Pour mémoire, le tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement précise quels sont les projets soumis à l’obligation d’évaluation environnementale, soit de manière systématique, soit au cas par cas.

La rubrique 30 de ce tableau est relative aux « Installations photovoltaïques de production d’électricité (hormis celles sur toitures, ainsi que celles sur ombrières situées sur des aires de stationnement »

I. Le relèvement du seuil de dispense d’étude d’impact systématiques pour les projets d’installations photovoltaïques de production d’électricité par le décret n°2022-970 du 1er juillet 2022

Par un décret n° 2022-970 du 1er juillet 2022 portant diverses dispositions relatives à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et aux installations de combustion moyennes, le Gouvernement a dispensé de l’obligation de réalisation d’une étude d’impact plusieurs catégories de projets d’installations de production d’énergie solaire.

Avant l’entrée en vigueur du décret n°2022-970 du 1er juillet 2022, la rubrique 30 visait les « Ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire. » Ceux-ci étaient soumis à évaluation environnementale préalable :

• systématique : pour les Installations au sol d’une puissance égale ou supérieure à 250 kWc.
• au cas par cas : pour les installations sur serres et ombrières d’une puissance égale ou supérieure à 250 kWc.

Depuis l’entrée en vigueur du décret n°2022-970 du 1er juillet 2022, la rubrique 30 :

• ne vise plus les « Ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire »
• mais les « Installations photovoltaïques de production d’électricité (hormis celles sur toitures, ainsi que celles sur ombrières situées sur des aires de stationnement)« 

En conséquence de cette réforme de la rubrique 30 :

1. Les installations sur toiture et sur les ombrières des aires de stationnement ne sont plus soumises à évaluation environnementale préalable.
2. Les installations d’une puissance égale ou inférieure à 300 kWc sont dispensées d’évaluation environnementale préalable.
3. Les installations d’une puissance installée comprise entre 300 kWc et moins d’1 MWc sont soumises à évaluation environnementale au cas par cas.
4. Les installations d’une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, à l’exception des installations sur ombrières sont soumises à évaluation environnementale systématique

II. Le projet de nouveau relèvement du seuil de dispense du seuil de dispense d’étude d’impact pour les projets d’installations photovoltaïques de production d’électricité

L’article 17 du projet de décret actuellement soumis à consultation prévoit de modifier la ligne correspondant à la rubrique 30, dans la colonne : « PROJETS soumis à évaluation environnementale systématique » du tableau annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement.

Aux termes de cet article 17, s’il est adopté, les mots « 1 MWc » seront remplacés par « 3 MWc » dans cette rubrique 30.

A. La dispense d’étude d’impact systématique pour les projets d’une puissance installée supérieure ou égale à 3 MWc

En conséquence, la situation serait la suivante si cette mesure entre en vigueur :

1. Les installations sur toiture et sur les ombrières des aires de stationnement resteront dispensées d’évaluation environnementale préalable.
2. Les installations d’une puissance égale ou inférieure à 300 kWc resteront dispensées d’évaluation environnementale préalable.
3. Les installations d’une puissance installée comprise entre 300 kWc et moins de 3 MWc seront soumises à évaluation environnementale au cas par cas.
4. Les installations d’une puissance égale ou supérieure à 3 MWc, à l’exception des installations sur ombrières sont soumises à évaluation environnementale systématique

Les motifs de ce projet de réforme sont ainsi présentés sur la page de consultation publique :

« Le présent projet de décret modifie la rubrique 30 de ce tableau qui concerne les projets photovoltaïques. Il est ainsi prévu d’aligner le seuil d’évaluation environnementale systématique de cette rubrique avec le seuil de soumission à permis de construire de ces projets au titre du code de l’urbanisme (articles R. 421-1 et R. 421-9).

Le seuil de soumission au-delà duquel une évaluation environnementale est obligatoirement requise sera rehaussé à 3 Mégawatts crête (actuellement de 1 Mégawatt crête).

Cette mesure vise à préserver la cohérence de deux procédures et donner plus de visibilité aux porteurs de projets.« 

Il est exact que l’article R.421-9 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 14 du décret n°2024-1023 du 13 novembre 2024 que les ouvrages de production d’électricité d’une puissance inférieure à 3 MWc, quelle que soit leur hauteur, dispensés de permis de construire et de déclaration préalable :

« En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable, à l’exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : (…) 

h) Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire installés sur le sol et les ombrières intégrant un procédé de production d’énergies renouvelables, dont la puissance crête est inférieure à trois kilowatts et dont la hauteur maximum au-dessus du sol peut dépasser un mètre quatre-vingts ainsi que ceux dont la puissance crête est supérieure ou égale à trois kilowatts et inférieure à trois mégawatts quelle que soit leur hauteur » (nous soulignons)

B. Entrée en vigueur

Les dispositions de cet article 17 seront applicables aux projets pour lesquels la première autorité compétente pour autoriser le projet ou l’autorité chargée de l’examen au cas par cas seront saisies à compter de la publication du décret, faisant actuellement l’objet d’une consultation publique.

Arnaud Gossement

A lire également : 

Note du 5 juillet 2022 – Solaire : le Gouvernement dispense de nombreux projets de l’obligation d’étude d’impact préalable (décret n°2022-970 du 1er juillet 2022)

Note du 29 décembre 2022 – Solaire : augmentation du seuil de dispense de permis de construire pour les centrales solaires au sol (décret n°2022-1688 du 29 décembre 2022)

Note du 3 novembre 2021 – Solaire : le projet de décret relatif à l’évaluation environnementale des projets photovoltaïques est soumis à consultation publique

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L’article Solaire : le Gouvernement propose de relever de 1 à 3 MWc le seuil de dispense d’étude d’impact systématique pour les installations photovoltaïques de production d’électricité est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Le projet a pour objet la réalisation d’une centrale photovoltaïque au sol d’une puissance maximale de 41,5 MWc. Il prévoit l’installation dans l’emprise foncière d’une activité d’élevage d’ovins en contrepartie d’une réduction de 33 hectares de la surface agricole utilisée initialement pour la production de céréales.

Le développement du projet a bénéficié de plusieurs expertises, dont celle de la chambre d’agriculture de l’Yonne et de l’association Terre d’Ovin. L’arrêt s’appuie également sur le guide de « L’agrivoltaïsme appliqué à l’élevage des ruminants » de septembre 2021, l’étude de L’INRAE sur les apports d’une telle installation pour le couvert végétal, l’étude agricole du projet et la convention signée avec l’exploitant agricole partenaire.

Ont été mis en évidence, par la cour administrative d’appel de Lyon, la cohérence de l’activité ovine projetée avec le potentiel relativement faible des sols, l’existence d’une activité locale ovine même si elle est minoritaire sur le territoire, la viabilité de l’élevage d’ovins projetée, ainsi que les caractéristiques adaptées à l’activité agricole,

La Cour retient notamment que le projet permettra la mise en place et l’exploitation, sur une durée de trente ans, d’une prairie permanente de 33 hectares avec une moindre utilisation d’intrants phytosanitaires par rapport à l’activité agricole actuelle, et contribuera à une augmentation importante du cheptel actuel de l’éleveur partenaire.

Cet arrêt illustre une application détaillée de la technique du faisceau d’indices, applicable pour statuer sur le caractère significatif de l’activité agricole projetée avec les panneaux photovoltaïques.

Le dossier est instruit par Me Chloé Le Juez et Me Florian Ferjoux. Le cabinet remercie l’équipe du projet développé par la société Enertrag.

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L’article Solaire : Gossement Avocats défend la société Enertrag et obtient une décision favorable pour un parc photovoltaïque couplé avec une activité agricole (Cour administrative d’appel de Lyon) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Par cet arrêté, le Gouvernement réduit le soutien public de l’électricité produite par ces installations et tend à orienter les projets vers les opérations d’autoconsommation.

I. La procédure d’élaboration de l’arrêté S 21

Une nouvelle évolution juridique pour les petites installations photovoltaïques qui suit de près celle de 2025
Pour mémoire, par arrêté du 6 octobre 2021, l’Etat a mis en place les règles du soutien public pour l’électricité renouvelables produites par les installations par les installations photovoltaïques implantées sur toiture ou ombrière de moins de 500 kWc.

Par un arrêté du 26 mars 2025, l’Etat a fortement modifié les conditions initiales d’achat de l’électricité produite par ces installations en vue de contrôler les volumes soutenus.

L’accès au guichet ouvert ne concerne plus, depuis les règles établies par cet arrêté, les installations dont la puissance est supérieure à 100 et inférieure à 500 kwc. Ces dernières font désormais l’objet d’un appel d’offres simplifié, organisé par la Commission de régulation de l’énergie, dont la première période s’est déroulée entre le 22 septembre et le 2 octobre 2025.

Les installations de moins de 100 kwc ont vu également leurs règles de soutien évoluer à la suite de l’arrêté du 26 mars 2025. Des baisses de tarifs et de primes ont été actées.

II. La refonte des conditions de soutien public

Par l’arrêté du 1er juin 2026, l’Etat poursuit sa réforme du soutien public des petites installations sur toiture et ombrières.

Le Gouvernement avait émis des orientations floues sur ce point à la suite de la publication de la PPE3, dans le cadre de la publication d’un calendrier des appels d’offres pour les projets photovoltaïques et éoliens. Il avait manifesté son intention de « recentrage de ce segment sur l’autoconsommation se poursuivra par une nouvelle modification du guichet ouvert pour les installations de moins de 100 kWc encourageant fortement à l’autoconsommation sur le segment 9-100 kWc ».

Finalement, l’arrêté publié modifie fortement les conditions de soutien public des installations concernées par l’arrêté S21.

L’arrêté publié prévoit un soutien public accordé, non pas exclusivement mais en priorité aux installations prévoyant de l’autoconsommation.

Pour les installations d’une puissance de 0-9 kWc, l’arrêté dispose que seules les installations en vente avec injection du surplus sont éligibles.

En outre, l’arrêté du 1er juin 2026 modifie l’ensemble de l’article 8 de l’arrêté initial, portant sur les conditions tarifaires de l’électricité produite par les installations éligibles.

Pour les installations éligibles, le montant du tarif d’achat est désormais égal à 1,1c€/kWh hors TVA. Ce tarif d’achat fait l’objet d’une indexation de 2 % par an. Cette indexation s’effectue à chaque date d’anniversaire de la prise d’effet du contrat d’achat. A cela s’ajoute la suppression de la prime à l’investissement qui était contenue à l’article 8 de l’arrêté initial.

Ces deux évolutions combinées ont pour effet de diminuer de manière très importante le soutien de ces installations. Le soutien public est réorienté vers les installations prévoyant une vente du surplus après consommation dans le cadre d’une opération d’autoconsommation individuelle ou d’une opération d’autoconsommation collective.

Dans le cadre de l’examen du texte par le Conseil supérieur de l’énergie, Enerplan, syndicat professionnel des énergies solaires, est parvenu à faire adopter un amendement consistant notamment à relever les tarifs d’injection pour les installations photovoltaïques de 9 à 100 kWc. Le gouvernement avait toutefois émis un avis défavorable.

En outre, si la volonté de l’Etat est de rediriger ces projets vers des formes de valorisation différentes, en particulier vers les dispositifs d’autoconsommation, encore faut-il que ces derniers présentent des garanties en termes de mise en œuvre et de stabilité. Par exemple, un projet de décret est en cours d’élaboration s’agissant de l’autoconsommation collective et pourrait contraindre les conditions de mise en œuvre de ce dispositif. Ce projet peut cependant encore évolué avant sa publication.

III. Les autres modifications opérées par l’arrêté du 1er juin 2026

L’arrêté du 1er juin 2026 opère de nombreuses autres modifications de l’arrêté tarifaire du 6 octobre 2021. Peuvent être cités la création d’un « Parcours simplifié” pour la demande. Il s’agit d’un portail unique pouvant être mis à disposition par le co-contractant pour les producteurs éligibles en vue du dépôt simultané des demandes de contrat d’achat et d’accès au réseau public de distribution d’électricité et en vue de l’exécution des contrats. La demande de contrat est globalement modifiée.

Sont également remplacées les dispositions relatives à la durée du contrat, à l’attestation de conformité, et à la modification des caractéristiques de l’installation.

L’arrêté remplace enfin les annexes de l’arrêté initial, ce qui concerne notamment la manière d’établir la puissance Q d’un projet, ou encore la manière d’identifier le propriétaire du bien sur lequel l’installation est projetée.

Une présentation précise de l’arrêté du 1er juin 2026 est prévue lors de la prochaine commission juridique d’Enerplan, organisée le 19 juin 2026 (plus d’informations ici).

Florian Ferjoux – avocat

Gossement Avocats

A lire également : 

Note du 18 avril 2025 – Modification de l’arrêté tarifaire S21 : refonte majeure actée et à venir des conditions d’achat pour les installations sur toiture et ombrière inférieure ou égale à 500 kWc

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L’article Solaire : publication de l’arrêté « S21 » du 1er juin 2026 modifiant l’arrêté du 6 octobre 2021 fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par les installations implantées sur bâtiment, hangar ou ombrière utilisant l’énergie solaire photovoltaïque, d’une puissance crête installée inférieure ou égale à 500 kilowatts est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

1. Une commune peut exercer deux compétences bien distinctes pour contribuer au développement de la production d’énergies renouvelables.

• la compétence « production » est régie par l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales et consistant en l’aménagement ou l’exploitation par la commune elle-même ou pour son compte de certaines installations de production d’énergie sur son territoire,
  la compétence « participation » est régie par l’article L. 2253-1 du même code, consistant en un soutien économique, sous la forme d’une prise de participation au capital, à des sociétés commerciales dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou sur celui d’une commune limitrophe.

2. Une commune peut transférer l’une ou de l’autre de ces compétences à un établissement public de coopération intercommunale et continuer d’exercer une compétence qui n’a pas été transférée.

3. Le transfert d’une compétence par une commune est démontré par son adhésion à un EPCI dont les statuts prévoient l’exercice, par ce dernier, de cette compétence.

Commentaire

I. Rappel du cadre juridique : les compétences des communes pour la production d’énergies renouvelables

En premier lieu, l’article L.2224-32 du code général des collectivités territoriales a trait à la compétence «production d’énergies renouvelables » qui peut être exercée par une commune. Cet article dispose que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent exploiter ou faire exploiter une installation de production d’énergie renouvelable :

« Sous réserve de l’autorisation prévue à l’article 7 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, les communes, sur leur territoire, et les établissements publics de coopération, sur le territoire des communes qui en sont membres, peuvent, outre les possibilités ouvertes par les douzième et treizième alinéas de l’article 8 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée, aménager, exploiter, faire aménager et faire exploiter dans les conditions prévues par le présent code toute nouvelle installation hydroélectrique, toute nouvelle installation utilisant les autres énergies renouvelables, toute nouvelle installation de valorisation énergétique des déchets ménagers ou assimilés mentionnés aux articles L. 2224-13 et L. 2224-14, ou toute nouvelle installation de cogénération ou de récupération d’énergie provenant d’installations visant l’alimentation d’un réseau de chaleur dans les conditions fixées par le dixième alinéa (6°) de l’article 8 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée lorsque ces nouvelles installations se traduisent par une économie d’énergie et une réduction des pollutions atmosphériques. (…) « .

En deuxième lieu, l’article L.2253-1 du même code général des collectivités territoriales a trait à la compétence « participation. Il dispose qu’une commune peut participer au capital d’une société de production d’énergies renouvelables, par dérogation à l’interdiction de principe des participations d’une commune au capital d’une société commerciale :

« Sont exclues, sauf autorisation prévue par décret en Conseil d’Etat, toutes participations d’une commune dans le capital d’une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif n’ayant pas pour objet d’exploiter les services communaux ou des activités d’intérêt général dans les conditions prévues à l’article L. 2253-2. / (…) / Par dérogation au premier alinéa, les communes et leurs groupements peuvent, par délibération de leurs organes délibérants, participer au capital d’une société anonyme ou d’une société par actions simplifiée dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou, pour une commune, sur le territoire d’une commune limitrophe ou, pour un groupement, sur le territoire d’un groupement limitrophe (…). »

La question de droit est donc la suivante : une commune peut-elle décider de participer au capital d’une société commerciale de production d’énergies renouvelables, lorsqu’elle a transféré sa compétence « énergies renouvelables » – organisée aux articles L.2224-32 et L. 2253-2 du code général des collectivités territoriales ?

La position de l’Etat, exprimée par la voie du ministre de la transition écologique répondant, le 17 septembre 2020, à une question parlementaire était la suivante : « Néanmoins, dans les deux cas, la participation de la commune au capital de la société n’est possible que dans la mesure où elle n’a pas transféré la compétence en matière de production d’énergie renouvelable à un EPCI, auquel cas seul ce dernier est habilité à prendre des participations en application du principe d’exclusivité. » (Question écrite n°10165 – 15e législature et réponse du ministre de la transition écologique publiée le 17 septembre 2020).

Cette position de l’Etat est aussi celle qui a été adoptée par le tribunal administratif de Rennes. Alors que la cour administrative d’appel de Nantes s’en est écartée.

Par un jugement n°2300530 du 25 janvier 2024, le tribunal administratif de Rennes a jugé qu’une commune ne peut pas décider de participer au capital d’une société de production d’énergies renouvelables après s’être dessaisie de sa compétence « énergies renouvelables » au profit d’une communauté de communes  (cf. notre interview par la Gazette des communes).

Par un arrêt n°23NT01257 rendu le 19 avril 2024, la cour administrative d’appel de Nantes a, à l’inverse, jugé que les dispositions combinées de ces articles L.2224-32 et L.2253-1 du code général des collectivités territoriales autorisent une commune a participer au capital d’une société de production d’énergies renouvelables, même lorsque la compétence « énergies renouvelables » a été transférée à un syndicat mixte.

II. L’apport de la décision « commune de Congrier » rendue le 26 mai 2026 : une commune dispose de compétences distinctes pour encourager la production d’énergies renouvelables et peut continuer d’exercer celle qu’elle n’a pas transférée à un établissement public de coopération intercommunale (Conseil d’Etat, 26 mai 2026, n°495221)

A. Les faits et la procédure

6 mai 2021 : délibération par laquelle le conseil municipal de la commune de C. a décidé de souscrire au capital de la société X – productrice de biogaz – et de lui verser une première avance en compte-courant d’associé

31 mai 2021 : courrier par lequel le préfet de Y a demandé au maire d’inviter le conseil municipal de la commune à retirer cette délibération.

15 juillet 2021 : courrier par lequel le maire a rejeté cette demande. Recours du préfet

1er mars 2023 : jugement par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du conseil municipal de C. du 6 mai 2021 ainsi que la décision du maire d’organiser le retrait de cette délibération.

19 avril 2024 : arrêt par lequel la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté la requête du préfet.

26 mai 2026 : décision par laquelle le Conseil d’Etat a :

• annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 19 avril 2024
• annulé la délibération du 6 mai 2021 du conseil municipal de la commune de Congrier, en tant qu’elle décide la souscription au capital de la société CS Biogaz SAS, et la décision du 15 juillet 2021 du maire de la commune de Congrier refusant de saisir le conseil municipal pour retirer cette délibération dans la même mesure.
• réformé le jugement du 1er mars 2023 du tribunal administratif de Nantes en ce qu’il a de contraire à la présente décision du 26 mai 2026.

A. La distinction des compétences « production » et « participation » des communes pour le développement des énergies renouvelables

Par sa décision rendue le 26 mai 2026, le Conseil d’Etat a, tout d’abord, distingué les deux compétences « énergies renouvelables. Il s’agit, à notre sens, du principal apport de cette décision : la compétence « production » doit être distinguée de la compétence « participation ».

Le point 4 de la décision précise en effet :

« 4. Les dispositions citées au point précédent confient aux communes deux compétences distinctes, l’une régie par l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales, consistant en l’aménagement ou l’exploitation par la commune elle-même ou pour son compte de certaines installations de production d’énergie sur son territoire, l’autre régie par l’article L. 2253-1 du même code, consistant en un soutien économique, sous la forme d’une prise de participation au capital, à des sociétés commerciales dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou sur celui d’une commune limitrophe. Par suite, si le transfert par une commune de l’une ou de l’autre de ces compétences à un établissement public de coopération intercommunale implique qu’elle ne peut plus exercer elle-même cette compétence, il lui est loisible de ne transférer que l’une de ces compétences sans transférer l’autre.« 

Ce point 4 appelle les observations suivantes.

D’une part, la commune peut exercer deux compétences bien distinctes pour contribuer au développement de la production d’énergies renouvelables.

• la compétence « production est régie par l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales et consistant en l’aménagement ou l’exploitation par la commune elle-même ou pour son compte de certaines installations de production d’énergie sur son territoire,
• la compétence « participation » est régie par l’article L. 2253-1 du même code, consistant en un soutien économique, sous la forme d’une prise de participation au capital, à des sociétés commerciales dont l’objet social est la production d’énergies renouvelables par des installations situées sur leur territoire ou sur celui d’une commune limitrophe.

D’autre part, la commune peut transférer l’une ou de l’autre de ces compétences à un établissement public de coopération intercommunale :

• elle ne peut alors plus exercer elle-même la compétence transférée ;
• elle peut continuer d’exercer elle-même la compétence qui n’a pas été transférée.

Ainsi, à la différence de la cour administrative d’appel de Nantes, le Conseil d’Etat ne procède pas à une lecture combinée des articles L.2224-32 et L.2253-1 mais à une lecture différenciée. Ces deux articles définissent chacun une compétence bien distincte et peuvent être lus, interprétés, séparément.

Au cas d’espèce, la cour administrative d’appel de Nantes n’a donc pas commis d’erreur de droit en jugeant que la commune de Congrier peut exercer une compétence qu’elle n’a pas entendu transférer à un syndicat mixte :

« 5. Il résulte de ce qui précède qu’en jugeant que la circonstance que la compétence visée à l’article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales aurait été transférée au syndicat mixte  » Territoires d’énergie de Mayenne  » était sans incidence sur l’exercice, par la commune de Congrier membre de ce syndicat, de la compétence distincte définie par les dispositions de l’article L. 2253-1 du même code, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit.« 

Sauf que…. la commune de Congrier avait en réalité bien transféré cette compétence « participation » visée à l’article L.2253-1 du code général des collectivités territoriales

B. Le transfert d’une compétence par une commune est démontré par son adhésion à un EPCI dont les statuts prévoient l’exercice de cette compétence  

Aux termes de la décision rendue ce 26 mai 2026 par le Conseil d’Etat a jugé que la cour administrative d’appel de Nantes

• a jugé à bon droit que la commune de Congrier pouvait transférer l’une des deux compétences précitées et continuer à exercer l’autre.
• a fait une inexacte application de cette règle au cas d’espèce puisque la commune de Congrier avait, en réalité, bien transféré la compétence « participation » qu’elle souhaitait encore exercer.

Ce transfert de la compétence « participation » est démontré par l’adhésion de cette commune à un EPCI dont les statuts lui attribuent cette compétence :

« 6. Toutefois, en retenant que la compétence régie par les dispositions de cet article L. 2253-1 n’avait pas été transférée au syndicat mixte, alors qu’aux termes de l’article 4 des statuts de ce syndicat, dans leur version résultant de l’arrêté préfectoral du 7 juillet 2020 en vigueur à la date de la délibération en litige, ce syndicat était autorisé à prendre des participations dans des sociétés commerciales dans les conditions prévues par le même article L. 2253-1, ce qui impliquait nécessairement que ses communes membres n’étaient alors plus compétentes pour prendre de telles participations, la cour a méconnu la portée de ces statuts.« 

Le préfet était donc fondé à demander l’annulation de la délibération par laquelle le conseil municipal de cette commune a décidé de souscrire au capital d’une société de production d’énergie renouvelable :

« 10. En second lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que la commune de Congrier, ayant transféré au syndicat mixte  » Territoires d’énergie de Mayenne  » la compétence définie à l’article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales, n’était plus compétente, à la date de la délibération en litige, pour prendre une participation au capital d’une société commerciale sur le fondement de ces dispositions. Le préfet de la Mayenne est, par suite, fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 6 mai 2021 du conseil municipal de Congrier, en tant qu’elle a décidé de souscrire au capital de la société C., ainsi que de la décision du 15 juillet 2021 du maire de la commune refusant le retrait de cette délibération dans la même mesure. »

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 19 avril 2024 est annulé au motif que la cour a, à tort, jugé que la commune de Congrier n’avait pas transféré sa compétence « participation ».

Le Conseil d’Etat a également annulé:

• la délibération du 6 mai 2021 du conseil municipal de la commune de Congrier, en tant qu’elle décide la souscription au capital de la société C.,
• et la décision du 15 juillet 2021 du maire de la commune de Congrier refusant de saisir le conseil municipal pour retirer cette délibération dans la même mesure sont annulées.

Enfin, le Conseil d’Etat a annulé le jugement du 1er mars 2023 du tribunal administratif de Nantes en ce qu’il a de contraire à la présente décision du 26 mai 2026.

Arnaud Gossement

avocat, docteur en droit, professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 22 avril 2024 – Une commune a-t-elle le droit de contribuer au financement d’une société de production d’énergies renouvelables alors qu’elle a transféré sa compétence « énergies renouvelables » à un établissement public de coopération intercommunale ? (TA Rennes, 25 janvier 2024, n°23NT01257 et CAA Nantes, 19 avril 2024, n°23NT01257)

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet : 

Notre page « Cabinet d’avocats en droit de l’énergie, droit minier, droit du changement climatique« 

L’article Energies renouvelables : une commune dispose de compétences distinctes pour encourager la production d’énergies renouvelables et peut continuer d’exercer celle qu’elle n’a pas transférée à un établissement public de coopération intercommunale (Conseil d’Etat, 26 mai 2026, commune de Congrier, n°495221) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Contrairement à la première période de cet appel d’offres, seront également éligibles les installations au sol. En outre, comme les autres appels d’offres récemment publiés pour l’énergie solaire, l’autoconsommation individuelle et collective sont intégrées.

La période de candidature est prévue du 20 juillet 2026 au 31 juillet 2026 à 23h59. La puissance cumulée appelée est de 288 MWc (elle était de 192 MWc pour la première période).

L’article Solaire : publication du cahier des charges de la nouvelle période d’appel d’offres simplifié pour les petites installations (puissance comprise entre 100 et 500 kWc) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Il convient de rappeler que le syndicat des professionnels du solaire Enerplan avait déposé une contribution extérieure devant le Conseil constitutionnel pour démontrer que cet article 35 I 1° est contraire à la Constitution. Cette contribution extérieure, distincte des deux saisines parlementaires déposées, avait été préparée par Mathilde Regoli (juriste) et Florian Ferjoux (administrateur et avocat chez Gossement avocats). Elle a été mise en ligne sur le site du Conseil constitutionnel. Cette contribution extérieure n’a cependant pas amené le Conseil constitutionnel a censurer l’article 35 I 1° de la loi.

I. Rappel du cadre juridique relatif à l’obligation d’audition du porteur d’un projet de production d’énergie solaire devant la CDPENAF

Pour mémoire, dans chaque département, il est créé une commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Cette commission est présidée par le préfet, qui associe des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l’environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs (article L.112-1-1 du code de l’urbanisme).

Pour mémoire également, la loi « APER » n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables – son article 54 en particulier – a pour objectif d’encourager le développement de l’agrivoltaïsme, soit la production d’électricité d’origine solaire photovoltaïque en zone agricole.

Cette loi a inscrit cet objectif au sein de l’article L.100-4 du code de l’énergie : « I.-Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (..) 4° quater D’encourager la production d’électricité issue d’installations agrivoltaïques, au sens de l’article L. 314-36, en conciliant cette production avec l’activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s’assurant de l’absence d’effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles »

L’article 54 précité a créé, dans le code de l’urbanisme, deux catégories d’installations de production d’électricité solaire photovoltaïque, susceptibles d’être autorisées sur des terrains agricoles (mais aussi naturels et forestiers). Les dispositions relatives à ces deux catégories sont inscrites à la Section 9 (Installations de production d’énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers (Articles L111-27 à L111-34) du Chapitre Ier (Règlement national d’urbanisme (articles L111-1 à L111-34) du Titre Ier (Règles applicables sur l’ensemble du territoire (articles L111-1 à L115-6) du Livre Ier (Réglementation de l’urbanisme (articles L101-1 à L175-1) du code de l’urbanisme.

Ces deux catégories font chacune l’objet d’une sous-section au sein de la Section 9 précitée :

• Sous-section 1 : Installations agrivoltaïques (articles L111-27 à L111-28 du code de l’urbanisme). Ces installations doivent être conformes avec les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie et son décret d’application, en cours d’élaboration.
  Sous-section 2 : Installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière (articles L111-29 à L111-30 du code de l’urbanisme). Ces installations doivent être conformes à un « document-cadre » décrit à l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme.
  Aux termes de l’article L111-31 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 54 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 :

La CDPENAF doit, en principe, émettre un avis conforme sur les demandes d’autorisations des installations agrivoltaïques et agricompatibles. Il s’agit des ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 du code de l’urbanisme, implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF).

La CDPENAF doit, par exception, émettre un avis simple sur les demandes d’autorisations des installations agricompatibles situées dans les départements pourvus d’un « document-cadre ». Il s’agit des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme.

Lorsque la CDPENAF émet un avis conforme, l’autorité administrative en charge de l’instruction de la demande d’autorisation concernée ne peut pas s’en écarter. L’obligation pour la CDPENAF d’auditionner le porteur de projet était définie à la dernière phrase de l’article L.1131-1 du code de l’urbanisme.

Cette obligation d’audition par la CDPENAF a été créée à la suite de l’adoption de cet amendement, à l’Assemblée  nationale.

II. La suppression de l’obligation d’audition du pétitionnaire devant la CDPENAF

L’article 35 I 1° de la loi de simplification de la vie économique  a supprimé la dernière phrase de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme. Laquelle était ainsi rédigée :

« Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire. »

Lors de l’examen de la loi de simplification de la vie économique, en première lecture à l’Assemblée nationale et en commission, les députés ont adopté un amendement du rapporteur dont l’objet était de supprimer la dernière phrase de l’article L. 111‑31 du code de l’urbanisme. Et, par conséquent, l’obligation pour la CDPENAF d’auditionner le pétitionnaire.

L’exposé des motifs de cet amendement est le suivant  :

« L’objectif du présent amendement est de simplifier la procédure d’autorisation d’urbanisme portant sur des installations prévues aux articles L. 111‑27 à L. 111‑29 du code de l’urbanisme. En effet, pour rendre son avis conforme, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), doit auditionner le pétitionnaire. Cette obligation s’avère difficilement applicable en pratique au regard du plan de charge des CDPENAF et ne comporte pas de plus-value supplémentaire puisque la demande comporte l’ensemble des pièces nécessaires pour permettre à la commission de se prononcer. Par ailleurs, si l’audition était nécessaire, dans certains cas, pour éclairer les débats de la commission, l’article R. 133‑6 du code des relations entre le public et l’administration, prévoit d’ores et déjà que sur décision de son président (c’est-à-dire le Préfet ou son représentant), la commission peut « entendre toute personne extérieure dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations ». Le présent amendement prévoit donc de supprimer cette obligation qui reste toutefois une possibilité.« 

Le lien entre cet amendement – dont l’objet officiel est de simplifier le travail d’une commission administrative et le projet de loi – dont l’objet est de simplifier la vie des entreprises – est obscur.

Certes, la CDPENAF peut, comme toute commission administrative à caractère consultatif, auditionner un pétitionnaire (article R.133-6 du code des relations entre le public et l’administration). Toutefois, il ne s’agit plus que d’une faculté et non d’une obligation.Ce qui est regrettable, notamment parce que les CDPENAF ne comptent pas de représentant des professionnels des énergies renouvelables et qu’elle est chargée, dans de nombreux cas, d’émettre un avis conforme qui peut, s’il est défavorable, mettre un terme en pratique à l’instruction de la demande d’autorisation.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 29 avril 2026 – Agrivoltaïsme : Enerplan s’oppose à la suppression de l’obligation d’audition du porteur de projet devant la CDPENAF (loi de simplification de la vie économique)

Note du 1er octobre 2025 – Agrivoltaïsme : la procédure de l’avis conforme de la CDPENAF est conforme à la Constitution (Conseil d’Etat)

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet :

Notre page « Cabinet d’avocats en droit de l’énergie, droit minier, droit du changement climatique« 

L’article Agrivoltaïsme : suppression de l’obligation d’audition du porteur de projet devant la CDPENAF (loi n°2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique) est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Résumé

L’article 35 de la loi n°2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a apporté les modifications suivantes au régime juridique des centres de données.

1. Le centre de données bénéficiera désormais d’une définition inscrite à l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme qui vient s’ajouter à celle déjà inscrite à l’article L.236-1 du code de l’énergie

2. Un centre de données pourra bénéficier par décret de la qualité de « projet d’intérêt national majeur » (PINM). La qualité de PINM d’un centre de données aura notamment pour effet de conférer au préfet la compétence d’instruction de la demande de permis de construire. Cette qualité de PINM ne permettra cependant pas à un centre de données de bénéficier de la procédure de reconnaissance anticipée par décret de la qualité de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur.

3. Le refus de permis de construire, par l’autorité administrative compétente, d’un centre de données peut être motivé en raison « des tensions structurelles sur la ressource en eau »

4. Le législateur a créé, pour les « projets d’infrastructures industrielles et numériques fortement consommatrices en électricité« , une procédure de réservation d’une capacité de raccordement sur le réseau de transport et une contribution financière supplémentaire pour soutirage sans limitation de puissance depuis le réseau de transport.

Commentaire

A titre liminaire, il convient de souligner que l’autorisation de construction et d’exploitation d’un centre de données est soumise, principalement (liste non exhaustive), aux procédures suivantes :

• La procédure de déclaration d’utilité publique (article L.121-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).
• La procédure de concertation préalable sur décision de la Commission nationale du débat public (article L.121-8 du code de l’environnement)
• La procédure d’agrément (article L.510-1 du code de l’urbanisme).
• La procédure du permis de construire (article L.421-1 du code de l’urbanisme). L’autorisation d’urbanisme d’un PINM est délivrée par le préfet (article L.422-2 du code de l’urbanisme).
• La procédure de l’autorisation environnementale (article L.181-1 du code de l’environnement) qui permettra, notamment, l’instruction de la demande d’autorisation au titre de la police des installations classées (ICPE).
• La procédure de raccordement au réseau de transport d’électricité (article L.342-1 du code de l’énergie)
• La procédure de déclaration de la performance environnementale et énergétique du centre de données (article L.236-1 du code de l’énergie).
• La procédure relative à l’obligation de valorisation de la chaleur fatale (article L.236-2 du code de l’énergie)
• La procédure d’analyse coûts-avantages de la faisabilité économique d’une amélioration de l’efficacité énergétique de l’approvisionnement en chaleur et en froid pour les centres de données dont la puissance est supérieure à un mégawatt (article L.233-5 du code de l’énergie).

I. La définition juridique du centre de données (data-center)

Le centre de données bénéficiera désormais d’une définition inscrite à l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme :

« Pour l’application du premier alinéa du présent I bis, un centre de données est défini comme une infrastructure ou un groupe d’infrastructures servant à héberger, à connecter et à exploiter des systèmes et des serveurs informatiques et du matériel connexe pour le stockage, le traitement ou la distribution de données ainsi que pour les activités qui y sont directement liées. »

A noter : une définition du centre de données avait déjà été inscrite à l’article L.236-1 du code de l’énergie relatif à la performance énergétique des centres de données (dans sa rédaction issue de l’article 25 de la loi n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes) :

« I.-Au sens du présent chapitre, un centre de données est défini comme une structure ou un groupe de structures servant à héberger, à connecter et à exploiter des systèmes ou des serveurs informatiques et du matériel connexe pour le stockage, le traitement ou la distribution des données ainsi que pour les activités connexes.« 

On notera que si l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme définit le centre de données comme un « comme une infrastructure ou un groupe d’infrastructures », l’article L.236-1 du code de l’énergie fait référence à « une structure ou un groupe de structures ». Il aurait été préférable que la définition du centre de données soit strictement identique dans tous les textes en faisant état.

II. La possible attribution à un centre de données de la qualité de « projet d’intérêt national majeur » (PINM)

L’extension du champ d’application de la procédure du projet d’intérêt national majeur aux centres de données. A la suite de l’entrée en vigueur de l’article 35 de la loi de simplification de la vie économique, un centre de données pourra bénéficier de la qualité de « projet d’intérêt national majeur ». Cet article a en effet ajouté un nouveau paragraphe I bis au sein de l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme pour préciser les conditions d’attribution de cette qualité :

« I bis. – Un centre de données qui revêt, eu égard à son objet et à son envergure, notamment en termes d’investissement, de puissance installée ou de soutien à l’émergence d’écosystèmes domestiques compétitifs, une importance particulière pour la transition numérique, la transition écologique ou la souveraineté nationale peut également être qualifié par décret de projet d’intérêt national majeur. »

Rappel : les caractéristiques principales de la procédure du projet d’intérêt national majeur. Elles sont les suivantes :

• La qualité de « projet d’intérêt national majeur est attribuée par décret (article L.300-6-2 du code de l’urbanisme)
• Le décret qualifiant un projet de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du code de l’environnement (article L. 411-2 du code de l’environnement).
  La qualification de PINM permet l’engagement d’une procédure accélérée et spécifique de mise en compatibilité des documents de planification et d’urbanisme applicables (II à XII de l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme). Cette procédure de mise en compatibilité a fait l’objet du décret n° 2025-1181 du 8 décembre 2025 désignant l’autorité administrative compétente de l’Etat pour conduire cette procédure).
• L’autorisation d’urbanisme d’un PINM est délivrée par le préfet (article L.422-2 du code de l’urbanisme)
• L’autorisation d’urbanisme d’un PINM peut déroger aux règles de hauteur des plans locaux d’urbanisme. L’article 35 de la loi de simplification de la vie économique prévoit cette possibilité, inscrite à l’article L.152‑5‑3 du code de l’urbanisme.
• L’article 35 de la loi n°2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique dispose qu’un décret en Conseil d’Etat précise les conditions dans lesquelles la raison impérative d’intérêt public majeur peut être reconnue par l’autorité administrative compétente en application du dernier alinéa de l’article L. 411‑2‑1 du code de l’environnement.

III. L’attribution de la qualité de « projet d’intérêt national majeur » à un centre de données ne lui permet pas de bénéficier d’une reconnaissance anticipée du caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur pour la délivrance d’une dérogation espèces protégées

Comme cela vient d’être précisé, l’article 35 de la loi n°2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a ajouté un nouveau paragraphe I bis au sein de l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme pour que les centres de données puissent bénéficier, par décret, de la qualification de « projet d’intérêt national majeur ».

Toutefois, seuls les projets qualifiés de PINM visés au I et non au I bis de l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme peuvent bénéficier de la procédure – organisée à l’article L.411-2-1 du code de l’environnement – de reconnaissance anticipée par décret du caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur pour la délivrance d’une dérogation espèces protégées.

En effet, le dernier alinéa de l’article L.411-2-1 du code de l’environnement vise uniquement le I de l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme : « Le décret, prévu au I de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme, qualifiant un projet industriel de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du présent code. Cette reconnaissance ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret, dont elle est divisible. Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue au même c. » (nous soulignons)

Cette interprétation est celle du Conseil constitutionnel au point 30 de sa décision n°2026-903 DC du 21 mai 2026:

« 30. En outre, il ressort des termes mêmes des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement, qui renvoient au seul décret prévu au paragraphe I de l’article L. 300 6 2 du code de l’urbanisme sans inclure le décret prévu par les nouvelles dispositions de son paragraphe I bis, que le législateur n’a pas prévu qu’un centre de données, qualifié par décret de projet d’intérêt national majeur, puisse se voir reconnaître de manière anticipée le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur pour la délivrance d’une dérogation à la réglementation relative aux espèces protégées. » (nous soulignons).

Il convient de souligner qu’en première lecture, le Sénat avait pris soin de prévoir une modification de la rédaction de l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement pour que celui-ci renvoie « aux I et I bis de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme. »

IV. Le refus de permis de construire un centre de données peut être motivé en raison « des tensions structurelles sur la ressource en eau »

L’article 35 de la loi de simplification ajoute un nouveau paragraphe I bis au sein de l’article L.300-6-2 du code de l’urbanisme pour préciser, en outre, que le refus de permis de construire peut être motivé par les « tensions structurelles sur la ressource en eau » :

« L’autorité administrative peut refuser l’octroi du permis de construire d’un centre de données implanté sur un territoire connaissant des tensions structurelles sur la ressource en eau. »

Cette disposition procède de l’adoption d’un amendement en commission, à l’Assemblée nationale, en première lecture. L’exposé des motifs de cet amendement est ainsi rédigé :

« Les besoins en eau pour le refroidissement des centres de données sont considérables et entraînent déjà des conflits d’usage en Europe. C’est notamment le cas aux Pays-Bas où après avoir découvert qu’un centre de données avait consommé près de 84 millions de litres en 2021 en pleine période de sécheresse le gouvernement a mis en place un moratoire sur la construction de ce type de centres de données.

Sur notre territoire les dernières simulations de Météo France publiées par le ministère de la transition sont sans appel :

· 10% des cumuls de pluie de moins en été en 2050,

· 2 fois plus de sécheresse des sols en 2050, comparé à la période 1976-2005,

· 2 MD de m3 d’eau manqueront en 2050 si la demande reste stable.

Cet amendement permet aux autorités administratives de refuser l’octroi d’un permis de construire pour un centre de données implanté dans un territoire connaissant des tensions structurelles sur sa ressource en eau. »

Il convient de rappeler :

• d’une part, que le maire peut refuser la délivrance d’un permis de construire au motif de son incidence sur la ressource en eau, comme l’a récemment jugé le Conseil d’Etat aux termes de sa décision rendue le 1er décembre 2025 (cf. notre commentaire).
• d’autre part, que l’autorisation d’urbanisme d’un centre de données sera délivrée par le préfet si ce projet est qualifié par décret de PINM (article L.422-2 du code de l’urbanisme)

V. La création d’une procédure de réservation d’une capacité de raccordement et d’une contribution financière supplémentaire pour soutirage sans limitation de puissance depuis le réseau de transport

L’article 35 de la loi n°2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique prévoit deux mesures relatives au raccordement au réseau de transport d’électricité des « projets d’infrastructures industrielles et numériques fortement consommatrices en électricité »

En premier lieu, une procédure de réservation d’une capacité de raccordement suffisante est créée : « Pour l’implantation sur le territoire de projets d’infrastructures industrielles et numériques fortement consommatrices en électricité, le ministre chargé de l’énergie peut demander au gestionnaire du réseau public de transport d’électricité de réserver sur un ouvrage ou sur un ensemble d’ouvrages du réseau de transport une capacité de raccordement qui soit suffisante pour permettre l’accès au réseau de tels projets. »

En deuxième lieu, une contribution financière supplémentaire est également créée : « Sans préjudice de l’application de l’article L. 342‑12 du code de l’énergie, le demandeur du raccordement au réseau de transport d’un projet mentionné au premier alinéa du présent VIV peut être redevable d’une contribution financière supplémentaire afin de couvrir, par anticipation, le coût des mesures d’exploitation que le gestionnaire du réseau de transport prévoit de mettre en œuvre pour garantir au demandeur la possibilité de soutirer sans limitation de puissance depuis le réseau de transport. / Les principes de calcul de cette contribution sont soumis par le gestionnaire de réseau de transport à l’approbation de la Commission de régulation de l’énergie. »

Enfin, il convient de rappeler que les projets de création ou de modification des ouvrages du réseau public de transport d’électricité, lorsque ceux-ci ont pour objet le raccordement de projets bas carbone, bénéficient d’une procédure dérogatoire décrite à l’article 27 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.

Arnaud Gossement

avocat en droit de l’environnement, docteur en droit et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également : 

Note du 2 décembre 2025 – Urbanisme : le maire peut refuser un permis de construire en raison de l’insuffisance de la ressource en eau (Conseil d’Etat, 1er décembre 2025, n°493556)

Note du 14 novembre 2025 – Un maire peut refuser le permis de construire d’un poulailler industriel en raison du manque d’eau, en tenant compte du changement climatique (jurisprudence cabinet)

Les Echos, 8 août 2024 – Les permis de construire commencent désormais à être conditionnés à la ressource en eau

Note du 10 mars 2023 – Sécheresse : « Le maire ne peut pas rester seul en première ligne face au manque d’eau » Entretien d’Arnaud Gossement à la Gazette des communes

Pour en savoir plus sur l’expertise du cabinet :

• Notre page : Cabinet d’avocats en droit de l’énergie, droit minier, droit du changement climatique

L’article Centres de données (data centers) : ce que change la loi n°2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique est apparu en premier sur Cabinet Gossement AVOCATS.

Introduction

Le Gouvernement a déposé au Sénat, le 20 mai 2026, un projet de loi pour renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités. L’article 7 de ce texte prévoit de réformer l’organisation régionale de l’ADEME, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Il a suscité un débat public très vif. Les uns accusant le Gouvernement d’organiser la disparition de l’ADEME pendant que les autres évoquent une simple mesure d’intégration des délégations régionales de cette agence aux préfectures … Si l’ADEME est devenue ainsi un symbole de la transition écologique qu’une partie de la droite et l’extrême droite aimeraient supprimer, le projet du Gouvernement est surtout compliqué et illégal comme l’a relevé le Conseil d’Etat. Paradoxalement, si l’ADEME a été créée pour permettre à l’Etat de disposer d’un opérateur public autonome de son administration centrale (I), c’est aujourd’hui cette autonomie qui est reprochée à l’ADEME et que le Gouvernement propose de réduire au moyen d’une mesure qu’il sait très fragile (II).

I. L’autonomie : motif de création puis de suppression de l’ADEME

Il n’est pas inutile de rappeler, même brièvement, pour quels motifs l’ADEME a été créée, en 1990. Paradoxalement, si l’ADEME a été créée pour permettre à l’Etat de disposer d’un opérateur autonome de ses services centraux (A), c’est aujourd’hui cette autonomie qui lui est reprochée (B).

A. L’autonomie, motif de création de l’ADEME

L’ADEME a été créée par la loi n°90-1130 du 19 décembre 1990 portant création de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Les dispositions de cette loi sont pour la plupart, abrogées et codifiées (cf. ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l’environnement). Il est important de rappeler la raison principale pour laquelle l’Etat a entendu créer cette agence pour piloter sa politique publique de l’énergie, profondément repensée à la suite du choc pétrolier de 1973.

Cette raison principale est l’autonomie dont peut disposer une agence bénéficiant du statut d’établissement public à caractère industriel et commercial. L’exposé des motifs du projet de loi qui donnera naissance à la loi du 19 décembre 1990 le prouve :

« La relance d’une politique ambitieuse de protection de l’environnement passe par la constitution d’une agence d’objectifs, autonome pour pouvoir intervenir avec souplesse et rapidité, et présente en région pour résoudre les problèmes là où ils se posent. Elle devra être en mesure de développer une approche contractuelle avec les collectivités locales et l’ensemble des acteurs régionaux. » (cf. dossier législatif – nous soulignons).

C’est donc bien parce que l’Etat a souhaité créer un opérateur bénéficiant d’une certaine autonomie par rapport à son administration centrale que l’ADEME a été créée avec le statut d’EPIC. Au demeurant, avant la création de l’ADEME, l’Etat avait déjà eu recours à ce statut pour mettre en œuvre les politiques publiques de l’air, de la maîtrise de l’énergie et des déchets. L’ADEME est en effet née de la fusion de trois établissements publics qui ont été dissous, leurs biens, droits et obligations lui étant dévolus : l’Agence pour la qualité de l’air (AQA), l’Agence française pour la maîtrise de l’énergie (AFME) et l’Agence nationale pour la récupération et l’élimination des déchets (ANRED).

Cette recherche d’autonomie s’est traduite dans l’organisation de cette nouvelle agence sans toutefois être complète puisqu’elle demeure sous la tutelle de plusieurs ministres et que son président est nommé par le président de la République par un décret en conseil des ministres. Cette autonomie, même relative, permet à cet opérateur de réunir au sein même de son conseil d’administration ou des commissions d’attribution des aides des représentants des parties prenantes de l’écologie comme les collectivités territoriales, les associations de protection de l’environnement par exemple. L’ADEME peut aussi assurer des missions sensiblement différentes de celles habituellement assurées par l’administration centrale comme des prestations services ou d’information. Enfin, elle peut contracter plus souplement et contribuer au financement de projets accélérant la transition écologique au moyen de véhicules comme ADEME investissement.

L’autonomie de l’ADEME s’est aussi traduite sur le plan financier. C’est ainsi qu’elle a été en mesure jusqu’en 2017 de percevoir, directement, une part du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Par ailleurs, à partir de 2023 le financement de la mission de suivi et d’observation des filières REP de l’ADEME est assuré par une redevance versée par les producteurs ou leur éco-organisme, dont le montant est fixé par décret. Le pôle de l’agence réalisant ces actions dispose de l’autonomie financière dans la limite du produit des contributions reçues. Son budget constitue un budget annexe de l’agence (cf. article L.131-3 du code de l’environnement). Toutefois, cette autonomie financière a été progressivement réduite, l’essentiel des ressources de l’ADEME provenant désormais du budget de l’Etat. Son autonomie, de ce point de vue est moindre même si les flux de financement public sont diversifiés (cf. site internet de l’ADEME).

B. L’autonomie, motif de suppression de l’ADEME

Le Gouvernement n’a pas expliqué, précisément, pour quels motifs exacts il faudrait aujourd’hui réduire l’autonomie de l’ADEME en organisant une valse de ses agents entre cette agence et les préfectures. Les explications fournies dans la presse par M Mathieu Lefevre, ministre délégué à la transition écologique, pour justifier le projet gouvernemental de réorganisation de l’ADEME sont assez imprécises : « Ce n’est pas un démantèlement, mais une optimisation de l’action publique. L’Ademe conservera son rôle clé dans le financement et l’expertise, tandis que les Dreal piloteront la mise en œuvre opérationnelle, sous l’autorité des préfets. Résultat : moins de bureaucratie, plus d’efficacité ».

La lecture de l’exposé des motifs du projet de loi de renforcement de l’Etat local ne permet pas davantage d’identifier le motif exact pour lequel le Gouvernement propose de réduire l’autonomie de l’ADEME. Cet exposé des motifs comporte surtout une paraphrase du projet de loi : « Le présent article vise toutefois à mettre en place une organisation plus intégrée, par la mise à disposition d’office de personnels de l’agence dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande. Cette organisation confère ainsi au préfet de région une autorité hiérarchique sur ces personnels. » Un élément tout de même est assez éclairant sur les intentions du Gouvernement : ce n’est plus l’autonomie de l’ADEME qui est mise en valeur dans les éléments de langage mais désormais le souci d’ « intégration ». De perte d’autonomie donc.

Notre hypothèse est que, désormais, l’autonomie de l’ADEME n’est plus mise à son actif mais à son passif. Elle cristallise le ressentiment des responsables politiques qui entendent réduire l’ambition des politiques publiques de l’Etat en matière d’environnement. Pour ces derniers, l’ADEME représente un des instruments (trop) importants de mise en œuvre de ces politiques publiques. C’est pourquoi des députés du Rassemblement national ont déposé, à plusieurs reprises, des amendements – par exemple lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2025 puis du projet de loi de finances pour 2026 – pour supprimer cette agence.

Pour affaiblir la transition écologique, il faut donc affaiblir l’ADEME, l’un des opérateurs publics clés de la transition écologique. Et pour l’affaiblir, il faut la supprimer ou revenir sur son autonomie pour la fragiliser. On soulignera que cette mise en cause de l’ADEME est assez paradoxale car, récemment, l’Agence s’est vue à l’inverse, dotée par les parlementaires de missions nouvelles. Le Parlement, aux termes de la loi « APER » n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a ainsi confié à l’ADEME une nouvelle mission de « suivi statistique des installations agrivoltaïques définies à l’article L. 314-36 du code de l’énergie » (article 54). Il semble donc que les intentions des gouvernements successifs à l’endroit de l’ADEME varient dans le temps.

II. Le contenu illisible du projet de réforme

Le projet de loi pour renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités comporte deux mesures qui intéressent l’avenir de l’ADEME et qu’il convient d’étudier dans le détail.

La première consiste à conforter la compétence de « délégué territorial » des préfets sur tous les établissements publics de l’État et groupements d’intérêt public exerçant des missions territoriales dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État. S’agissant de l’ADEME, les préfets disposent déjà de cette compétence de « délégué territorial » depuis 2022 (A). Il ne s’agit donc pas d’une révolution.

La deuxième mesure est la plus discutée. Elle prévoit d’intégrer les délégations régionales de l’ADEME dans les services déconcentrés de l’Etat (B).

A. La simple confirmation du rôle de « délégué territorial de l’ADEME » du préfet

Le projet de loi a-t-il pour objet d’attribuer au préfet une compétence de pilotage des délégations régionales de l’ADEME ? En réalité, le préfet de région est déjà, depuis 2022, le « délégué territorial » de l’ADEME et dispose, à ce titre d’un pouvoir de contrôle de l’action régionale de cette agence. Depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration (loi « 3DS »), « Le représentant de l’Etat, selon le cas, dans les régions, la collectivité de Corse et les collectivités régies par les articles 73 ou 74 de la Constitution est le délégué territorial de l’agence » (article L.131-3 IV du code de l’environnement). L’objectif poursuivi par cette mesure, à savoir attribuer au préfet un rôle de contrôle et de coordination de l’action de l’ADEME avec celle de l’Etat, est ainsi décrit par l’étude d’impact du projet de loi « 3DS » :

« La désignation du préfet de région comme délégué territorial de l’ADEME permettra de lui conférer un véritable rôle de contrôle de la cohérence de l’action territoriale de l’agence, d’une part avec les objectifs qui lui sont assignés au niveau national, et plus globalement avec les orientations gouvernementales et, d’autre part, avec l’activité des services de l’État, dans l’ensemble des champs d’intervention de l’opérateur, et plus spécifiquement dans deux politiques publiques majeures de la transition énergétique et écologique, que sont le soutien à la chaleur renouvelable et la prévention et gestion des déchets. »

La fonction exacte de « délégué territorial de l’ADEME » dévolue au préfet de région est aujourd’hui définie à l’article R.131-16 du code de l’environnement : il préside le comité régional d’orientation et la commission régionale des aides de l’ADEME et veille à la cohérence et à la coordination des actions de l’agence avec celles conduites par les administrations et les autres établissements publics de l’Etat en région. Au demeurant, le projet de loi pour « renforcer l’Etat local » comporte un article 6 qui clarifie les attributions du préfet en sa qualité de « délégué territorial », non pas uniquement à l’endroit de l’ADEME mais pour tous les établissements publics de l’État et groupements d’intérêt public exerçant des missions territoriales dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État. Cet article 6 dispose que le délégué territorial assure « la cohérence et la complémentarité » de l’action locale de l’Etat et de ces établissements publics. Il peut adresser à ces établissements publics des « directives d’action territoriale ». Il peut aussi demander le réexamen d’une décision d’un établissement public ayant une incidence dans sa circonscription territoriale. Dans ce cas, l’établissement ou le groupement suspend l’exécution de la décision.

Ce n’est donc pas cet article 6 qui a pu susciter le débat en cours. C’est davantage l’article 7.

B. L’intégration floue des délégations régionales de l’ADEME aux services déconcentrés de l’Etat

Aux termes de cet article 7 du projet de loi ici commenté, d’une part, chaque délégation régionale de l’ADEME « est intégrée aux services déconcentrés de l’État compétents en matière d’environnement et placée sous l’autorité du représentant de l’État ». D’autre part, « des personnels de l’agence peuvent être mis à disposition d’office dans les services déconcentrés de l’État pour y accomplir les missions de l’agence (…) pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande. » Que signifie cette « intégration » ? Quelles conséquences pratiques ce projet « d’intégration » emporte-t-il pour les personnels de l’ADEME ?

S’agissant de la première question, le Conseil d’Etat s’est montré particulièrement sévère dans son avis émis sur le projet de loi. Il s’agirait en effet d’intégrer sans intégrer : « l’« intégration » envisagée des délégations régionales de l’ADEME au sein des services déconcentrés compétents en matière d’environnement, qui pour autant n’est pas accompagnée du transfert à l’Etat des missions assurées par l’établissement au niveau local et de ses personnels locaux, dont l’ADEME resterait juridiquement l’employeur, ne lui apparaît pas satisfaisante en terme de bonne administration de bonne administration » (nous soulignons).  Le Conseil d’Etat a ainsi parfaitement souligné le caractère étrange du projet de l’Etat : les délégations régionales seraient « intégrées » aux préfectures mais .. conserveraient l’ADEME pour employeur et la totalité de leurs missions au niveau local… Une situation illisible.

S’agissant de la deuxième question, l’article 7 précité met en place une procédure de mise à disposition d’office des personnels de l’ADEME dans les services déconcentrés de l’État qui est tout aussi illisible. Cette procédure démontre que l’« intégration » des délégations régionales de l’ADEME aux préfectures ne correspondrait pas à une réelle « fusion-absorption » de l’ADEME par les préfectures mais uniquement à une « possibilité » de « mise à disposition », pendant une durée limitée et courte – trois ans – de certains personnels. Personnels qui peuvent demander ou s’opposer au renouvellement de cette mise à disposition.

Enfin, l’article 7 prévoit que le « préfet aura autorité hiérarchique » sur ces personnels. Problème : cet article 7 n’abroge pas les dispositions du code de l’environnement qui précisent, au contraire, que les conditions de travail des personnels de l’ADEME sont définies par l’ADEME en commençant par son conseil d’administration (article R.131-9 du code de l’environnement). Problème plus grave encore : ce projet est illégal car il porte atteinte à l’exécution des contrats de travail des agents de l’ADEME sans être justifié par un motif d’intérêt général.

C’est ce que souligne à juste titre et de manière détaillée le Conseil d’Etat dans son avis :

« S’agissant des conditions d’emploi des personnels de l’ADEME, le Conseil d’Etat rappelle qu’en vertu d’une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel (décision n° 2025-1142 QPC du 13 juin 2025), le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Or il note que la possibilité, ouverte par le projet de loi, de mettre les personnels des délégations régionales de l’ADEME, qui sont en très grande majorité des salariés de droit privé, à disposition d’office des services déconcentrés de l’Etat porterait atteinte aux droits contractuels des salariés concernés. Le Conseil d’Etat estime qu’une telle mise à disposition d’office n’apparaît pas justifiée par un intérêt général suffisant dès lors que ces agents continueront à exercer, au sein des services déconcentrés de l’Etat, les missions de l’établissement public. Il suggère en conséquence que le projet de loi se borne à prévoir que des personnels de l’ADEME pourront, avec leur accord, être mis à disposition des services déconcentrés dans les conditions prévues par les quatre derniers alinéas de l’article L. 334-1 du code général des collectivités territoriales. »

En définitive, la réforme de l’ADEME proposée par le Gouvernement, qui consiste à faire travailler des personnes à des endroits différents mais toujours pour exercer les missions d’un même établissement public est non seulement d’une efficacité invérifiable mais de plus illégale. Au terme de son raisonnement, le Conseil d’Etat propose ici de neutraliser tout à fait le projet du Gouvernement en précisant que la mise à disposition des agents de l’ADEME – et non pas uniquement le renouvellement de cette mise à disposition – dépendra de leur accord.

On notera de surcroît que le Conseil d’Etat a pris soin de préciser que cette illégalité procède de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le message est donc on ne peut plus clair : cet article ne résisterait pas à une saisine du Conseil constitutionnel à la fin de sa discussion parlementaire. En décidant de ne pas suivre cet avis du Conseil d’Etat, le Gouvernement a pris – souhaité ? – le risque d’une censure de sa copie par le Conseil constitutionnel.

En conclusion, à bien lire ce que propose le Gouvernement à l’article 7 du projet de loi pour « Renforcer l’État local et articuler son action avec les collectivités » il semble que son intention soit moins de supprimer l’ADEME que de faire semblant pour, sans doute, flatter une frange du parlement qui réclame un trophée dans sa guerre contre la transition écologique. Cet article 7, dont les motifs officiels sont obscurs, comporte surtout des mesures aussi mal rédigées qu’illégales selon le Conseil d’Etat lui-même. Mesures qui reviendraient à faire travailler les agents de l’ADEME tantôt en préfecture et tantôt dans les délégations régionales de l’ADEME mais toujours pour les missions de l’ADEME et sans qu’aucune étude ne puisse confirmer si ce va-et-vient sera d’une quelconque efficacité, tant pour les deniers publics que pour la transition écologique.

Il y a certainement des réformes à mener pour que l’ADEME soit encore plus efficace mais celle qui vient d’être présentée est sans doute la moins pertinente. A titre d’exemple, le mélange entre ces missions d’animation de la transition écologique et de suivi ou de contrôle de certaines filières (REP et agrivoltaïsme) pourrait être débattu. Il serait toutefois sage et même conforme au droit de l’abandonner pour ne pas prendre le risque, à force de coups de boutoirs, de finir par réellement fragiliser cet opérateur important.

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne

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