin 2018 (cf. CAA Nantes, 18 janvier 2022, n°20NT00288).

Les requérants s’étaient pourvus en cassation contre le seul arrêt avant dire droit du 8 janvier 2021. Ils n’ont pas formé de pourvoi contre l’arrêt du 18 janvier 2022. Par une décision du 30 juin 2023, le Conseil d’État a constaté que ce second arrêt était devenu définitif. Il en a déduit qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le pourvoi (cf. CE, 30 juin 2023, n°450481)

1.2. Le second contentieux : le recours contre l’arrêté de régularisation du 30 juin 2021

L’ordonnance du tribunal administratif de Caen du 18 novembre 2024. L’association T. et cinq personnes physiques ont saisi le tribunal administratif de Caen d’une nouvelle demande. Cette demande tendait à l’annulation de l’arrêté du 30 juin 2021, qualifié d’autorisation modificative de régularisation. Par une ordonnance n°2102391 du 18 novembre 2024, la présidente du tribunal a rejeté cette demande comme manifestement irrecevable. Elle s’est fondée sur le 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative (cf. CAA Nantes, 16 octobre 2026, point 1). Les requérants ont relevé appel de cette ordonnance.

II. La solution retenue

Pour mémoire, l’article L. 181-18 du code de l’environnement donne la faculté au juge administrative d’organiser la régularisation, en cours d’instance, d’une autorisation environnementale pour laquelle il est saisi d’un recours en annulation : « Il résulte des dispositions du 2° du I de l’article L. 181-18 du code de l’environnement que le juge peut, même pour la première fois en appel, lorsqu’il constate un vice qui entache la légalité de l’autorisation environnementale attaquée mais qui peut être régularisé par une décision modificative, rendre un jugement ou arrêt avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi. »

L’irrecevabilité du nouveau recours dirigé contre l’arrêté de régularisation. L’intérêt de l’arrêt rendu ce 16 octobre 2026 par la cour administrative d’appel de Nantes tient à la précision selon laquelle la légalité de la mesure de régularisation d’une autorisation environnementale ne peut être que contestée que devant le juge administratif qui a organisé la procédure de régularisation au terme de laquelle cette mesure est intervenue.

Dans la présente affaire, la mesure de régularisation- l’arrêté du 30 juin 2021 – a bien été notifiée au juge et communiquée aux requérants dans le cadre de la première instance. Par un premier arrêt du 18 janvier 2022, la cour administrative d’appel de Nantes a jugé que cette mesure de régularisation était suffisante et a rejeté le recours.

Aux termes de son arrêt ici commenté, rendu le 16 octobre 2026, la cour en a tiré la conséquence suivante : « Cet arrêt, devenu définitif, a mis fin à l’instance introduite contre les arrêtés préfectoraux des 4 avril et 18 juin 2018, régularisés par l’arrêté du 30 juin 2021. Dans ces conditions, l’association T. et autres n’étaient pas recevables à présenter devant le tribunal administratif de Caen une nouvelle demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 30 juin 2021 de la préfète de X. » (cf. CAA Nantes, 16 octobre 2026, point 5)

L’absence de méconnaissance du droit au recours. La cour administrative d’appel de Nantes a écarté le moyen tiré de la méconnaissance du droit au recours : « En outre, dès lors qu’ils ont contesté la légalité de cet arrêté dans le cadre de l’instance alors en cours, l’association T. et autres n’ont pas, contrairement à ce qu’ils soutiennent, été privés de leur droit au recours garanti par l’article 6, paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, l’article 1 de la charte de l’environnement, combiné avec l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et la convention d’Aarhus du 25 juin 1998. » (cf. CAA Nantes, 16 octobre 2026, point 5)

Une confirmation. L’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nantes comporte une confirmation bienvenue, en matière d’autorisation environnementale, d’une solution déjà bien établie en matière d’urbanisme.

En matière d’urbanisme, le Conseil d’État a fixé en ces termes le cadre de la contestation de la mesure de régularisation produite après un sursis à statuer :« les requérants parties à l’instance ayant donné lieu à la décision avant dire droit sont recevables à contester la légalité de la mesure de régularisation produite dans le cadre de cette instance, tant que le juge n’a pas statué au fond, sans condition de délai. » (cf. CE, 16 février 2022, n°420554). Cette solution est fondée sur l’article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme. Pour le Conseil d’État, la contestation est recevable « tant que le juge n’a pas statué au fond, sans condition de forme ni de délai » (cf. CE, 1er février 2023, n°459243).

Toujours en matière d’urbanisme, la cour administrative d’appel de Lyon avait déjà jugé qu’une partie ne peut pas contester par un recours distinct une mesure de régularisation – ici un permis de construire modificatif – qui a déjà examinée par le juge administratif, aux termes d’une décision devenue définitive :« Il a contesté la légalité du permis de construire modificatif du 9 août 2021 dans une demande distincte introduite le 4 février 2022, qui a été rejetée par une ordonnance de la présidente de la 2ème chambre du tribunal administratif de Grenoble du 24 février 2022, devenue définitive, comme entachée d’une irrecevabilité manifeste au regard de l’article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme, à défaut de l’avoir contesté dans l’instance initiale. » (cf. CAA Lyon, 14 mai 2024, n°22LY00454, point 1)

En matière d’autorisation environnementale, la solution retenue par le Conseil d’État est identique. La Haute juridiction administrative a déjà précisé les conditions dans lesquelles les parties peuvent contester la mesure de régularisation d’une autorisation environnementale : « les requérants parties à l’instance ayant donné lieu à la décision avant dire droit sont recevables à contester la légalité de la mesure de régularisation produite dans le cadre de cette instance, tant que le juge n’a pas statué au fond, sans condition de délai. » (cf. CE, 18 novembre 2024, n°474372). La solution est également la même en matière minière (cf. CE, 7 mai 2026, n°468529).

À lire également :

• Dérogation espèces protégées : le juge administratif peut prescrire une mesure de réduction susceptible d’exonérer le porteur de projet de l’obligation de dépôt d’une demande de dérogation mais doit en vérifier l’effectivité (Conseil d’État, 15 octobre 2026, n°506925)
• ICPE : le préfet peut prescrire à un ancien exploitant, dix ans après sa cessation d’activité, une étude de la pollution du site, en prenant en compte un usage comparable à celui de la dernière période d’exploitation (Conseil d’État, 2 octobre 2026, n°504921)

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L’article Autorisation environnementale : la mesure de régularisation ne peut pas faire l’objet d’un recours distinct, ce qui ne porte pas atteinte au droit au recours (CAA Nantes, 16 octobre 2026, n°25NT00220) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Pour un exposé du droit positif et de la jurisprudence relatifs au stockage d’électricité par batteries : notre article.

Résumé

• La troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3), adoptée par le décret n° 2026-76 du 12 février 2026, a classé le stockage par batteries parmi les leviers de flexibilité du système électrique. Elle ne comporte toutefois pas d’objectif chiffré pour le développement du stockage par batteries.
• La première phase du plan d’électrification, présentée le 23 avril 2026, ne comportait pas de mesure précise relative au stockage stationnaire.
• La seconde phase, présentée le 15 octobre 2026 a prévu de porter à 25 MW la puissance installée des installations photovoltaïques couplées à une batterie.
• Elle a également annoncé une « clarification des règles sur l’implantation de batteries », à publier d’ici le 1er décembre 2026. La nature de ce texte n’a pas encore précisée.
• Dans une réponse publiée au journal officiel du Sénat le 15 octobre 2026, le Gouvernement a annoncé un nouvel arrêté ministériel relatif aux risques des installations de stockage stationnaire. Les autres réponses ministérielles identifiées n’annoncent aucune réforme.

Introduction

A la suite d’un contentieux administratif au cours duquel le Gouvernement a semblé changer de position, il affiche un soutien plus clair du développement du stockage d’électricité par batterie. Il l’a notamment fait, le 15 octobre 2026, lors de la présentation de la deuxième phase du plan d’électrification mais aussi à l’occasion d’une réponse à une question parlementaire.

Il faut espérer que la clarification du droit applicable ne se réduise pas à une circulaire ou à une instruction sans incidence sur le cadre juridique actuel. La clarification, au sein du code de l’urbanisme, des conditions d’autorisation de ces projets en zone naturelle ou agricole devrait être traitée rigoureusement au moyen d’un véhicule réglementaire.

Il convient d’examiner successivement la place du stockage d’électricité par batteries dans la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (I), dans le plan d’électrification (II), puis dans les réponses ministérielles aux questions parlementaires (III).

I. Le stockage d’électricité par batteries et la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie

La troisième programmation pluriannuelle de l’énergie a été adoptée par un décret du 12 février 2026 (1.1). Son texte comporte plusieurs orientations relatives au stockage d’électricité (1.2).

1.1. Le décret du 12 février 2026 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie

Le décret n° 2026-76 du 12 février 2026 comporte la troisième programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE 3) pour la période 2026-2035 (cf. décret n° 2026-76 du 12 février 2026 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie). Le texte même de la PPE 3 est publié sur le site du ministère de l’économie (cf. economie.gouv.fr). Il traite du stockage d’électricité en plusieurs endroits.

Le stockage par batteries, « levier de flexibilité » du système électrique. La PPE 3 classe le stockage d’électricité, y compris par batteries, parmi ces leviers de flexibilité : « Cette flexibilité peut être mobilisée aussi bien du côté de l’offre (moyens de production, tels que les centrales hydroélectriques, par exemple) que de la demande (interruption de la consommation lors des pics, déplacements des consommations aux heures creuses), et comprend également le stockage (incluant notamment les batteries électriques et les stations de transfert d’énergie par pompage, STEP), ainsi que les interconnexions entre pays voisins. » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 125) (nous soulignons)

Le stockage par batteries, élément du « bouquet de flexibilité ». Pour la sécurité d’approvisionnement, la PPE 3 cite le stockage par batteries parmi les composantes d’un « bouquet de flexibilité » : « Au-delà d’un objectif de développement des effacements de consommation, elle s’appuiera sur le développement d’un bouquet de flexibilité : pilotage de la demande (flexibilité de la consommation), stockage par batteries, moyens de production pilotables, tels que les centrales nucléaires, les stations de transfert d’énergie par pompage (STEP) ou thermiques décarbonées et les interconnexions. » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 118) (nous soulignons).

La contribution des batteries limitée aux épisodes courts. Reprenant l’analyse de RTE, la PPE 3 a distingué les capacités utiles lors d’épisodes courts, dont les batteries, et celles mobilisables sur des périodes plus longues :« RTE analyse que le besoin de capacités ne se résume pas à des capacités contribuant à la couverture d’épisodes courts et ponctuels lors des périodes de pointe (effacements, stockage par batteries), mais s’étend à des capacités de production pouvant être mobilisables sur des périodes plus longues (centrales thermiques décarbonées, STEP, etc.), compte tenu des caractéristiques des défaillances variées. » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 127) (nous soulignons)

Le rôle des batteries dans la flexibilité intra-journalière. Sous l’intertitre « Stockage par batteries et STEP », la PPE 3 évalue la part des besoins de flexibilité que les batteries et les STEP pourront couvrir : « Aux horizons 2030 et 2035, les batteries et les STEP combinées aux flexibilités de la consommation pourront assurer les trois quarts des besoins de flexibilité intra-journalière. »/ « Avec l’augmentation des énergies renouvelables, le stockage par batteries tend à se développer, en particulier pour les besoins journaliers. » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 131)

Un développement des batteries fondé sur les mécanismes de marché. La PPE 3 renvoie le développement des batteries aux marchés de l’électricité et au mécanisme de capacité, tout en envisageant une évolution de ce cadre : « Le développement des batteries se fera dans le cadre des marchés de l’électricité et du marché de capacité. Ce cadre pourra évoluer, afin de permettre le développement de l’ensemble des flexibilités, y compris le stockage par batteries. » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 131)

Un objectif chiffré pour les seules STEP. Nous n’avons pas relevé, dans la PPE 3, d’objectif chiffré de capacité de stockage par batteries pour la métropole continentale. La PPE 3 définit les STEP comme des installations de stockage : « Les objectifs liés au développement de l’hydroélectricité incluent également des objectifs de déploiement de stations de transfert d’énergie par pompage (STEP), installations permettant de stocker de l’électricité via le pompage/turbinage entre deux lacs d’altitudes différentes » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 30)

Le stockage par batteries dans les îles non interconnectées. La PPE 3 mentionne enfin le déploiement de batteries dans les îles du Ponant et de Chausey : « Le gestionnaire du réseau électrique déploie progressivement, sur l’ensemble des îles, des installations de stockage par batterie et des systèmes de pilotage intelligent qui coordonnent la production des différentes énergies et équilibrent l’offre et la demande d’électricité en maximisant la part renouvelable. » (cf. Programmation pluriannuelle de l’énergie 2026-2035, p. 208)

II. Le stockage d’électricité par batteries et le plan d’électrification

Le plan d’électrification a été présenté en deux phases. La première, du 23 avril 2026, ne traite pas du stockage stationnaire (2.1). La seconde, du 15 octobre 2026, comporte deux annonces relatives aux batteries (2.2). La ministre chargée de l’énergie s’était par ailleurs exprimée sur ce sujet le 7 octobre 2026 (2.3).

2.1. La première phase du plan d’électrification (23 avril 2026)

Le 23 avril 2026, le Gouvernement a présenté la première phase du plan « Électrifions la France ». Le dossier de presse ne comporte aucune mesure relative au stockage stationnaire d’électricité. Les batteries n’y sont mentionnées qu’au titre de l’industrie et des véhicules électriques. Le dossier cite ainsi les usines de batteries implantées en France (p. 6). Il mentionne aussi le soutien à l’achat de véhicules dont la batterie est fabriquée en Europe (pp. 20 à 22). (cf. Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, dossier de presse « Électrifions la France ! Pour une énergie moins chère, plus souveraine et plus durable », 23 avril 2026)

2.2. La seconde phase du plan d’électrification (15 octobre 2026)

Le 15 octobre 2026, la ministre déléguée chargée de l’énergie a présenté la deuxième phase du plan « Électrifions la France ». Le dossier de presse comporte 17 mesures et un « pacte de la flexibilité », conclu entre l’État et des acteurs du secteur. Les annonces relatives aux batteries figurent dans ce pacte, parmi les « Engagements de l’État », sous l’intertitre « Faciliter l’implantation de batteries » (cf. dossier de presse, pp. 15-16).

Le pacte s’ouvre sur le constat suivant : « L’électrification des usages et le développement des énergies renouvelables accroissent le besoin de flexibilité sur le réseau électrique français, c’est à dire la capacité à ajuster la production et la consommation en temps réel. » (cf. Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, dossier de presse « Électrifions la France ! – Présentation de la deuxième phase du plan d’électrification », 15 octobre 2026, p. 15)

Le pacte comporte deux mesures relatives aux batteries : une dérogation au seuil de puissance des installations photovoltaïques couplées à une batterie (2.2.1) et une clarification des règles d’implantation des batteries (2.2.2).

2.2.1. Une dérogation au seuil de puissance des installations photovoltaïques couplées à une batterie

Au titre des engagements de l’État, sous l’intertitre « Faciliter l’implantation de batteries », le dossier de presse annonce : « Installations photovoltaïques + batterie : le Gouvernement autorisera une dérogation permettant une puissance installée jusqu’à 25 MW, contre 17 MW aujourd’hui d’ici fin 2026 à condition de ne jamais injecter plus de 17 MW dans le réseau. Cette disposition facilitera le raccordement au réseau électrique d’installations qui associent des énergies renouvelables, en particulier le solaire, à une batterie de stockage. » (cf. Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, dossier de presse « Électrifions la France ! – Présentation de la deuxième phase du plan d’électrification », 15 octobre 2026, p. 15)

2.2.2. L’annonce d’une clarification des règles d’implantation des batteries

Le dossier de presse comporte aussi l’annonce suivante : « Clarification des règles sur l’implantation de batterie pour faciliter l’installation locale, avec une publication d’ici le 1er décembre 2026. » (cf. Ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, dossier de presse « Électrifions la France ! – Présentation de la deuxième phase du plan d’électrification », 15 octobre 2026, p. 16)

Cette annonce est, à notre connaissance, la seule qui vise directement les règles d’implantation des batteries. Un nouvel arrêté ministériel relatif aux risques des installations de stockage stationnaire a par ailleurs été annoncé. Elle appelle plusieurs observations.

• la nature juridique de l’acte annoncé n’est pas précisée. Il peut s’agir d’un décret, d’un arrêté, d’une circulaire, d’une instruction aux préfets ou d’un document d’information. Seul un acte réglementaire pourrait modifier le droit applicable.
• les législations visées ne sont pas identifiées. La « clarification » pourra donc intéresser le droit de l’urbanisme, le droit des installations classées pour la protection de l’environnement ou le raccordement.

À ce jour, le Gouvernement n’a précisé le type de texte à publier que pour un seul des chantiers relatifs au stockage. Dans sa réponse à la question écrite n° 09606, il a indiqué préparer un « nouveau projet d’arrêté ministériel » relatif aux risques des installations de stockage stationnaire (cf. point 3.2). En revanche, l’acte n’est identifié ni pour la clarification annoncée d’ici le 1er décembre 2026, ni pour la dérogation au seuil de 17 MW.

2.3. Les déclarations de la ministre lors du colloque de France Renouvelables du 7 octobre 2026

Le 7 octobre 2026, la ministre déléguée chargée de l’énergie est intervenue lors du colloque national de France Renouvelables. Selon le site Tecsol, elle a annoncé la publication prochaine de textes destinés à simplifier l’implantation des batteries. Elle a également annoncé, selon la même source, un appel d’offres technologiquement neutre à compter du début de l’année 2027, qui valoriserait les projets associant production et flexibilité (cf. Tecsol Quotidien, 7 octobre 2026).

III. Le stockage d’électricité par batteries et les réponses ministérielles du Gouvernement

Plusieurs réponses ministérielles à des questions parlementaires, publiées en 2026, portent sur le stockage d’électricité par batteries. Deux répondent à des questions écrites de députés (3.1). La troisième répond à la question écrite d’un sénateur (3.2).

3.1. Les réponses aux questions écrites de députés

M. Jean-Louis Thiériot, député, a demandé au Gouvernement d’annuler ou de réformer un permis de construire délivré par le préfet de Seine-et-Marne pour une installation de stockage. La réponse a été publiée au Journal officiel du 21 avril 2026, page 3510 (cf. Assemblée nationale, question écrite n° 5096). Dans sa réponse, le Gouvernement qualifie les projets de stockage de compléments indispensables au développement des énergies renouvelables. Il rappelle que les services de l’État sont compétents pour délivrer les autorisations d’urbanisme de ces projets. Il précise que ces services veillent au respect des règles d’urbanisme, notamment des règles de protection des espaces naturels et agricoles. Il rappelle enfin qu’une question écrite ne constitue pas une voie de recours contre une décision préfectorale. La réponse n’annonce aucune évolution du droit.

M. Philippe Brun, député, a interrogé le Gouvernement sur la régulation de l’activité de stockage d’électricité par batterie. La réponse a été publiée au Journal officiel du 30 juin 2026, page 6051 (cf. Assemblée nationale, question écrite n° 864).

Le Gouvernement a ainsi indiqué

• qu’au 1er avril 2026, la capacité de stockage par batteries atteignait environ 2 GW en métropole, hors stations de transfert d’énergie par pompage.
• que la file d’attente représente 16,1 GW, principalement sur le réseau public de transport.
• que l’État fixera, d’ici début 2027, un objectif national indicatif de flexibilités non fossiles, dont le stockage. Cet objectif devrait procéder d’un rapport de RTE et d’Enedis approuvé par la Commission de régulation de l’énergie.

Cette réponse ministérielle ne traite pas des règles d’implantation des installations de stockage.

Mme Corinne Vignon, députée, a interrogé le Gouvernement sur le soutien public aux technologies de stockage d’électricité alternatives aux batteries chimiques. La réponse a été publiée au Journal officiel du 15 septembre 2026, page 8569 (cf. Assemblée nationale, question écrite n° 16639). Le Gouvernement a assuré privilégier une approche ouverte à l’ensemble des technologies de stockage : « Si les batteries électrochimiques occupent aujourd’hui une place importante, d’autres solutions de stockage présentent également un fort potentiel en fonction des usages, notamment le stockage thermique, les stations de transfert d’énergie par pompage (STEP), ou encore les technologies reposant sur l’hydrogène. » Le Gouvernement a confirmé son intention de faire évoluer le cadre applicable : « Par ailleurs, le Gouvernement met en œuvre des évolutions du cadre réglementaire et des mécanismes de marché visant à permettre la valorisation des services rendus par les différentes technologies de stockage. » (cf. Réponse du ministère de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales à la question écrite n° 16639 de Mme Corinne Vignon, JO du 15 septembre 2026, p. 8569). Cette réponse ministérielle ne précise pas non plus quelles évolutions précises du cadre réglementaire sont envisagées.

3.2. Les réponses aux questions écrites de sénateurs

M. Fabien Genet, sénateur, a interrogé le Gouvernement sur les risques d’incendie des batteries de stockage associées aux installations de production d’énergies renouvelables. Il demandait également une meilleure association des maires à l’instruction de ces projets. La réponse ministérielle a été publiée au Journal officiel du Sénat du 15 octobre 2026, page 5003 (cf. Sénat, question écrite n° 09606).

Dans sa réponse, le Gouvernement a rappelé le régime applicable au titre des installations classées : « Elles sont soumises au régime de la déclaration sous la rubrique n° 2925-2 (« ateliers de charge d’accumulateurs électriques ») de la nomenclature des installations classées et aux prescriptions de l’arrêté ministériel du 29 mai 2000. » Il a ensuite annoncé l’élaboration d’un nouvel arrêté ministériel : «Des travaux réglementaires sont actuellement en cours en vue d’un nouveau projet d’arrêté ministériel afin de prendre en compte les risques spécifiques que présentent ces installations de stockage stationnaire. Pour cela, l’Etat s’appuie notamment sur les retours d’expérience des industriels, sur l’analyse de l’accidentologie et sur des experts techniques. » (nous soulignons) Pour rappel, l’arrêté du 29 mai 2000 fixe les prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n° 2925 (cf. Légifrance). La réponse ministérielle ne précise ni le calendrier ni le contenu du nouvel arrêté annoncé. Elle ne précise pas non plus si cet arrêté remplacera celui du 29 mai 2000.

Il a précisé enfin les conditions d’instruction des autorisations d’urbanisme : « Le préfet est l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme nécessaires à la mise en œuvre des projets de stockage d’énergie (permis de construire ou déclaration préalable). Il recueille l’avis du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent afin d’assurer la meilleure intégration possible de ces installations dans leur environnement, ainsi qu’un haut niveau de sécurité incendie. » (cf. Réponse du ministère délégué chargé de la transition écologique à la question écrite n° 09606 de M. Fabien Genet, JO Sénat du 15 octobre 2026, p. 5003)

A lire également :

Note du 7 octobre 2026 – Energie : une installation de stockage d’électricité (BESS) peut être compatible avec une activité agricole, pastorale ou forestière (CAA Nantes, 5 octobre 2026, n°25NT03108 – Dossier cabinet)

Stockage d’électricité : nouvelle suspension de l’exécution d’un refus de permis de construire une installation de stockage d’électricité en zone agricole (tribunal administratif de Nantes, ref., 4 août 2026, n°2614155)

Note du 6 juillet 2026 – Stockage d’électricité : suspension en référé du retrait du permis de construire une installation de stockage d’électricité en zone agricole (TA Rouen, ord., 6 juillet 2026, n°2603168)

Note du 30 juin 2026 – Stockage d’électricité : suspension de l’exécution du retrait d’un permis de construire dans le cadre d’un référé suspension (TA Lille, ord., 16 juin 2026, n°2605575)

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Résumé

1. Le 17 février 2023, le préfet du C. a délivré à une société une autorisation environnementale pour un parc de quatre éoliennes et un poste de livraison à S. Une association et plusieurs riverains ont demandé l’annulation de cet arrêté devant la cour administrative d’appel de Versailles.

2. Le 5 juin 2025, la cour administrative d’appel de Versailles a modifié l’autorisation litigieuse, en ajoutant notamment une prescription relative au milan royal, et a rejeté le surplus de la demande. Pour juger que le porteur n’était pas tenu de déposer une demande de « dérogation espèces protégées », la cour a prescrit un dispositif de détection et d’arrêt automatisé des éoliennes. Elle a subordonné la mise en service du parc à la validation préalable, par l’administration, de la fiabilité de ce dispositif.

3. Le Conseil d’Etat a annulé cet arrêt. La cour devait vérifier elle-même que la mesure qu’elle prescrivait présentait des garanties d’effectivité suffisantes. Elle ne pouvait pas renvoyer ce contrôle à l’administration. L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Versailles.

4. Cette décision confirme :

• d’une part que le juge administratif peut prescrire le renforcement d’une mesure d’évitement ou de réduction et, ainsi, ne pas exiger du porteur de projet, le dépôt d’une demande d’autorisation environnementale
• d’autre part que le juge administratif qui procède ainsi doit vérifier lui-même l’effectivité de la mesure prescrite.

Commentaire général

Cette décision précise l’office du juge administratif lorsqu’il statue sur l’existence de l’obligation pour le porteur de projet de déposer une demande de « dérogation espèces protégées ». La décision confirme certains éléments de la jurisprudence administrative existante et apporte des précisions sur l’office du juge administratif.

Le juge administratif doit vérifier l’effectivité des mesures d’évitement et de réduction pour apprécier l’existence d’un « risque suffisamment caractérisé » (confirmation). Depuis l’avis contentieux n°463563 rendu par le Conseil d’Etat le 9 décembre 2022, le pétitionnaire doit demander une « dérogation espèces protégées » si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est « suffisamment caractérisé ». Les mesures d’évitement et de réduction proposées sont prises en compte. Elles doivent toutefois présenter des garanties d’effectivité. Le Conseil d’Etat reprend ce considérant au point 3 de la décision commentée : « Dans l’hypothèse où les mesures d’évitement et de réduction proposées présentent, sous le contrôle de l’administration, des garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu’il apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé, il n’est pas nécessaire de solliciter une dérogation « espèces protégées ». »

Par une décision du 18 novembre 2024, n°487701, le Conseil d’Etat a ajouté que le juge tient compte des mesures complémentaires d’évitement et de réduction prescrites, le cas échéant, par le juge lui-même (cf. point 7). Les juges du fond font, depuis, usage de cette faculté, notamment pour renforcer des plans de bridage (cf. notre commentaire de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 8 octobre 2026, n°24DA02392).

L’apport de la décision tient à l’obligation pour le juge de vérifier l’effectivité de la mesure prescrite. Le juge qui prescrit une mesure de réduction doit s’assurer lui-même qu’elle présente des garanties d’effectivité suffisantes. Il ne peut pas reporter cette vérification sur l’administration, après sa décision juridictionnelle et avant la mise en service. La faculté reconnue au juge en 2024 s’accompagne donc d’une exigence : la mesure doit être jugée effective au moment où le juge statue.

Portée. Il est délicat d’apprécier dés à présent quelle sera la portée exacte de cette décision. Cette décision peut encourager le juge administratif à s’assurer qu’une mesure d’évitement ou de réduction peut avoir pour effet de dispenser le porteur de projet d’avoir à déposer une demande de « dérogation espèces protégées ». Cette décision peut aussi décourager le juge administratif qui ne dispose pas nécessairement des moyens de vérifier l’effectivité de mesures très techniques. La preuve de cette effectivité revient au porteur de projet qui devra donc être très attentif à fournir tous les éléments de nature à rapporter cette preuve.

I. Rappel des faits et de la procédure

17 février 2023 : le préfet du C. délivre à la société C. une autorisation environnementale pour la construction et l’exploitation d’un parc de quatre aérogénérateurs et d’un poste de livraison sur la commune de S. Une association et plusieurs personnes physiques ont alors demandé à la cour administrative d’appel de Versailles d’annuler cet arrêté. A titre subsidiaire, en cas d’annulation partielle ou de sursis à statuer, ils ont demandé la suspension des parties non viciées de l’autorisation.

5 juin 2025 : par un arrêt n°23VE01966, la cour administrative d’appel de Versailles a modifié l’autorisation environnementale attaquée. Elle a fixé le montant des garanties financières à 445 000 euros et ajouté une prescription à l’article 8.2.3 de l’arrêté. Le surplus de la demande a été rejeté. Les requérants ont déposé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

15 octobre 2026 : par une décision rendue ce jour, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles et lui a renvoyé l’affaire.

II. La solution retenue

Rappel : le régime de la « dérogation espèces protégées ». Aux termes des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement que la destruction ou la perturbation des espèces animales protégées est interdite. L’autorité administrative peut y déroger si trois conditions distinctes et cumulatives sont réunies :

• l’absence de solution alternative satisfaisante ;
• l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées ;
• la justification de la dérogation par l’un des cinq motifs limitativement énumérés, parmi lesquels une raison impérative d’intérêt public majeur.

L’analyse de la cour administrative d’appel de Versailles (telle que présentée par le Conseil d’Etat). L’étude d’impact figurant au dossier du porteur de projet qualifiait de « modéré » le risque d’impact pour cette espèce. La cour avait relevé que la société ne présentait initialement aucune mesure d’évitement ou de réduction de nature à ramener ce risque à un niveau qui ne serait pas suffisamment caractérisé. La société a ensuite produit devant la cour une note de propositions, postérieure à l’arrêté attaqué. En tenant compte de cette note, la cour a modifié elle-même l’article 8.2.3 de l’arrêté et imposé un dispositif de détection et d’arrêt automatisé, paramétré sur des données environnementales recueillies localement. La cour a toutefois subordonné la mise en service du parc à la validation préalable, par l’administration, de la fiabilité de ce système « anticollision ».

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles, tel que présenté par le Conseil d’Etat, précisait en effet :

« 4. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que pour écarter le moyen tiré de ce qu’une dérogation « espèces protégées » était requise, la cour, lorsqu’elle a examiné le risque pour le milan royal, après avoir relevé que la société pétitionnaire ne présentait initialement aucune mesure d’évitement ou de réduction de nature à minimiser le risque d’impact, qualifié de modéré par l’étude d’impact, à un niveau qui ne serait pas suffisamment caractérisé a, en tenant compte d’une note de propositions de la société CE Saint-Germain-des-Bois produite après l’édiction de l’arrêté attaqué devant elle, modifié elle-même les prescriptions fixés par l’article 8.2.3 de l’arrêté attaqué, en imposant l’installation d’un dispositif de détection et d’arrêt automatisé paramétré sur les données environnementales recueillies localement (…) » 

Pour le Conseil d’Etat, la cour administrative d’appel de Versailles a méconnu son office. Elle aurait en effet dû s’assurer de l’effectivité des prescriptions imposées au pétitionnaire :

« En renvoyant à l’administration de soin de vérifier la fiabilité d’un dispositif qu’elle avait elle-même prescrit, alors qu’il lui appartenait de s’assurer que les prescriptions qu’elle avait imposées au pétitionnaire présentaient des garanties d’effectivité telles qu’elles permettaient de diminuer le risque pour cette espèce au point qu’il apparaisse comme n’étant pas suffisamment caractérisé, la cour administrative d’appel a méconnu son office. »

A noter : le motif de cassation ne porte donc pas sur la faculté, pour le juge, de prescrire une mesure de réduction. Le juge administratif peut tout à fait prescrire une telle mesure puis considérer que le porteur de projet n’est pas tenu de déposer une demande de « dérogation espèces protégées ». Le motif de cassation porte sur le moment et l’auteur du contrôle de son effectivité. Ce contrôle incombe au juge administratif qui prescrit la mesure, avant que ce dernier ne décide d’écarter le moyen tiré de la violation par le porteur de projet de son obligation de déposer une demande de « dérogation espèces protégées ».

En conséquence, la Haute juridiction administrative a annulé l’arrêt du 5 juin 2025 et renvoyé l’affaire à la cour administrative d’appel de Versailles (cf. articles 1er et 2). Il appartiendra à la cour de statuer de nouveau sur l’ensemble du litige.

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L’article Dérogation espèces protégées : le juge administratif peut prescrire une mesure de réduction susceptible d’exonérer le porteur de projet de l’obligation de dépôt d’une demande de dérogation mais doit en vérifier l’effectivité (Conseil d’Etat, 15 octobre 2026, n°506925) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

La solution retenue par la cour administrative d’appel de Douai dans sa décision du 8 octobre 2026 n’est pas nouvelle mais s’inscrit au contraire dans le prolongement de plusieurs autres décisions récentes aux termes desquelles le juge administratif a, lorsque les circonstances le permettaient, dans le cadre de ses pouvoirs de pleine juridiction, renforcé le plan de bridage au lieu d’imposer au pétitionnaire de solliciter une dérogation « espèces protégées ».

Il est important de noter que l’exercice par le juge de ses pouvoirs de pleine juridiction relève d’une appréciation au cas par cas. Parmi les éléments susceptibles d’inciter le juge, lorsqu’il se statue sur le moyen tiré de la violation de la législation sur les espèces protégées, à renforcer une mesure de bridage au lieu d’imposer au pétitionnaire de déposer une demande de dérogation DEP, figurent notamment les avis des autorités consultés dans le cadre de l’instruction (MRAe), les résultats de suivis environnementaux mis en place sur des parcs éoliens voisins ainsi que, comme c’est le cas en l’espèce, les termes mêmes de l’étude d’impact lorsque ces derniers ne sont pas sérieusement contestés par la partie adverse.

L’arrêt ici commenté du 8 octobre 2026 devrait donc inciter encore davantage les porteurs de projet à veiller à la qualité de leur évaluation environnementale, dès lors qu’une étude d’impact de qualité pourraient amener le juge à s’en prévaloir afin de renforcer une mesure de bridage, de manière à écarter le moyen tiré de la méconnaissance de la législation sur les espèces protégées sans imposer au pétitionnaire de solliciter une DEP.

I. Le rappel des faits et de la procédure

Par un arrêté du 29 juillet 2024, le préfet de l’Eure a délivré à la société X l’autorisation environnementale en vue de construire et exploiter un parc éolien. Au cours de l’instruction, le pétitionnaire avait renforcé son plan de bridage afin de tenir compte des recommandations sur ce point de l’Autorité environnementale.

L’autorisation environnementale a fait l’objet d’un recours en annulation.

II. Le sens et la portée de la décision

Ce qui retient l’attention est la manière dont la cour administrative d’appel de Douai a statué sur le moyen tiré de l’absence de dérogation « espèce protégée». Pour mémoire, conformément aux articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement, il est par principe interdit de détruire, altérer ou dégrader une espèce protégée ou un habitat d’espèces protégées, sauf à obtenir une dérogation à cette interdiction. L’autorisation environnementale ne peut être délivrée si elle n’est pas assortie de cette dérogation, lorsque le risque d’atteinte à une espèce est suffisamment caractérisé.

En premier lieu, pour caractériser l’existence d’un risque, la cour a tout d’abord relevé que la zone d’implantation présentait de forts enjeux compte tenu de la présence de plusieurs espèces de chiroptères, parmi lesquelles certaines sont sensibles au risque de collision. Elle en a déduit que le parc éolien projeté comportait un risque de destruction de spécimens de chiroptères (cf. considérant 23). Après avoir pris en compte les mesures d’évitement et de réduction, en particulier le plan de bridage présenté par le pétitionnaire, la cour a considéré qu’il existait « un risque de destruction suffisamment caractérisé impliquant l’obtention d’une dérogation au titre de l’article L. 411-2 du code de l’environnement », en s’appuyant sur le fait que le plan de bridage « n’est susceptible de porter que sur 81 % de l’activité des noctules sur un cycle biologique complet » (cf. considérant 24).

En deuxième lieu, pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de la législation sur les espèces protégées et jugé qu’en l’espèce, il n’y avait pas lieu d’imposer au pétitionnaire de régulariser l’autorisation afin de l’assortir d’une dérogation DEP, la cour administrative d’appel a elle-même décidé de renforcer la plan de bridage, de manière à améliorer le taux de couverture de l’activité des chiroptères de manière à retirer au risque d’atteinte son caractère substantiel. La décision retient ainsi que :

« Dès lors, le taux de couverture de l’activité chiroptérologique par le plan de bridage est susceptible d’être amélioré par un renforcement de ses conditions de mise en œuvre, en prescrivant l’interruption des machines, toute l’année, du coucher du soleil au lever du soleil, lorsque les températures sont supérieures à 10°C et en l’absence de précipitations pour des vents inférieurs à 7 m/s. Il résulte de l’instruction que l’application de ces conditions permettrait en l’espèce de retirer au risque de destruction des chiroptères son caractère substantiel et, par suite, de régulariser le vice tiré de la méconnaissance de l’interdiction de destruction des espèces protégées et de l’absence d’obtention d’une dérogation. Il s’ensuit qu’il y a lieu pour la cour, conformément aux pouvoirs dévolus au juge de plein contentieux, de modifier en ce sens le plan de bridage prescrit à l’article 8.II de l’arrêté attaqué. Le moyen tiré de de la méconnaissance des dispositions des articles L. 411-1 et L. 411‑2 du code de l’environnement doit, sous cette condition, être écarté. » (cf. considérant 25 – nous soulignons).

La solution n’est pas nouvelle en particulier depuis que le Conseil d’arrêt, aux termes d’un arrêt du 18 novembre 2024, n° 487701, avait annulé l’arrêt rendu par les juges du fond au motif que ces derniers n’avaient pas pris en compte la mesure de renforcement du bridage qu’ils avaient eux-mêmes prescrite, pour juger que parc éolien projeté présentait un risque suffisamment d’atteinte à des chiroptères. Depuis cette décision, les juges du fond n’hésitent pas à user de leurs pouvoirs de pleine juridiction, afin de renforcer le plan de bridage de manière à réduire le risque sur l’avifaune et/ou les chiroptères sans exiger nécessairement le dépôt d’une dérogation DEP (cf. par exemple, CAA Bordeaux, 8 avril 2025, n° 23BX01309 ; CAA Douai, 9 avril 2026, n°24DA01679). Les décisions visées ci-dessus reprennent le considérant de principe suivant :

« Pour apprécier si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé pour justifier la nécessité d’une telle dérogation, le juge administratif tient compte des mesures complémentaires d’évitement et de réduction des atteintes portées à ces espèces, prescrites, le cas échéant, par l’administration ou par le juge lui-même dans l’exercice de ses pouvoirs de pleine juridiction. » (nous soulignons).

A lire également :

Dérogation espèces protégées : l’exploitant d’un parc éolien qui n’est pas mis en service et dont l’environnement n’a pas changé n’est pas tenu de déposer une DEP (Conseil d’État, 20 mars 2026, n°496176)

ICPE – éolien : que se passe-t-il lorsque le préfet refuse de régulariser une autorisation environnementale ? (Conseil d’État, 13 février 2026, n°498647)

Éolien : le Conseil d’État précise la méthode d’appréciation de l’impact d’une installation sur les vues depuis un monument à conserver (Conseil d’État, 30 septembre 2025, n°492981)

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L’article Espèces protégées – éolien : une mesure de bridage d’un parc éolien peut être renforcée sans obligation de déposer une demande de « dérogation espèces protégées » (CAA Douai, 8 octobre 2026, n°24DA02392) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

1. Par un jugement n°2300519 du 13 octobre 2026, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision implicite de rejet née, le 15 janvier 2023, du silence gardé par EDF sur la demande de signature d’un contrat d’achat présentée par la société.
2. Le tribunal administratif a écarté l’exception de non-lieu à statuer. Il a jugé que la signature du contrat par EDF, le 31 juillet 2023, n’a pas privé d’objet les conclusions d’annulation. Il a relevé que la décision de refus avait reçu exécution entre le 15 janvier et le 31 juillet 2023.
3. Sur le fond, le tribunal administratif a jugé qu’EDF était tenue de conclure le contrat d’achat en application de l’article L. 311-13 du code de l’énergie. Il a relevé que l’installation relevait de la famille 1 de l’appel d’offres et que la société avait été désignée lauréate. Il a également relevé que cette société avait demandé le raccordement de son installation et qu’elle disposait d’une attestation de conformité.

Rappel des faits et de la procédure

Le 9 septembre 2016, le ministre chargé de l’énergie a lancé un appel d’offres sur le fondement de l’article L. 311-10 du code de l’énergie. Cet appel d’offres a porté sur la réalisation et l’exploitation d’installations de production d’électricité solaire implantées sur des bâtiments, des serres, des hangars agricoles ou des ombrières de parking, d’une puissance crête comprise entre 100 kWc et 8 MWc. Le cahier des charges a distingué plusieurs familles. Pour la « famille 1 », qui regroupe les installations d’une puissance crête comprise entre 100 kWc exclus et 500 kWc exclus, il a prévu la conclusion d’un contrat d’achat de l’électricité produite.

La société anonyme d’économie mixte Devès Ensoleillé a déposé une offre au titre de la cinquième période de candidature, dans la famille 1. Son projet a porté sur une installation photovoltaïque située en Haute-Loire.

Le 2 octobre 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire l’a informée qu’elle était désignée lauréate, après instruction par la Commission de régulation de l’énergie (cf. jugement, point 1).

16 novembre 2018 : la société a ensuite demandé le raccordement de son installation et signé la convention de raccordement le 6 décembre 2019. Le 1er septembre 2020, un organisme indépendant a attesté de la conformité de l’installation réalisée.

Le 1er octobre 2020, la société a adressé à EDF un formulaire de demande de contrat d’achat. Elle a reçu un contrat d’achat, généré le 3 octobre 2021, qu’elle a signé le lendemain. EDF n’a pas signé ce contrat (cf. jugement, point 1).

Par un courrier du 10 novembre 2022, notifié le 15 novembre suivant, la société a demandé à EDF de signer le contrat. EDF n’a pas répondu. Le tribunal administratif a relevé qu’une décision implicite de rejet était née de ce silence le 15 janvier 2023 (cf. jugement, point 1).

Le 10 mars 2023, la société a saisi le tribunal administratif de Clermont-Ferrand. Elle a demandé l’annulation de la décision implicite par laquelle EDF a refusé de signer le contrat d’achat. Elle a également demandé qu’il soit enjoint à EDF de signer ce contrat dans un délai de quinze jours, sous astreinte de cent euros par jour de retard.

II. La solution retenue

Par un jugement du 13 octobre 2026, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé la décision implicite par laquelle la société Electricité de France (EDF) a refusé de signer le contrat d’achat de l’électricité produite par une installation photovoltaïque lauréate d’un appel d’offres.

Le tribunal administratif a relevé que l’obligation de signer ce contrat d’achat devait être exécutée puisque toutes les conditions étaient réunies : l’installation relevait de la famille 1, elle avait été retenue par un courrier du 2 octobre 2018. La société avait demandé le raccordement de son installation le 16 novembre 2018. Elle avait signé la convention de raccordement le 6 décembre 2019. Un organisme indépendant avait attesté de la conformité de l’installation le 1er septembre 2020 (cf. jugement, point 6).

Le tribunal administratif en déduit : « Dans ces conditions, et en vertu de l’article L. 311-13 du code de l’énergie, la société EDF était tenue de conclure un contrat d’achat d’électricité avec la société [X]. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la décision implicite de refus de signer un tel contrat méconnaît les dispositions de cet article. ». Le tribunal administratif a annulé la décision implicite de refus sur ce fondement.

Ce jugement permet de rappeler que la société EDF est tenu de signer les contrats d’achat lorsque les conditions légales et règlementaires sont réunies. Son refus, explicite ou implicite, est illégal.

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L’article Photovoltaïque : annulation d’un refus implicite de signature d’un contrat d’achat d’un lauréat d’appel d’offres (TA Clermont-Ferrand, 13 octobre 2026, n°2300519 – dossier cabinet) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

La décision rendue ce 9 octobre par le Conseil d’Etat présente les principaux intérêts suivants.

Sur la compétence du juge administratif pour contrôler la légalité d’une décision de refus de conclure une convention relative à la gestion du domaine privé d’une personne publique : le Conseil d’Etat a ici rappelé que la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec une personne privée une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé.

Sur la condition d’urgence. L’appréciation de l’urgence ne doit pas dépendre du calendrier de la procédure pendante devant le juge judiciaire dans le même dossier. Toutefois, au cas d’espèce, la condition d’urgence n’était en tout état de cause pas remplie pour deux motifs.

• d’une part, la société requérante n’a pas apporté pas d’éléments sur sa situation économique et financière de nature à établir que l’exécution de la décision du maire de la commune serait de nature à l’affecter de manière suffisamment grave et immédiate.
• d’autre part, l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables ne peut pas, à lui seul, démontrer l’urgence à suspendre l’exécution de cette décision.

I. Les faits et la procédure

23 juin 2016 : la société X a conclu avec la commune Y une « promesse de bail et de servitude ». Cette promesse devait notamment permettre à cette société d’utiliser plusieurs chemins privés appartenant à la commune pour les besoins de la construction et de l’exploitation du parc éolien.

18 octobre 2019 : le préfet a délivré à la société X une autorisation environnementale pour la construction d’un parc éolien sur le territoire de trois communes, dont la commune Y.

5 février 2021 : la société X. A adressé à la commune Y. un projet d’acte authentique de constitution de servitudes sur des chemins ruraux.

26 mars 2024 : la commune Y a indiqué qu’elle n’entendait pas signer cette convention de servitude.

29 juillet 2024 : la société a mis la commune en demeure d’autoriser cette signature.

26 novembre 2024 : la société a transmis à la commune un projet de « convention d’autorisation d’utilisation de chemins », resté sans suite.

8 janvier 2025 : la société X. propose à la commune de conclure un accord transactionnel. La commune rejette cette demande par un courrier du 18 janvier 2025 (cf. décision commentée, point 2).

13 mars 2025 : la société X. a engagé devant le tribunal judiciaire une action en désenclavement, fondée sur les articles 682 et suivants du code civil (cf. article 682 du code civil), afin d’« obtenir l’institution de servitudes légales ». Par une ordonnance de ce jour, le président du tribunal l’autorise à assigner à jour fixe la commune Y, une association foncière de remembrement et 51 propriétaires privés, pour une audience prévue le 16 mai 2025.

16 mai 2025 : à l’audience, l’affaire a été renvoyée devant le juge de la mise en état, en raison du décès de trois défendeurs, à une autre audience fixée au 15 octobre 2025. Cette audience est ensuite renvoyée au 21 janvier 2026.

1er septembre 2025 : La société X. a une nouvelle fois demandé, à la commune Y de conclure une convention ayant pour objet l’institution, sur des chemins ruraux et d’exploitation appartenant au domaine privé de la commune, de servitudes nécessaires à la réalisation de son projet.

29 septembre 2025 : le maire de la commune Y. a opposé un nouveau refus à cette demande.

4 décembre 2025 : saisie sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative (cf. article L. 521-1 du code de justice administrative), la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté la demande de la société tendant à la suspension de l’exécution de la décision de refus précitée du 29 septembre 2025 et à ce qu’il soit enjoint à la commune de signer la convention dans un délai de 15 jours, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

10 mars 2026 : la cour administrative d’appel de Bordeaux a rejeté le recours en rectification d’erreur matérielle formé contre cette ordonnance.

9 octobre 2026 : le Conseil d’État a statué sur les deux pourvois de la société, enregistrés sous les numéros 510886 (contre l’ordonnance) et 515585 (contre l’arrêt), qu’il joint. Le Conseil d’État s’est prononcé en deux temps. Il a d’abord annulé l’ordonnance de la juge des référés (I). Il règle ensuite l’affaire en référé : il admet la compétence de la juridiction administrative, puis écarte la condition d’urgence (II).

II. La solution retenue

Aux termes de sa décision ici commentée, le juge des référés du Conseil d’Etat a

jugé que le juge administratif est compétent pour contrôler la légalité de la décision par laquelle une personne publique refuse d’engager une relation contractuelle sur la gestion de son domaine privé, avec une personne privée (2.1.).

jugé que le juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit en considérant que

jugé que la conditon d’urgence n’était pas remplie mais pour d’autre motifs (2.2.)

2.1. Sur la compétence du juge administratif

Dans cette affaire, la commune a contesté la compétence de la juridiction administrative. Il convient de rappeler que la question de la compétence juridictionnelle pour juger de la légalité de la décision d’une personne publique relative à la gestion de son domaine privé, a été traitée par le Tribunal des conflits.

En 2010, le Tribunal des conflits a jugé que les actes relatifs aux relations contractuelles de gestion de ce domaine relèvent, en principe, du juge judiciaire : « Considérant que la contestation par une personne privée de l’acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu’il en va de même de la contestation concernant des actes s’inscrivant dans un rapport de voisinage » (cf. TC, 22 novembre 2010, SARL Brasserie du Théâtre c/ Commune de Reims, n° C3764).

En 2012, le Tribunal des conflits a jugé que le refus d’engager une telle relation contractuelle relève, en revanche, de la juridiction administrative : Considérant que la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire ; qu’en revanche, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet » (cf. TC, 5 mars 2012, M. A. c/ Centre communal d’action sociale de Caumont, n°C3833).

Au cas d’espèce, pour écarter l’exception d’incompétence soulevée par la commune Y, le Conseil d’État a jugé que la décision par laquelle la commune a refuser d’engager une relation contractuelle avec le juge administratif relève bien de la compétence du juge administratif : « En premier lieu, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressée de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec elle une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé. Dès lors, la demande de la société [X] tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 29 septembre 2025 par laquelle le maire de [Y] a refusé de conclure avec elle une convention portant sur l’institution de servitudes sur des chemins ruraux et des chemins d’exploitation relevant de son domaine privé ressortit à la compétence de la juridiction administrative. L’exception d’incompétence opposée par la commune de [Y] ne peut, par suite, qu’être écartée. »

2.2. Sur l’absence d’urgence à suspendre

Aux termes de sa décision ici commentée, le Conseil d’Etat a jugé :

• que l’appréciation de la condition d’urgence par la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux témoigne d’une erreur de droit ;
• qu’au cas d’espèce, il ne résulte pas de l’instruction qu’il y aurait urgence à suspendre l’exécution de la décision par laquelle la commune a refusé d’engager une relation contractuelle avec la société Y.

Rappel : les conditions de la suspension, par le juge administratif des référés, de l’exécution d’une décision administrative. Par application de l’article L.521-1 du code de justice administrative, le juge administratif – ici le Conseil d’Etat – peut suspendre l’exécution d’une décision administrative qui a préalablement fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation. Pour être accueillie, une demande de suspension en référé présentée devant le juge administratif doit répondre aux deux conditions de fond suivantes :

• condition d’urgence : la demande de suspension doit présenter un caractère d’urgence (« lorsque l’urgence le justifie »)
• condition relative à la légalité de la décision litigieuse : la demande de suspension doit comporter un moyen (argument juridique) propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

L’article L.521-1 du code de justice administrative dispose en effet : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. »

Il est important de souligner :

• que la décision (ordonnance de référé) rendue par le juge administratif des référés sur la demande de suspension présente un caractère provisoire puisqu’elle ne produira d’effets que jusqu’à ce qu’il soit statué sur la demande d’annulation par le juge du fond ;
• que cette ordonnance peut être réformée à tout moment par le Conseil d’Etat ;
• que cette décision n’est pas une « décision de forme » qui n’aurait porté que sur la légalité externe de la décision litigieuse (vice de forme, vice de procédure..) mais celle d’un juge des référés qui ne peut pas « préjudicier au principal ». Ce qui signifie – de manière simplifiée et résumée – que la décision du juge des référés ne peut pas avoir pour effet d’empêcher le juge du fond de statuer dans un sens comme dans un autre.
• que cette décision prise par le juge des référés sur la demande de suspension sera suivie d’une procédure d’instruction de la demande d’annulation au cours de laquelle les parties pourront échanger (produire) de nouvelles pièces (productions) et arguments (moyens). Ces nouvelles productions pourront avoir pour effet de modifier ou non l’analyse de la formation de jugement au fond.

2.2.1 L’urgence à suspendre ne dépend pas du calendrier de la procédure pendante devant le juge judiciaire

Pour le Conseil d’Etat, la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux a considéré que la condition d’urgence n’était pas remplie dans le présent dossier au motif que le juge judiciaire allait se prononcer prochainement sur l’institution de servitudes légales sur le domaine de plusieurs personnes et notamment de la commune de Y : « La juge des référés de la cour administrative d’appel a déduit de ces éléments que le juge judiciaire allait statuer à brève échéance sur le litige dont l’avait saisi la société [X] et considéré que la condition d’urgence n’était, pour ce motif, pas remplie. »

Or, pour le Conseil d’Etat, cette appréciation témoigne d’une erreur de droit:

« En statuant ainsi, alors d’une part que la seule circonstance que le juge judiciaire fût appelé à se prononcer prochainement sur ces questions ne permettait pas, par elle-même, de regarder la condition d’atteinte suffisamment grave et immédiate à la situation de la société requérante comme n’étant pas remplie, et qu’en outre, le renvoi de l’affaire devant le juge de la mise en l’état avait eu pour effet de mettre un terme à la procédure à jour fixe initialement suivie devant le tribunal judiciaire de Saintes, la juge des référés de la cour a commis une erreur de droit. »

Ainsi, cette erreur de droit procède de deux motifs.

• En premier lieu, l’urgence à suspendre ne dépend pas du calendrier de décision du juge judiciaire.
• En second lieu et en outre, la procédure devant le juge judiciaire n’est plus une procédure d’urgence : « le renvoi de l’affaire devant le juge de la mise en l’état avait eu pour effet de mettre un terme à la procédure à jour fixe initialement suivie devant le tribunal judiciaire de Saintes »

Il serait imprudent d’en déduire de cette seule décision que, de manière générale, l’urgence à suspendre l’exécution d’une décision administrative ne peut jamais être jamais appréciée au regard du calendrier d’une procédure pendante devant le juge judiciaire dans le même dossier.

Après cette annulation, le Conseil d’État a décidé de statuer lui-même sur la demande de suspension, sur le fondement de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

2.2. L’absence d’urgence à suspendre le refus de la commune

Le Conseil d’Etat est parvenu à la même conclusion que la juge des référés de la cour administrative d’appel de Bordeaux mais au terme d’un raisonnement différent. Au cas d’espèce, l’urgence à suspendre la décision litigieuse n’est pas démontrée pour les deux motifs suivants :

d’une part, faute d’éléments sur sa situation économique et financière

L’absence d’éléments sur la situation économique et financière de la société. La société invoquait d’abord un préjudice financier. La décision écarte cet argument, faute d’éléments sur sa situation économique et financière : « Si la requérante fait valoir que le refus de la commune de [Y] de lui consentir des servitudes sur son domaine privé lui cause un important préjudice financier en retardant la mise en œuvre de son projet de parc éolien alors qu’elle a déjà engagé des dépenses importantes, elle n’apporte pas d’éléments sur sa situation économique et financière de nature à établir que l’exécution de la décision du maire de [Y] du 29 septembre 2025 serait de nature à l’affecter de manière suffisamment grave et immédiate. »

L’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables. Pour démontrer l’urgence à suspendre, la société X. a invoqué l’atteinte à l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables.

La décision écarte cet argument et relève que d’autres servitudes restent nécessaires à la réalisation du parc : « Si elle soutient également que la décision de la commune porterait atteinte à l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables, cette seule circonstance ne saurait suffire à caractériser une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative alors, par ailleurs, qu’il résulte de l’instruction que la réalisation du parc éolien nécessite également l’obtention de servitudes auprès de l’association foncière de remembrement […] et de propriétaires riverains aux terrains d’assiette du projet. Par suite, il ne résulte pas de l’instruction que serait caractérisée une situation d’urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision attaquée soit suspendue. » (nous soulignons)

Il s’agit sans doute du point de la décision rendue qui sera le plus commenté. Il est important de souligner que l’intérêt public qui s’attache au développement des énergies renouvelables ne peut pas, seul, démontrer l’urgence à suspendre. Il doit en être tenu compte parmi d’autres circonstances. Au cas présent, la maîtrise foncière du site ne dépend pas que de l’accord de la commune. Elle dépend aussi de l’accord d’une autre personne, une association foncière de remembrement. Aussi, à supposer même que le juge des référés suspende le refus de la commune : la maîtrise de l’entier foncier ne sera pas encore acquise. Le raisonnement est toutefois susceptible d’être critiqué car la suspension du refus de la commune aurait évidemment permis de faire progresser la maîtrise foncière de l’exploitant.

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Note du 17 février 2026 – ICPE – éolien : que se passe-t-il lorsque le préfet refuse de régulariser une autorisation environnementale ? (Conseil d’Etat, 13 février 2026, n°498647)

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L’article Éolien : pas d’urgence à suspendre l’exécution du refus d’une commune de consentir des servitudes sur son domaine privé pour la construction et l’exploitation d’un parc éolien (CE, 9 octobre 2026, n° 510886) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.